探索民生档案整合新机制——由人保局退管档案引发的思考

郭嘉（徐州市档案局，江苏徐州，22100021000）

探索民生档案整合新机制
——由人保局退管档案引发的思考

郭嘉
（徐州市档案局，江苏徐州，22100021000）

事情的起因是徐州市人保局社保中心产生的退管档案因涨库无法继续存放，请求借市档案馆库房存放。笔者随后到现场了解具体情况。根据市人保局提供的数据，截至2015年12月底，全市社区管理企业退休人员档案共计235490卷，也就是目前有全市235490人的退管档案分散保管在全市5个市辖区人保局。而5个区的退管档案基本上处于租赁场地、借区档案馆库房、放区人保局档案室等状态，档案的保管条件和水平参差不齐，而且大部分即将涨库。这些退管档案的利用率还相对较高，日平均借阅量达10—15人次左右，同时在利用手续和方式上也与文书档案有所不同。即便是进馆，档案馆工作人员也是难以应对利用中出现的一些问题。目前徐州市人保局对这部分档案采取社会用工的方式（即招聘专人）进行保管和利用，每个区要平均配备3—4人来维持退管档案的管理和利用。

一、民生档案进馆及其利用的现实要求

据了解，上述情况在很多兄弟城市的档案馆也都有类似的表现。随着各行各业对档案重视程度的提高，各个单位产生的档案数量飞速增长，从而带来档案库房的快速饱和。因为缺乏良好的保管条件和专业库房，很多单位都希望将这些档案存放在一个安全可靠的地方，自然就会想到专业的国家综合档案馆。仅徐州市档案馆而言，来电咨询、请求托管、寄存档案的单位不下十几家，行业涉及金融保险、破产兼并甚至是一些民营企业的员工档案等，可谓是社会需求很大。

1.市、县两级民生档案的实际利用情况

以徐州市档案馆为例，现存的涉及民生类的档案主要有：涉外婚姻档案、学籍档案、招工花名册、破产企业工资单、公证档案等几个类型。从2013—2015年档案利用的数据来看，传统的编史修志对档案的利用率逐年下降，而公证档案、破产企业工资单、招工花名册的利用率却逐步上升。可以说，平均每10位查档者中就有6—8人是来查阅个人有关信息的。由此可见，公众对“红头文件”的需求少了，对切身利益相关的“档案材料”需求多了。

应当说，从近年来档案部门和档案工作的发展来看，档案确实已经渗透到社会的各项工作中，公民的档案意识显著增强，利用档案维权、办理个人事项的需求已大大超越编史修志对档案的需求。这与各级档案部门优化馆藏结构，更多地收藏民生档案的努力是分不开的。这一点在县（市）、区级国家综合档案馆表现得更为突出，一些与公民利益联系紧密的民生档案如婚姻档案的进馆，已经悄然促使档案馆从“红头文件馆”向“民生档案馆”转型。

2.民生档案进馆的现状及存在的矛盾

近年来，国家档案局相继颁布了第8、9、10号令，明确提出“本行政区域内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围。”并提出到2020年民生档案达馆藏60%左右的目标。这些政令的颁布，为民生档案进馆提供了充足的法律依据。全国各级档案部门积极响应国家档案局的号召，进一步修改和完善档案进馆的工作细则及接收名册，调整馆藏结构，加大了民生档案的进馆力度。浙江、安徽、山东、广东、上海、深圳等地还积极地进行民生档案资源整合，将大量与人民群众切身利益相关的民生档案，如房地产档案、婚姻档案、改制企业档案、土地承包档案、林权制度改革档案、城市低保档案、移民档案、拆迁档案、社保档案、复转军人档案等接收进馆，使民生档案管理由分散变为集中，方便了社会公众的利用。这些地方的档案部门在丰富馆藏、服务民生等方面取得了可喜的成绩。

但在看到成绩的同时，面对民生档案这块大蛋糕，档案部门闻起来香，吃起来却很困难。首先是人财物相对不足，这一点在经济欠发达地区表现得尤为突出，地方财政对档案事业的投入不足，导致档案部门即便吃下去，也难以顺利消化。所以大部分档案部门对民生档案还只停留在监督指导层面。其次，民生档案的利用有比较繁杂的规定，因为很多民生档案涉及公民的个人隐私，例如公证、婚姻档案，所以各类民生档案在利用方式和要求上都有所不同，作为档案馆利用窗口的工作人员，在手续、尺度的把握上缺乏依据，也不能解释相关政策，易产生利用上的矛盾。第三，有的民生档案涉及一些部门的利益，导致在实际进馆操作过程中，可能会出现这样那样的问题。第四，档案部门本身的抵触，工作量增加不少，工资却维持原状。基于以上原因，虽然有了法律依据、政策指引，但实际工作中能真正把一类或几类民生档案接收进馆的档案部门并不多见，更不要说把一个地区、城市的全部民生档案进行有机整合了。

