欧盟消费者保护机制介评

胡庆乐

（湖南大学 法学院，湖南长沙 410082）

欧盟消费者保护机制介评

胡庆乐

（湖南大学 法学院，湖南长沙 410082）

欧盟一体化的过程中不可缺少全联盟层次的司法合作。而随着司法合作的推进，欧盟在近十几年来致力于推动消费者ADR机制的建立和完善，并形成了一个完善的消费者保护机制。迄今为止，欧盟已经出台了大量的条例、指令和决定来指导和规范消费者保护机制。本文将从立法的角度，从宏观上介绍和分析欧盟的消费者保护机制，并对欧盟的消费者保护机制进行简单评价，期待能为国内的消费者保护机制提供有益借鉴。

欧盟；消费者保护；ADR机制

消费者保护机制特别是消费者ADR纠纷解决机制在欧盟各成员国早已存在，有的国家甚至拥有极具权威及影响力的消费者ADR纠纷解决机制，如英国的金融监察专员制度、斯堪的纳维亚国家的消费者监察专员等。针对欧盟一体化过程中大量出现的跨域纠纷问题，欧盟通过颁布大量的法律法规——包括一些类似冲突规范的法律——来提高消费者进入救济程序的便利性，保证消费者寻求救济的权利，从而塑造了一个非常具有实践性的消费者保护机制。

欧盟消费者保护机制主要通过颁布一系列具有法律约束力的条例（regulation）、指令（directive）和决定（decision），以及不具有法律约束力的建议（recommendation）和决议（resolution）建立的。简单来说，条例具有普遍适用性，可在成员国直接实施；指令只针对成员国有效，并要求成员国在一定期限内将指令转化为国内法，从而使指令得到完全的实施；决定一般针对特定对象，其约束力也局限于此。建议用以阐述共同体的某个具体观点，希望借此提起成员国的注意；决议则一般起倡议性作用，表明欧盟在某问题上的施政方针。欧盟的消费者保护机制主要是以指令为法律基础建立的。

欧盟消费者保护机制是以ADR纠纷解决机制为主，辅以小额诉讼程序、禁令程序，并以民商事司法合作为大布局的综合性机制，而这一机制还在不断地深入和细化。2013年名为“消费者权利”的指令的颁布把整个消费者保护领入一个属于消费者权利的时代。随着消费者保护在理论和实践上的不断深化，牛津大学的克里斯托福·霍金斯和于颖提出了消费者纠纷解决机制的CDR的理念。CDR，是Consumer Dispute Resolution的简称，不同于传统的ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性纠纷解决机制），他们认为，CDR机制应当是专门为解决消费者纠纷而设计的“定制机制”，主要应考虑“消费者与商家在投入产出比的博弈”，“因为消费者在判断是否施行救济或采用哪一种方式救济的时候会考虑投入产出的对比及结果。”①参见于颖、克里斯托福·霍金斯：《消费者纠纷解决的CDR机制》，2014年政策研究简报，第5页。因此，“CDR的标准应当是：费用低廉、方便快捷、程序简单、实质有效”②参见于颖、克里斯托福·霍金斯：《消费者纠纷解决的CDR机制》，2014年政策研究简报，第6页。。此即一种以消费者为中心并紧紧围绕消费者权益保护而展开的理念。事实上，欧盟消费者中心网络（EEC-Net）及网站的建立，已经使欧盟在消费者保护上往CDR理念迈进了一大步。欧盟的消费者保护在机制和理念上都已相当成熟。

总之，观察和总结欧盟消费者保护机制的发展耐人寻味且有所裨益。

一、欧盟消费者保护机制的发展

（一）从各成员国的民商事司法合作开始

1.民商事司法领域的合作。

早在1968年，当时的欧共体成员国就签订了《关于民商事纠纷的司法管辖及判决执行的布鲁塞尔条约》，这个条约旨在实施《欧洲经济共同体协议》关于简化成员国间法院或法庭判决的相互承认和执行的程序，不过仅适用于民商事领域，并特别规定了关于保险和消费合同的诉讼管辖等问题。这个条约实际上充当了一个冲突规范的角色，旨在为某些具体的民商事纠纷提供适用法引导。条约还涉及专属管辖的问题。这个条约主要关注两个问题：一是受本条约约束的民商事纠纷的诉讼管辖问题；二是法院判决的相互承认和执行的问题。①参见Brussels Convention on Jurisdiction and the Enforcement of Judgements in Civil and Commercial Matters 1968。

后来，各成员国在1988年又签订了一个平行条约：《欧洲自由贸易协会关于民商事纠纷的司法管辖及判决执行的卢加诺条约》②参见EC EFTA Convention on Jurisdiction and the Enforcement of Judgements in Civil and Commercial Matters Lugano，16 September 1988。。两个条约在具体内容上无甚差异。

2000年，《欧盟理事会2000年12月22日第44/2001号关于民商事纠纷司法管辖及其判决的承认和执行条例》（即布鲁塞尔一号条例）出台。这个条例跟前两个条约在规定内容上是相当一致的，区别在于这次以条例（regulation）而非条约的形式创立。这是欧盟一体化进程在不断演进的体现。从内容上来说，这个条例增加了关于雇佣合同的诉讼管辖的规定。③参见COUNCIL REGULATION（EC）No44/2001of22 December2000 on Jurisdiction and the Recognition and Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters，OJL 11，16.1.2001，p.1。

