档案监督指导工作现状及对策研究*——以天津市滨海新区为例

王瑛璐　包秀敏　庞明秀　张庆一（天津科技大学，天津，300457）

档案监督指导工作现状及对策研究*
——以天津市滨海新区为例

王瑛璐包秀敏庞明秀张庆一
（天津科技大学，天津，300457）

文章在国家深化行政体制改革的一线——天津市滨海新区档案工作实际情况的基础上，探讨档案工作监督指导体制机制的创新问题，分析了天津市滨海新区监督指导体制机制的现状，包括档案工作管理结构趋于“扁平化”，档案行政管理部门下放监督指导职能、强化基层档案管理部门的监管能力等。在此基础上，总结了档案行政管理部门开展工作相对被动等不足。最后，文章给出了在区域内适当出台更加有力有效的档案规章制度等具有针对性的建议。

档案事业档案行政体制机制行政监督业务指导

广义上，档案工作包括档案管理、档案行政管理、档案教育、档案科学研究、档案宣传、档案国际合作与交流等。本文所讨论的档案监督指导问题包含于档案行政管理工作之中。根据《中华人民共和国档案法》第二章第六条规定，档案行政管理工作主要指为了提高档案行政效率，促进档案事业整体水平的提升，以档案行政部门为组织协调中心，不断提高档案工作人员的行政能力和水平，依法行政，通过调查研究和加强管理，完成规划制定、统一制度、行政监督、组织协调、业务指导和咨询服务等工作。本文所关注的档案工作监督指导体制机制问题主要是指档案行政工作中行政监督和业务指导的部分。

在明确了研究内容之后，需进一步确定对档案工作进行监督指导的主体。《中华人民共和国档案法》规定：全国档案事业的统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导，由国家档案行政管理部门主管；县级以上地方各级行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的监督和指导，由本行政区域内人民政府的档案行政管理部门主管；乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。如上所述，通常档案行政监督和业务指导工作的主体为国家档案行政管理部门、县级以上地方各级档案行政管理部门以及乡、民族乡、镇人民政府。

在调查研究该问题的过程中，我们发现除了档案行政管理部门，部分档案馆在实际工作中也具有档案工作监督指导职能，这与我国档案行政管理部门局馆合署办公的性质是分不开的。本文中档案监督指导工作的主体为各级档案行政管理部门、某些级别的人民政府和部分档案馆，其中以各级档案行政管理部门为主。在明确了监督指导和研究内容的主体之后，下面先对档案监督指导工作现状进行分析。

1　档案行政管理工作监督指导体制机制现状分析

档案行政管理工作的体制机制主要包括档案机构设置、各档案机构的隶属关系及管理权限等，档案工作中监督指导体制机制也需要从以上几个维度进行梳理。通常，在组织机构、隶属关系和管理权限不变的前提下，档案管理工作监督指导体制机制不会发生大的改变，各级档案行政管理部门需按照相关的法律法规，对本行政区域内有关单位的档案工作进行常规的监督指导。而一旦组织机构、隶属关系和管理权限等发生较大改变，那么档案监督指导体制机制也会发生相应的变化。

天津市滨海新区从成立之初就作为国家综合配套改革试验区，率先进行行政体制改革，探索“省直管县”行政管理模式，此轮改革的规模在中国其他地区是前所未有的。其行政区划的改变与行政体制改革的深入，必然导致档案工作监督指导体制机制的变化。

1.1机构设置的变化

（1）原有的条块结合网状结构

各级档案部门组成了一个条块结合的网状立体交叉结构。我国档案机构的设置历来遵循条块模式，分为纵向（条条）和横向（块块）两条线。

从档案机构行政层次和档案机构隶属的部门看，档案机构系统纵向分为四个层面：国家级档案管理机构、省（市）级档案管理机构、地（市）级档案管理机构和县（市）档案管理机构。对应国家、天津市及目前滨海新区的实际情况，档案机构系统的纵向结构为：国家档案局（馆），天津市档案局（馆），天津市滨海新区档案局（馆），塘沽、汉沽、大港档案馆。横向的档案机构系统主要是同一层级档案管理机构以及其他平行单位。

（2）档案行政管理结构的“扁平化”

本文所关注的档案行政管理结构的“扁平化”，主要指的是条块结构中纵向（条条）层面的问题。成立滨海新区前，天津市及原塘、汉、大三城区档案行政管理机构的层级为：天津市档案局——塘、汉、大档案局——塘、汉、大辖区内各镇政府办公室。