二、民生档案整合方式探索及思考

民生档案信息资源的整合就是通过档案部门和相关职能部门之间的合作与协调，将分散在各个职能部门的与百姓生活息息相关的民生档案资源集中起来进行规范化的管理，从而实现档案信息资源的充分利用与最大增值，更好地发挥民生档案为民服务的功能。当前档案部门通常的做法是档案实体进馆或档案信息网络共享。但这两种方式都有其不可克服的弊病。档案实体进馆给档案部门带来整理编目、保管利用等各方面的压力；档案信息网络共享则要求网络互联、数据格式规范统一、档案全文必须数字化、软件应用平台统一等等，软硬件投入较高，建设周期长，不是一蹴而就的事情。既然两种整合都有问题，我们就要“跳出档案看档案”，以创新思维来解决民生档案整合过程中的问题。通过一段时间的探索性思考，笔者从理论上设想了一种新的民生档案整合方案——窗口制民生档案服务模式。

1.窗口制的整合方式克服了什么困难

窗口制的设想来源于政务服务中心，现在全国各地都设立了政务服务（审批）中心，政务服务（审批）中心采取的集成式窗口管理模式，即将具有行政许可、审批权的单位集中到一个地点进行办公，简化审批流程，方便百姓需求，实现了一站式服务。笔者认为，档案部门完全可以参考政务中心的模式实现民生档案的整合，因为这种整合模式克服了档案部门的最大难题——人员编制和经费。

以徐州人社局的退管档案为例，在全省新一轮的档案馆建设完成之后，地市级档案馆存放这种数量级别的档案应该不成问题，关键是档案部门缺乏保管和利用这些档案的人力物力财力。从民生、破产企业等档案进馆这项工作来看，本省其他兄弟城市的普遍做法是申请专门机构编制人员来整理保管这些档案。但要人要钱恰恰是档案部门一时难以实现的目标。即便要到了专项的编制人员和经费，从长远来看，这些民生档案的增长速度将远远大于档案馆人员编制经费的增长速度，极有可能再一次出现档案数量与经费人员数量的不匹配，使档案馆陷入无力开展民生档案保管利用工作，造成骑虎难下的被动局面。

然而窗口制模式下，档案部门只需要负责提供保管场地和利用窗口。划出一个区域，建立若干个对外窗口，对应窗口的数量再将大库房分隔成若干个独立的小库房。比如前台建立社保档案、民政档案窗口，后台分配出社保档案库房、民政档案库房。窗口的工作人员由进驻单位提供，各个库房由窗口工作人员自行管理，档案部门负责对窗口人员进行监督和管理。各个单位的民生档案在整理规范后方可进入库房。这看起来会给窗口单位带来人员和经费的支出，有些单位会有不同意见，其实仔细算一下，窗口单位的整体管理成本却是降低了。就上述人保局事例而言，一是人员费用，5个区15—20个人的开销，比一个窗口2—3人的开销肯定要大得多；二是租用场地成本，在房价高涨的时代，5个区都租赁库房的费用也是不少的。从几十人减少为几个人，从租房子、借场地到进入专业的保管场所，窗口单位既省心又节约了成本，档案部门收获了社会效益，还充分利用了库房空间，可谓是一举多得的好事情。档案部门需要做的事主要是争取政策的支持和有效地分隔库房空间，也就是对上争取党委、政府的支持，对内做好窗口单位库房、人员的管理，对外做好各个单位的协调、宣传就足够了。

2.窗口制民生档案服务中心模型设想

民生档案服务中心的职责就是集约化管理和提供全市民生档案的利用。

民生档案服务中心采用窗口制，每个窗口挂牌显示其档案类型或单位名称。窗口工作人员由进驻单位选派，负责日常该单位档案的整理保管和提供利用。民生档案服务中心不需要申请单独的机构编制人员，可由档案部门的一个处室进行管理和督查，因为管理和督查的对象是进驻中心的各个单位的人员，而不是具体的档案，更不参与档案的整理和利用，所以需要的人员和经费很少，不会对档案部门自身造成压力。

民生档案服务中心的库房使用档案馆库房，档案馆可根据自身的实际情况，划分出一个区域作为民生档案的库房，并根据进驻单位民生档案的数量对库房进行相应分隔，以确保每个单位都具有相对独立的库房空间，就像宾馆的结构，每个房间都是独立的空间，配有单独的门和锁，实行独立的管理，从而保障进驻单位档案的安全。

3.民生档案服务中心与档案馆的关系

民生档案是对档案馆馆藏的重要补充，进入到民生档案服务中心的档案，便成了档案馆的馆藏，纳入档案馆馆藏的统一管理体系，计入档案馆馆藏总量。民生档案中心的库房纳入档案馆库房整体安全管理体系中，并与档案馆库房实行分区、分库管理。各个小库房构成了民生档案中心的库房，各个窗口共同组成了档案馆的对外利用平台。