2012年，在颁布《欧洲议会和欧盟理事会2012 年12月12日第1215/2012号关于民商事纠纷司法管辖及其判决的承认和执行条例》的同时，2000年的条例被废除了。新颁布的条例旨在进一步促进成员国之间民商事判决文书的流转速度。在程序上，主要通过加快或避免判决书在成员国间互相承认的复杂而耗时的程序，从而提高判决执行速度。作为补充，如果被执行人有异议，可以向法院申请拒绝承认或执行判决。④参见REGULATION（EU）No 1215/2012 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2012 on Jurisdiction and the Recognition and Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters（Recast），OJL 351，20.12.2012，p.1。

2.欧盟民商事司法网络。

在欧盟成员国民商事司法合作的阶段，一个非常重要的举措是在2001年通过颁布《欧盟理事会2001年5月28日第2001/470/EC号关于欧盟民商事司法网络的决定》建立了“欧盟民商事司法网络”（European Judicial Network in Civil and Commercial Matters）⑤参见COUNCIL DECISION of 28 May 2001 Establishing a European Judicial Network in Civil and Commercial Matters（2001/470/EC），OJ L 174，27.6.2001，p.25。。欧盟一体化使得欧盟公民具有更大的自由流动空间，这需要配以更强的司法合作措施及救济措施。欧盟内原已存在一个刑事领域的司法合作网络，这一次则是将司法合作网络扩及民商事领域。跨域诉讼的逐年增加颇待司法准入的便利性提高。所以，通过建立欧盟民商事纠纷司法网络来加强司法合作颇为必要。

这个网络分为两部分，一部分是依决定规定在成员国设立相关实施司法合作职能的联络点（contact point），而且这些联络点要与其他设置以协助各成员国进行司法合作的部门加强联系，整个网络即由这些联络点及其他相关机构组成，目的在于促进司法合作并提高公民对司法资源的知情和准入。网络的另一部分则是依指令建立了一个面向公众的网站，这个网站必须具有各个司法合作部门的信息，还要为公民进行诉讼及权利救济提供引导性帮助和提供各种有用信息，要指引消费者进入诉讼外消费者纠纷解决机制网络（Community-wide Network for the Extra-Judicial Settlement of Consumer Disputes）的咨询中心。而每个联络点及设置以促进司法合作的部门都必须保持网站上的信息更新。所有的这些部门要进行定期的会面交流经验和问题。

决定规定，在5年的实施期限届至时，欧盟委员会应该提交报告以论证说明这个网络跟诉讼外消费者纠纷解决机制网络相互协同的可能性。可见，欧盟民商事司法网络只是一个开端，其最终要建成一个同时涵盖司法诉讼救济和诉讼外救济的民商事纠纷解决网络。

到了2009年，为了提高民商事司法合作网络的运作效率，欧盟专门颁布了第568/2009/EC号决定，对2001年的决定进行了修正①参见DECISION No 568/2009/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 18 June 2009 amending Council Decision 2001/470/EC Establishing a European Judicial Network in Civil and Commercial matters，OJL 168，30.6.2009，p.35。。修正案主要增加了一些法律专业性团体为网络成员，而这些专业团体代表的是在各成员国内直接参与欧盟和国际机构民商事法律事务的法律实践者。修正案同时强调，要加强与欧盟刑事司法网络（European Judicial Network in Criminal Matters）、欧盟司法培训网络（European Judicial Training Network）、欧盟消费者中心网络（European Consumer Centres Network，即ECC-Net）之间的联系。

民商事司法网络如今已经成为欧盟民商事纠纷解决不可或缺的一个平台。

（二）消费者ADR机制的演进

欧盟消费者ADR机制的演进，可能是一段很长的历史。这里将从2000年前后两份关于法庭外（out of court）②欧盟法规在表达ADR机制时，起初多使用out of court或extra-judicial机制，为了表示区别，out of court翻译为法庭外，extra-judicial翻译为诉讼外。消费者纠纷解决机制的建议开始。

1.关于ADR机制纠纷处理原则的两部建议。

1998年4月17日，欧盟颁布了《欧盟委员会1998年3月30日第98/257/EC号关于适用于法庭外消费者纠纷解决机制的原则的建议》③参见COMMISSION RECOMMENDATION of30 March 1998 on the Principles Applicable to the Bodies Responsible for Out-of-Court Settlement of Consumer Disputes（98/257/EC），OJL 115，17.4.1998，p.31。（下称《庭外纠纷解决原则》）。

这个建议强调一个独立、公正和高效的法庭外纠纷解决机制对于消费者纠纷尤其是跨域（成员国）的消费者纠纷的意义：有助于在欧盟的内部统一市场里树立消费者的信心，以及对他们进行权利保护。考虑到ADR纠纷解决程序的特殊性，委员会建议所有ADR机构在消费者纠纷处理程序中应该适用独立原则、透明原则、对抗性原则、效率原则、合法性原则、意志自由原则和被代表的原则。