经过一系列行政区划的调整，到2010年，天津市及滨海新区档案行政管理机构的层级为：天津市档案局——天津市滨海新区档案局（由区委办公室挂牌）——塘、汉、大三城区工委档案科/滨海新区各功能区管委会办公室等——塘、汉、大三城区各街镇档案室。

2013年9月，随着深化滨海新区管理体制改革工作的进一步开展，塘、汉、大三城区不再有档案行政管理部门，直接减少了档案管理中监督指导工作的层级，使得档案行政管理工作的组织结构实现了“扁平化”。此时，天津市及滨海新区档案行政管理机构的层级为：天津市档案局——天津市滨海新区档案局（由区委办公室挂牌）——塘、汉、大三城区各街镇档案室/滨海新区各功能区管委会办公室。

1.2档案机构的隶属关系

（1）依行政区划建立的档案机构

随着滨海新区行政体制改革的不断深化，成立滨海新区之后，设天津市滨海新区区委办公室，加挂滨海新区政府档案处和滨海新区档案局牌子，隶属于天津市滨海新区政府。滨海新区档案馆（在建）隶属于滨海新区政府。虽然原塘、汉、大档案局已撤销，但原塘、汉、大档案馆仍保留，过渡时期隶属于滨海新区区委办公室。

另外，具有档案业务指导功能的泰达图书馆档案馆位于天津市滨海新区七大功能区之一的天津经济技术开发区，是我国唯一实行图书、档案、情报三位一体的区域性文化机构，为国家一级档案馆，隶属于天津经济技术开发区管委会，为区域机关事业单位的档案管理提供技术支持和业务指导。由于泰达档案馆的工作水平处于行业前列，故特此列出，该区域内的档案行政监督工作由开发区教育文化卫生体育局分管。

（2）专门档案机构和部门

①滨海新区城建档案馆

天津市滨海新区城市建设档案馆是天津市唯一的区（县）城建档案馆，隶属于天津市滨海新区规划和国土资源管理局，前身是天津市塘沽区城市建设档案馆。其主要职责是依法开展全区城建档案的管理、监督、检查、指导和业务培训等工作。

2004年3月，经塘沽区编委批准正式成立天津市塘沽区城市建设档案馆，并加挂“天津市塘沽区城市建设档案管理办公室”牌子。2012年3月，经滨海新区编委批准同意，天津市塘沽区城市建设档案馆更名为滨海新区城建档案馆。

滨海新区城建档案馆成立之后，依然行使对滨海新区应接收进馆城建档案所在单位进行城建档案业务指导的职能。滨海新区档案馆还在规划建设的过程中，由原塘沽区城市建设档案馆发展起来的滨海新区城建档案馆，作为滨海新区行使专业档案管理职能的机构率先投入使用，为滨海新区的经济和社会建设发挥了巨大的作用。

②泰达档案馆城建档案管理部

天津经济技术开发区（泰达）把城建档案馆纳入到泰达档案馆之内，成为档案馆的一个部门，即泰达档案馆城建档案管理部。其在天津经济技术开发区辖区内对被接收的城建档案所在单位行使指导城建档案工作的职能。

城建档案管理部的主要监督指导职能包括：指导全区机关、团体、企事业单位建设项目档案工作；定期举办开发区在建项目档案管理集中培训或专场培训；负责全区重点建设项目的跟踪服务和管理；负责全区在建项目档案的业务指导、咨询服务、竣工验收、档案实体及电子目录审核、接收进馆工作等。

1.3档案机构管理权限

（1）滨海新区档案管理机构隶属关系和管理权限的变化

随着天津市滨海新区的设立以及原塘、汉、大三区的撤销，撤销原塘沽区档案局、汉沽区档案局、大港区档案局，由天津市滨海新区档案局统辖整个滨海新区的档案监督指导工作。合并后的滨海新区档案监督指导部门，虽然档案监督指导的工作量并没有减少，但是机构精简了，人员减少了，效率提高了。

（2）强基层，赋予基层档案管理部门更多档案监督指导职能

在深化滨海新区管理体制改革的过程中，由于逐步撤销了塘、汉、大三城区工委、管委会建制，使得行政管理层级减少，滨海新区政府分散了社会管理职能，反而使塘、汉、大三城区各镇街管理职能更加充实。在此过程中，设置在各工委中的档案科也一并撤销了，档案行政管理机构层级的减少意味着滨海新区档案局需要承担原塘、汉、大三区的所有档案行政管理工作。在人员不足、任务不变或增加的基础上，怎样才能使监督指导工作落到实处，不因管理层级的减少而使工作打折扣？解决此问题的方法即滨海新区档案局将监督指导权下放到各功能区档案管理部门和各镇街档案室，使滨海新区各功能区、各街镇的基层档案管理部门保质保量地完成任务。