档案馆内的有关民生的档案如学籍、公证、破产企业工资单等，可以全部集中到民生档案服务中心进行管理，各个区级档案馆的婚姻档案也可以集中到民生档案服务中心来管理，这样也可以减轻区级档案馆的保管利用压力，其他馆藏档案的查询可单独开设综合类窗口。

三、建设民生档案服务中心应注意的问题

1.注重“择急避缓”，选择有迫切意愿和需求的单位优先整合。运用供求双方市场杠杆的原理来推进民生档案资源的整合工作，通俗地说就是你情我愿，好谈条件。待社会影响、实际成绩显著后便可以全面推行。

2.注重“化整为零”，将所有民生档案的整理、编目工作全部消化在整合前。因为民生档案数量大、种类多，档案部门不可能将所有的民生档案全部集中起来进行整理编目等工作，所以进驻民生档案服务中心的档案必须完成整理编目后方可进馆。

3.注重“时效优先”，即选择当前使用率较高的民生档案资源优先进驻，避免出现“花大力气收破烂”的尴尬局面。民生档案的政策性、时效性强，有的民生档案会被经常反复利用，所以一定要选择一些切实与百姓利益关联大、利用率高、影响广的民生档案优先进驻。要切实让党委和政府、人民群众感受到民生档案整合后的服务便利和社会效应。用事实说话，才能使民生档案资源整合工作越走越顺。

4.注重“谋划长远”，民生档案整合有实体和信息整合两种途径。对一些暂不具备整合条件的单位，要考虑其信息整合的可行性，这就需要档案部门注重加强信息资源的规范化建设和软件应用平台的建设，要将民生档案的整合和数字档案馆、智慧档案馆的建设一并考虑，有条件的实体整合，没条件的信息整合，只有这样才能真正建设成为一个地区、城市的民生档案服务中心。

四、建设民生档案服务中心所面临的问题

当然，以上对民生档案服务中心模型的设想，只是基于理论上的构思，在具体运作时肯定会遇到一些问题。首先是政策上的问题，也就是争取党委和政府的支持。因为党委和政府需要统筹各个职能部门的需求，平衡配置机关各类办公资源。能不能获得党委和政府的支持认可，是建设民生档案服务中心的关键，所以需要我们去做大量的宣传和协调工作。其次是档案部门管理模式的转变。档案部门的原有职责就是保管、利用档案，民生档案服务中心扩充了档案部门的职能，由管档案变成管人员，产生了一个由管物到管人的质的转变，所以可能会有行政层面、档案学术上的争议。但从全局来看，民生档案服务中心只是档案馆的一个补充，档案馆的主体功能并没有改变。第三是经费上的问题。档案馆库房是国有资产，进驻单位无偿使用，档案部门得不偿失。进驻单位有偿使用，档案部门违反财经政策规定。

但是否可以转变一下思路，将有偿使用的经费转变为档案装备装具的投入，比如密集架、安防设备设施等等，这些都是改善档案保管条件所必须的，让进驻单位把经费使用在他们自己的档案上，既不违反相关政策，还提高了档案的保管水平，节约了档案部门自己的经费投入。第四是矛盾转移问题。民生档案涉及公众的切身利益，矛盾大、问题多，将它们全部集中到档案部门来管理利用，可能会将一些矛盾问题带到档案部门，让档案部门疲于应对。这就需要我们多学习政务中心的成熟经验，加强对窗口人员的监督和管理，不断提高服务质量，从而避免这些矛盾问题的发生。

虽然问题很多，阻力重重，但笔者认为不能因为未知的问题和困难，甚至是学术上的争论，便让我们停下档案工作创新的脚步，而是要找准突破点，先行试点，然后以点带面，形成规模效应，实现档案工作的有为有位。

“大档案”时代已经来临，档案资源的整合和档案利用的一站式服务，要求档案部门不断创新，与时俱进。他山之石，可以攻玉，转换一下思路，跳出档案看档案，说不定就会有意外的收获。笔者认为，以“宾馆式”库房来整合一个地区的民生档案实体资源，以“窗口制”平台来整合一个地区的民生档案利用，以“民生云”系统来整合一个地区民生档案信息资源，这些将会是以后民生档案资源整合发展的趋势，也将是我们在“大档案”环境下建设区域性“大档案馆”的必然之路。

［1］黄东霞.民生档案信息资源的整合［J］.档案与建设，2008.（11）：23-24.

［2］王茂跃.大档案的若干观点简评［J］.北京档案，2015（1）：22-24.

［3］严永官.论民生档案［J］.档案管理，2009（1）.