不过，也许由于当时联盟对ADR机制的了解并不清晰，因此，这份建议只适用于ADR纠纷解决程序中的裁决性程序——由第三人提供解决方式或进行裁决，而不适用于调解性程序——由第三人协助以让纠纷当事人通过自己的合意来达成纠纷解决协议④区别这两种不同的ADR机制的原文为：裁决性程序，the active intervention of a third party，who proposes or imposes a solution；调解性程序，procedures that merely involve an attempt to bring the parties together to convince them to find a Solution by common consent。。所以，也就有了2001年出台的《欧盟委员会2001年4月4日第2001/310/EC号关于适用于法庭外消费者纠纷解决机制的调解原则的建议》⑤参见Commission Recommendation of4 April 2001 on the Principles for Out-of-court Bodies involved in the Consensual Resolution of Consumer Disputes（2001/310/EC），OJL 109，19.04.2001，p.56。（下称《调解原则建议》）的必要。

这份《调解原则建议》适用于调解性的ADR程序，并建议ADR机构在调解消费者纠纷的过程中必须遵循公正原则、透明原则、效率原则和公平原则。而为了充分保护纠纷双方当事人的利益，这份建议特别指出，在达成协议前必须使用一种合理的语言告知当事人五个事项：（1）订立调解协议的自由选择权；（2）调解协议可能并不比法庭的判决更加有利；（3）在协议订立前独立寻求建议的权利；（4）有权选择其他的ADR机构或向法院寻求救济；（5）所达成的调解协议的性质。

这两份文件虽然只以建议的形式出现，但是它们为欧盟内所有ADR机构所重视。而从这两份建议开始，欧盟消费者ADR纠纷解决机制开始呈现勃发势头。

2.消费者纠纷解决网络及服务中心。

1999年2月9日，欧盟发布了《欧洲议会和欧盟理事会1999年1月25日第283/1999/EC号关于建立一个有利于消费者的联盟行动纲领的决定》⑥参见DECISION No 283/1999/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 25 January 1999 Establishing a General Framework for Community Activities in Favour of Consumers，OJL 34，9.2.1999，p.1。。

这个决定更多地类似于一个倡议性文件，旨在号召全联盟一起行动以建立一个全联盟层次的行动纲领，来完善消费者保护机制，达到更高层次的消费者保护。决定并未规定所要实施的具体行动，仅是作出了原则性规定：所有有助于保护消费者个人健康安全、经济和法律利益的行动；所有有助于促进教育和信息透明来提升消费者自己的权益保护能力的行动；所有代表消费者权益而作出的保护消费者利益的活动。为使行动纲领能够得到贯彻落实，欧盟拨款11.25亿欧元以作财政资助。这份决定的内容很大一部分在于规定获得财政资助的条件和程序。虽然只有提纲挈领性的作用，但这个决定明确提出要保证消费者进行诉讼的权利，还专门提到诉讼外纠纷解决程序（extra-judicial procedures）的使用和建立，以及后面慢慢建立起来的跨国网上交易的纠纷解决机制（ODR）的问题。这个决定为成员国设定了5年的实施期限。

1999年的决定出台以后，紧接着在2000年，欧盟专门针对诉讼外消费者纠纷处理机制的问题出台了一个决议（resolution）：《欧盟理事会2000 年5月25日关于在全联盟范围内建立一个包括各成员国所有致力于解决消费者纠纷的诉讼外纠纷解决机制网络的决议》①参见COUNCIL RESOLUTION of25 May 2000 on a Community-wide Network of National Bodies for the Extra-judicial Settlement of Consumer Disputes，OJ C 155，6.6.2000，p.1。。决议主要目的在于提醒成员国重视诉讼外纠纷解决机制的作用，因为这种纠纷解决方式具有高效率和低成本的特点，符合目前联盟整体发展趋势。决定还强调了欧盟委员会对建立一个诉讼外纠纷解决机制网络（European Extra-Judicial Network，即EEJ-Net）的支持，同时鼓励诉讼外纠纷解决机制（ADR）遵循第98/257/EC号《庭外纠纷解决原则》所建议的原则。而这份决议特别提到了诉讼外纠纷解决方式不能剥夺消费者依据《欧洲人权条约》第6条第一款（Article 6（1）of the European Human Rights Convention）规定所享有的诉讼权②European Human Rights Convention第6（1）条规定如下：In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him，everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals，public order or national security in a democratic society，where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require，or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice。。

实际上，消费者诉讼外纠纷解决机制网络（Network for the Extra-Judicial Settlement of Consumer Disputes）最终在2001年10月16日建立。网络本来打算试运行一年，因为取得很大的成功，就把试运行时间延长至2003年底。③参见Network for the extra-judicial settlement of consumer disputes（EEJ-Net）上的资料和数据，http：//europa.eu/legislation_summaries/other/l32043_en.htm，2015年2月26日访问。

这个网络主要是通过在成员国设置联络点（contact point，在有些国家称为clearing house或central point）来实现的。他们主要负责：（1）告知消费者是否可以向ADR寻求救济；（2）为跨域申诉提供便利，特别是通过实际的行动帮助消费者克服语言障碍，譬如翻译申诉表格；（3）为申诉表格的正确使用提供帮助和便利；（4）跟踪申诉处理结果，并关注网络内ADR机构的行动。④同上。

到2003年3月31日，这个网络一共处理了2182个申诉。同年，属于消费者诉讼外纠纷解决机制网络的网站正式创立，网站上包含了整个网络的一般信息，并加入了一个关于各成员国ADR机构的电子数据库。在这个数据库里的ADR机构，全部符合1998年和2001年的两份欧盟委员会建议的要求和标准。⑤同上。

后来，这个网络发展为一个更全面的消费者服务网络：欧盟消费者中心网络（European Consumer Centres Network，即ECC-Net）。这个网络可以为消费者提供下述服务：（1）告知消费者依据欧盟和成员国法而拥有的权利；（2）为消费者处理纠纷提供建议；（3）针对旅游或网购而发生的跨域交易，联同交易商，为友好地解决纠纷提供直接帮助；（4）如无法提供帮助，转介另一适格机构。更加与时俱进的是，他们还开发了适用于手机的APP，为消费者在旅行出游时掌握信息和寻求帮助提供更便利的帮助。⑥见EEC-Network网站，http：//ec.europa.eu/consumers/solving_consumer_disputes/non-judicial_redress/ecc-net/index_en.htm，2015年2月6日访问。

3.消费者纠纷解决的ADR机制和ODR机制。在欧盟消费者中心网络建立之后，欧盟的整个消费者保护机制已经进入了成熟期，包括消费者ADR解决机制在内的消费者保护机制的架构已经形成。而在2013年6月18日，旨在规范全联盟范围内的全部ADR机构的运作，欧盟专门以“消费者纠纷ADR解决机制”为名颁布了《欧洲议会和欧盟理事会2013年5月21日第2013/11/ EU号关于消费者纠纷ADR机制以及修正第2006/2004号条例和第2009/22/EC号指令的指令》①参见DIRECTIVE 2013/11/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 21 May 2013 on alternative dispute resolution for consumer disputes and amending Regulation（EC）No 2006/2004 and Directive 2009/22/EC，OJL 165，18.6.2013，p.63。（下称《ADR指令》）。

这部指令针对目前各成员国ADR机制的现实实施情况以及消费者对这些ADR机制的认知及使用情况，在欧盟已有的相关法律法规的基础上，重新对ADR机制进行了一个统一性规定。实践已经证明，ADR机制在处理消费者纠纷特别是跨域消费者纠纷具有明显优势。指令主要规定了ADR机构所需要遵循的原则，包括裁判人员的能力、独立性、公正性、程序的透明性、效率原则、公平原则、尊重双方当事人自由意志的原则、合法性原则。而这些原则跟1998年的《庭外纠纷解决原则》和2001年的《调解原则指令》差别不大。

指令还规定了一些包括ADR机构受理及拒绝申诉的条件、裁判员回避制度等各种程序性事项。为了实现ADR机制的效率特点，指令规定，在一般情况下，ADR机制应该在受理申诉的90天内作出裁决。另外，指令还要求各成员国设定专门的机关来监督ADR机构的活动。值得玩味的是，这部指令强调特别适用于消费者针对供销商而向ADR机构提起的申诉，也强调了供销商须承担的一个义务：告知消费者向ADR寻求救济的权利。这种类似于“矫正正义”的规定，可以看出欧盟在消费者保护上的不遗余力。而为了保证消费者寻求救济的权利和ADR机构的良好运作，指令又特别提出，成员国应该注意在本国法律中设置关于诉讼时效中止的规定。

这部指令应该算是欧盟ADR法律体系中的一部基本法律了。而在颁布上述指令的同时，欧盟还推出了相配套的ODR指令：《欧洲议会和欧盟理事会2013年5月21日第524/2013号关于在线消费者纠纷解决机制以及修正第2006/2004号条例和第2009/22/EC号指令的条例》②参见REGULATION（EU）No524/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT ANDOF THE COUNCIL of21 May 2013 On online Dispute Resolution for Consumer Disputes and Amending Regulation（EC）No 2006/2004 and Directive 2009/22/EC，OJL 165，18.6.2013，p.1。。

为了方便解决消费者与供销商之间因为网上交易而引发的纠纷，专门在网络上设置了一个在线消费者纠纷解决机制的ODR平台。负责解决纠纷的是符合《ADR指令》的要求并获得认可的ADR机构，而所有已经获得认可的ADR机构只需注册就可以使用ODR平台。在线的ODR平台无疑更具有便利性和高效性，尤其对于跨国纠纷来说。不过，这个条例正处于成员国调整实施及ODR平台的调试阶段。根据指令规定，ODR平台于2016年1月份正式运作。

（三）消费者权利法

1.2011年消费者权利指令。

2011年11月22日，欧盟发布了《欧洲议会和欧盟理事会2011年10月25日第2011/83/EC号消费者权利指令》③参见DIRECTIVE 2011/83/EU OF THEEUROPEAN PARLIAMENT ANDOF THE COUNCIL of25 October 2011 on consumer rights，amending Council Directive 93/13/EEC and Directive 1999/44/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 85/577/ EEC and Directive 97/7/EC of the European Parliament and of the Council，OJL 304，22.11.2011，p.64。（下称《消费者权利指令》），这是欧盟第一部以“消费者权利”为名的指令。

从消费者权利的角度来说，这部指令主要赋予了消费者两个权利：一是消费者在消费或订立消费合同的过程中对所要购买的商品或服务有充分的知情权。而且，这种知情权最终还必须以书面的形式予以告知。二是针对远程合同和在非营业场所订立的合同，消费者拥有14天的无条件合同解除权或退货权。而且，针对供销商迟延送达商品的情况，规定消费者享有单方解除合同的权利。相应的，供销商就必须承担一个利害攸关的义务：充分的信息告知义务。一是在消费者进行选购时或订立合同前，必须对商品或服务加以详细的说明；二是必须特别告知消费者具有的14天无条件退货权。否则，因为消费者行使退货权而造成供销商遭受的一切损失，消费者无需负责。供销商需要承担的义务还包括：在网上提供电子退货单据的义务，告知消费者在发生纠纷时可以向ADR机构寻求申诉救济的义务，乃至在举证阶段承担证明自己已尽充分的信息告知义务的举证责任。

这部指令对合同进行了三种类型的区分：远程合同；在非营业场所订立的合同；除上述两种合同之外的其他合同。不过，这部指令的重点主要还是放在了远程合同和在非营业场所订立的合同这二者上。因为科技在商业活动上的应用，市场上流行着各种各样的交易方式，尤其是网络交易；另外在统一的欧盟内部市场内跨域交易不断增加，所以远程合同和在非营业场所订立的合同成为交易成立的基本表现形式。这也是规定消费者14天无条件的合同解除权或退货权的原因：在不可直接接触交易商品的情况下，同时又因为供销商采取的各种引人眼球的营销手段，消费者的权益必然会被置于极大的风险之中。

连带与这部消费者权利指令相关联的，还有四部通过保护消费者的合同权利来保护消费者权益的四部指令：分别是在颁布本指令的同时废除的《欧洲理事会第85/577/EEC号指令》、《欧洲议会和欧洲理事会第97/7/EC号指令》以及修正的《欧盟理事会第93/13/EEC号指令》、《欧洲议会和欧盟理事会第1999/44/EC指令》。

2.两部被废除的消费者保护指令。

第一部是1985年颁布的《欧盟理事会1985 年12月20日第85/577/EEC号针对在非营业场所订立消费合同的消费者保护指令》①参见Council Directive85/577/EEC of20 December 1985 to Protect the Consumer in Respect of Contracts Negotiated Away from Business Premises，OJL 372，31.12.1985，p.31。。这部指令主要针对当时新出现的在非营业场所进行各种推销活动而促成的交易行为，包括上门推销、到工作场所推销等方式。正如指令所说，在这种情况下，供销商通常已有充分的推销准备，消费者则因为无法在营业场所直接了解货物，必然缺乏对商品的充分考虑，所以会面临巨大的风险，因此指令赋予了消费者7天的无条件合同解除权或退货权。这个权利也必须由供销商以书面形式告知，而且不可放弃。不过，指令规定，消费者在行使撤销权之后，所导致的一切关于退货或赔偿而造成的花费均适用成员国法律。

第二部是1999年颁布的《欧洲议会和欧盟理事会1997年5月20日第97/7/EC号针对远程合同的消费者保护指令》②参见DIRECTIVE 97/7/ECOF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of20 May 1997 on the Protection of Consumers in Respect of Distance Contracts，OJL 144，4.6.1997，p.19。。与1985年颁布的指令不一样，这部指令旨在保护订立远程合同的消费者的权益。指令同样赋予消费者7天无条件的合同解除权或退货权，而消费者为行使这个权利所需偿付的唯一代价是返还货物的费用。不过，更进一步的是，指令规定了经营者的信息告知义务还有举证义务。另外，考虑到远程合同多与跨域交易相关，更加简易便捷的纠纷解决机制值得采用，因此鼓励消费者考虑法庭外的纠纷解决方式，同时鼓励成员国创立ADR机制。

2011年的《消费者权利指令》是建立在这两部指令的基础之上的，它把所有需要规范的合同类型置于同一部法律之下，而且，对消费者的保护力度有了更大提升，在致力于一个更平等的欧盟层次的消费者保护上走得更远。

3.两部被修正的指令。

1993年和1999年欧盟在消费者保护领域分别颁布了《欧盟理事会1993年4月5日第93/ 13/EEC号关于消费合同中不公条款的指令》③参见COUNCIL DIRECTIVE 93/13/EEC of 5 April1993 on Unfair Terms in Consumer Contracts，OJL 95，21.4.1993，p.29。（下称《不公条款指令》）和《欧洲议会和欧盟理事会1999年5月25日第1999/44/EC号关于向消费者销售货物的特定方面及附随保证的指令》④参见DIRECTIVE 1999/44/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of25 May 1999 on Certain Aspects of the Sale of Consumer Goods and Associated Guarantees，OJL 171，7.7.1999，p.12。（下称《货物与合同一致的保证指令》）。

《不公条款指令》旨在通过统一立法来规范成员国法律对消费合同的不公条款作出的各种法律规定。消费者很可能因对不公条款的认识不够或疏忽，而承担不公平的合同责任，实施统一立法有助于消除这些可能出现在消费合同中的不公条款，最终使消费者权益得到保护。成员国应保证其本国的法律、条例和行政法规遵循本指令的规定去规范消费者合同的不公条款。当然，成员国有权实施更严格的不公条款规定。为了确定什么是不公条款，指令在最后附上了17条判断不公条款的标准。

另外，为避免供销商滥用权利或以欺骗的方式，与消费者订立完全偏向自己利益的消费合同并不公平地剥夺消费者的基本合同权利，指令特别强调，双方当事人的合意是判断合同是否有效的根本，并针对交易过程中可能出现的格式合同进行了规定。如果不公条款涉及到了合同的根本性质，那么合同无效；否则，在合同有效的情况下，不公条款对消费者不具有约束力。

《货物与合同一致的保证指令》主要针对在交易过程中交易货物与合同描述一致与否的问题进行规定。因各成员国法律对这一事项规定各异，有必要出台统一的法律。这部指令简单来说就是要确保供销商严格地履行合同义务。

指令规定，如果消费者在2年内发现货物与合同描述明显不一致的情况，消费者有权在不支付任何对价的情况下获得经销商继续履行合同义务直至符合合同规定的权利，或者可以要求减低对价。特别的，如果消费者在6个月内发现这种情况，同时经销商不依上述规定履行义务，消费者有权单方解除合同。而为了最大限度地保证消费者的合同权利，指令规定消费者行使这些权利的时效为发现问题的2个月内。指令还进行了两个特别规定：一是对于供销商有安装义务的商品，如果安装不正确导致出现与合同描述不一致的情况，或是有安装说明但安装说明不明确而导致出现相同情况，那么同样认定为货物与合同不一致。指令还规定，经销商在交易时作出的关于货物性质和真实性的承诺，对经销商是有法律约束力的。

简单来说，这个指令主要赋予消费者获得与合同规定一致的货物的权利、获得售后服务的权利、获得一定保修期限的权利，及不被经销商的承诺误导的权利。

（四）其他条例或指令

1.小额度诉讼程序条例。

为了提高消费者进行司法救济的便利性，针对涉及消费者和商业的小额度跨域诉讼，欧盟在2007年出台了《欧洲议会和欧盟委员会2007年7 月11日第861/2007号关于建立欧洲小额诉讼程序的条例》。①参见REGULATION（EC）No 861/2007 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of11 July 2007 Establishing a European Small Claims Procedure，OJL 199，31.7.2007，p.1。

对于消费者来说，小额诉讼程序在普通的诉讼程序和ADR纠纷解决机制之外，开辟了另一种权利救济选择。小额诉讼程序遵循简易、快捷和比例协调原则。当然，其所需的诉讼费用同时也有所降低。根据条例规定，小额诉讼程序主要处理诉讼标的不超过2000欧元的诉讼，而如果超过的话，可以自动转为普通程序。

从小额诉讼程序的启动来说，消费者只需填好小额诉讼表格并提交有诉讼管辖权的法庭即可，而提交的方式可以是邮寄甚至通过发送邮件。

小额诉讼程序主要依靠书面审理程序，经当事人要求或法院认为必要，可以进行开庭审理（oral hearing），不过条例保留了法院拒绝当事人请求开庭审理的权力，而当事人不能单独就这一拒绝提出抗辩。开庭审理可以通过视频形式作出。条例规定了不得强制诉讼当事人委托律师代理诉讼，但当事人保留有委托代理人进行应诉的权利。针对诉讼过程中使用的语言问题，条例规定可以使用当地法庭常用语言，所在地官方语言或者另一方当事人能够理解的语言。

从小额诉讼程序的结果来说，法庭的判决跟遵循普通诉讼程序的判决一样都是可以上诉的，不过上诉理由限制于程序性问题。对于法院判决的承认和执行，条例规定，判决应该在成员国间直接相互承认而无须做任何声明也不可抗辩。这无疑要归功于欧盟成员国之间所签订的关于司法合作的条约，也与欧盟之前颁布的关于判决承认和执行的法律相符。不过，在执行过程中，被执行人可以提出执行异议。而只有当判决与执行所在地成员国的先例或原则相违背的情况下，法院才可能拒绝执行。

2.关于调解机制的指令。

调解作为ADR机制的其中一环，往往能够在友善的气氛中解决纠纷，与其他的ADR机制及司法制度相得益彰，由此，欧盟针对调解程序的相关问题颁布了《欧洲议会和欧盟委员会2008年5 月21日第2008/52/EC号关于民商事调解程序特定方面的指令》②参见DIRECTIVE 2008/52/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of21 May 2008 on certain aspects of mediation in civil and commercial matters，OJL 136，24.5.2008，p.3。。

这部指令主要适用于跨域的民商事纠纷调解程序，但并不妨碍成员国将之适用于国内的民商事纠纷。另外，指令不适用于法庭内的调解行为。而如果当事人已提起诉讼，经法院建议或要求转由其他调解机构进行的调解则适用本指令。

指令对自愿达成的协议是否具有强制执行性进行了规定。在达成调解协议时，如果调解协议的内容不违反调解所在地成员国的法律，当事人可以要求在调解协议上注明其具有可强制执行性。调解协议也可根据调解所在地成员国的法律规定，经由法院或其他机关以决定、证明文件等方式来确定调解协议的可强制执行性。调解协议在另一成员国的承认和执行适用《欧盟理事会2000年12月22日第44/2001号关于民商事纠纷司法管辖及其判决的认可和执行条例》。从这里可以看到，欧盟在民商事领域的司法合作对整个消费者保护机制乃至一个全联盟的ADR机制的形成具有巨大的形塑作用。

当事人寻求调解救济，当然不该导致诉讼权受损。指令要求成员国制定相关的诉讼时效中止规定。另外，为了最大限度地保证消费者对调解程序的信心以及调解程序的正常运作，指令还规定调解员或相关调解参与人有出庭作证豁免权。

指令提及了欧盟于2004年7月针对调解员而发布的《欧盟调解员行为规范》。这个行为规范并非以法律规范的形式出现，也不同于2001年出台的《欧盟委员会2001年4月4日第2001/310/ EC号关于适用于法庭外消费者纠纷解决机制的调解原则的建议》。不过，这份行为规范得到了大量调解专家的认可和采用。这个行为规范粗略地提及调解员在进行调解时所需遵循的原则，譬如：独立性原则、公正性原则、尊重当事人双方意志的原则、保密原则。同时也对调解程序进行了规定，譬如必须在调解前向双方当事人作出调解说明并确定调解费用，在调解过程中必须充分尊重当事人双方的意见，必须允许当事人双方自由地退出调解程序。

3.消费者集体权益保护的禁令指令。

经济活动的发达和商业的发展，往往导致受侵害的消费者不是单个的，而呈现群体性。因此，当一整个消费者群体的权益受到侵害时，就有必要采取特别的措施来保护消费者的利益。针对这种情况，欧盟在1998年出台了《欧洲议会和欧盟委员会1998年5月19日第98/27/EC号关于消费者权益保护禁令的指令》。而因为这部指令已被多次修正并显示出滞后性，于是通过新的法律整编，出台了《欧洲议会和欧盟委员会2009年4月23日第2009/22/EC号关于消费者权益保护禁令的指令》①参见DIRECTIVE 2009/22/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of23 April2009 on Injunctions for the Protection of Consumers’Interests，OJL 110，1.5.2009，p.30。（下称《禁令指令》）。

《禁令指令》旨在保护作为一个群体的消费者的集体权益。指令主要对禁令的申请和发布程序进行了规定，特别涉及拥有禁令申请权的团体（公共机构或其他团体组织）和拥有禁令发布权的法院或行政机构。根据指令的规定，成员国应该通过立法明确这些拥有禁令申请权和发布权的相关机构，并将相关名单提交欧盟委员会。考虑到有些成员国在法律中明确规定并设定了禁令申请的“前置磋商程序”——由禁令申请团体与侵权人或在其他机关的主持下进行协商以促成侵权行为的停止，指令规定，如果经过两个星期的磋商仍未达成停止侵权行为的意见一致，那么，拥有禁令申请权的团体可以立即启动禁令申请程序。针对跨域的侵权行为，《禁令指令》规定，如果在某一成员国发生的侵权行为影响到第三国消费者的利益，第三国拥有禁令申请权的团体可以依同样的程序向肇事国的相关部门提起禁令申请程序。最后，为了最大限度地通过禁令程序来保护消费者的权益，《禁令指令》规定了一个涉及数部法律的附件，任何违反这些法律并可能侵害消费者的集体利益的，都可以通过禁令的方式来制止侵权行为，这些法律涉及消费合同、消费者信贷、电视广告、医药品保护等。

二、欧盟消费者保护机制评析

对欧盟消费者保护机制的介绍大概至此，虽无法涵盖欧盟全部涉及消费者保护的法律，亦足以描绘目前欧盟消费者保护机制的情况。

欧盟消费者保护机制的主要特点如下：

第一，欧盟消费者保护机制的建立主要针对跨域消费者纠纷。因为欧盟各成员国的消费者保护机制各式各样，消费者如要到另一成员国寻求权利救济，首先面临的是选择纠纷管辖机构的问题，鉴于成员国之间对纠纷管辖的不同法律规定，很可能消费者的权利救济还没开始，首先就会发生纠纷管辖冲突的问题。所以，民商事司法合作是第一步，统一的消费者保护立法也有必要。实际上，在处理跨域消费者纠纷和进行民商事司法合作的过程中，欧盟也逐步建立了一个全欧盟的民商事司法管辖区域。另外，消费者针对跨域纠纷寻求救济，需要面临诸如语言差异、成本高、不了解救济程序等困难，要为全欧盟的消费者提供平等的保护依赖于欧盟层面的统一立法。

第二，消费者权益救济方式简易便捷。这当然出于对消费者跨域纠纷的考虑，便捷的权利救济方式才能鼓励消费者积极寻求各种方法来维护自己的权益。在消费者保护机制上，欧盟主要着眼于ADR纠纷解决机制，一方面鼓励消费者使用ADR纠纷解决机制，另一方面鼓励成员国创制并规范ADR纠纷解决机制。ADR纠纷解决机制具有天然的便捷性，而且还具有低成本高效率的特点。小额诉讼程序也是基于同一目的而建的。另外，欧盟消费者服务中心还把对消费者的保护扩大至寻求救济之前。这个服务中心甚至通过直接的居中协调来解决纠纷。

第三，欧盟消费者保护机制呈现网络化的特点。从总的来说，欧盟消费者保护机制以ADR纠纷解决机制为中心，辅以小额诉讼程序、禁令程序来扩大保护方式，并以民商事司法合作来实现一个统一的平等保护。而且，这个网络是相互协调的。从ADR纠纷解决机制与法院诉讼来说，法院诉讼是最终的纠纷解决方式，ADR纠纷解决机制作为一个有益的辅助。虽然法律可以规定ADR纠纷解决机制为诉讼的前置程序，但不可剥夺消费者的诉讼权，同时确保诉讼时效中止。这往往减轻了法院的负担，又能更好地为消费者解决纠纷。从ADR纠纷解决机制内部来看，调解也不得影响消费者寻求仲裁的权利。

第四，欧盟消费者保护机制更注重消费者权利保护。消费者权利无疑是欧盟消费者保护机制的根本目的。欧盟对消费者权利的保护，首先在于确保消费者寻求救济的权利。针对个人纠纷来说，消费者有权向ADR纠纷解决机制和法院寻求权利救济；针对有损消费者集体利益的侵权行为来说，相关消费者保护团体有权申请禁令以制止侵权行为。区别于这些事后寻求救济的权利，消费者在订立消费合同时，还拥有充分的信息知情权以及一定条件下的无理由退货权。在这些消费者保护法所确定的消费者与供销商的法律关系中，天平显然是倾向于消费者的。消费者的权利意味着供销商承担更重的义务，供销商要尽充分的信息告知义务、举证义务，乃至告知消费者向纠纷解决机构提起申诉寻求救济的义务。

三、欧盟消费者保护机制的立法经验

欧洲统一市场建立以后，作为公民的消费者的权利保护问题成了重中之重，这不单出于保持经济良好运转的考虑，更有政治考量。但目前来说，欧盟还没有获得足够的政治权威，真正的权力还是分散在作为独立政治民族的成员国中，因此，任何的立法都必须体现艺术性，譬如，上述我们提到的欧盟立法大部分就是以指令的方式颁布的。这是一种留有余地的立法方式，成员国将这些指令转化为国内法时，还是具有回旋权力的。事实情况是，欧盟的各成员国中早就存在各种各样的消费者保护机制、消费者纠纷ADR解决机制。这些机制的发展程序有所差异，有的国家已形成庞大的ADR纠纷解决体制，有的国家的消费者ADR纠纷解决机制已相当有威望。所以，欧盟的整个立法过程都会相当谨慎，既有立法前的调研报告，又有法律实施后的实施效果报告，而后者是直接在法律中得到规定的。

欧盟的消费者保护立法，宗旨在为欧盟公民建立一个统一平等的消费者保护机制。虽然欧盟的立法只能为各成员国树立一个基本的标准——可以是非常严格的标准，不过成员国在转化实施的底线上不可低于这个标准，但可作更严格的规定，譬如，针对消费合同中的不公条款的规定就是这样的反映。这涉及使用权利法理念来制定法律的益处。以权利法形式创立法律的好处在于，可以通过上位法制定一个最低的权利实施或保护标准，同时对于下位法来说，它只能选择适用这个标准，或者制定更严格的标准来实施权利保护，否则它便因为违反上位法而无效。这样，上位法和下位法的概念能够得到更直接的体现，同时法律的效力层级能够为权利保护作出独特的贡献。欧盟立法无疑是高于成员国法律的，因此，权利法的理念和便利性在消费者保护性立法中体现得淋漓尽致。

欧盟的这些立法让我们窥见，立法是如何形塑和建构一个新体制的。在建立一套消费者保护机制的过程中，欧盟为我们提供了大量的经验。作为在消费者保护领域还有极大提升空间的国家来说，也许这才是最有借鉴意义的。

Review of the Consumer Protection System in EU

HU Qing-le

（Law School，Hunan University，Changsha 410082，China）

In the progress of EU integration，the development of judicial cooperation in an EU perspective is necessary. With the promotion of judicial cooperation，EU has devoted itself to the establishment and perfection of an ADR system and has formed a consumer protection system for several years.It has issued lots of regulations，directives and decisions for the promotion of consumer protection system.Based on these legislations，this article will give a general introduction of the consumer protection system in EU and make a brief review for this system at the end，in the hope of serving as a beneficial study for the improvement of the consumer protection system in China.

EU；consumer protection；ADR System

D912.294

A

1009-0312（2016）02-0023-09

2016-02-27

胡庆乐（1985—），男，广东东莞人，博士生，主要从事宪法与行政法研究。