例如，滨海新区海滨街充分发挥综合档案室的监督指导职能，不断完善以街道为中心、辐射所辖村居的档案管理网络，各村根据各自实际设置了专门的档案室，对土地承包、工程建设、村务公开、换届选举、民计民生等档案进行了收集整理，达到了制度上墙、按类归档、卷宗统一、电子检索等基本要求，新农村建设档案的规范化、制度化和现代化管理水平不断提升。

2　档案监督指导工作存在的主要问题

2.1档案监管工作相对被动

档案事业的科普工作做得还不到位。相应的，从全社会的角度讲，档案行政管理的科普工作也不到位，宣传力度也不够。目前的档案行政管理工作多是自上而下的模式，只有少数企事业单位主动申请并配合档案部门对本单位的档案工作进行监督和指导。也就是说，档案行政管理工作仍处于大范围被动的状态之下。

2.2档案部门执法相对困难，监督力度不够

档案部门执法难的问题由来已久，分析起来主要是档案和档案工作的性质决定的。档案和档案工作反映单位的主要职能，具有伴生性。如果单位不进行某项工作，就不可能产生相应的档案，也不会有相关档案工作。所以档案行政部门的监督指导工作不可能不滞后，在某种程度上，滞后是一种常态，导致了档案行政管理工作不好做，执法难。虽然档案工作性质如此，但是为了更好地把档案监督指导工作落到实处，应更多地进行档案工作的前端控制和管理。

由于我国上级档案管理部门与下级档案管理部门之间没有直接的隶属关系，而是业务上的指导与被指导的关系，所以档案管理部门要对同级别的档案机构及其他同级别单位进行档案监督检查工作的时候，经常需要联合同级人民政府的有关部门进行协同工作。

例如，天津市档案局需要定期联合天津市人大常委会法制工作委员会进行联合执法，履行档案行政管理工作的监督指导职能，选择性地对一些单位进行行政监督和业务指导。

2.3档案行政管理部门力量有限

档案行政管理部门力量有限体现在人员编制少或工作人员需同时兼任其他工作，不能长时间地深入一线进行档案工作的监督指导。有些地方在某些过渡时期没有及时成立专门的档案行政管理部门，要么是“办公室”加挂档案行政管理部门的牌子；要么是“办公室”即使不加挂档案行政管理部门的牌子，却行使档案行政监督指导的职能。这些都使得档案行政监督指导工作的力量和力度受到限制。

2.4档案机构设置有待进一步理顺

塘、汉、大档案馆从2014年1 月1日起不再接收各全宗单位的档案，只具有档案保管功能。在未来改革的进程中，这三个档案馆是否被保留，还是在原有基础上进行合并，都还是未知数。

天津市滨海新区还没有成立独立的档案局，目前的滨海新区档案局是在滨海新区区委办公室基础上挂牌产生的。另外，新的滨海新区档案馆还在建设当中，塘、汉、大三个档案馆虽然不再接收新的档案，但是依然在塘、汉、大三区行政区划撤销的基础上独立存在。只有充分梳理好滨海新区档案行政管理部门与其他档案机构的关系，才能更好地完成档案监督指导工作。

3　应对档案行政管理工作监督指导体制机制变革的对策

3.1出台更加有力有效的档案规章制度

据悉，滨海新区政府即将出台相关规定，把立档单位和部门的档案管理工作的完成情况与该单位和部门的绩效挂钩，建立奖惩机制，以促进档案工作监督指导体制机制的健全与良性发展。前一年立卷、归档工作的完成情况与当年的绩效挂钩，既是上年档案工作的总结，又对当年的档案工作起到一定的指引作用。

3.2进一步下放档案行政监督指导权

滨海新区在深化行政体制改革的进程中，将在各街镇分别设置街镇工作委员会、街镇管理委员会，两委员会今后合署办公，协调指导街镇各项工作。调整街镇区划使其合理化，设置街镇内设机构使其规范化，充实力量，扩充职能，推进工作重心下移，努力提升各街镇的经济发展和社会管理能力。在此过程中，档案行政管理部门也要跟随滨海新区深化行政体制改革的大势，进一步将档案监督指导职能下放到基层档案管理部门，新区新办法，充分发挥基层档案管理部门的作用。如前所述，滨海新区海滨街充分发挥综合档案室的监督指导职能，体现了基层档案管理部门勇于承担档案监督指导职能的胆识与魄力，应在其他街镇推行其成功经验，使其积极的辐射效应最大化。

3.3成立独立的滨海新区档案局

过渡期的滨海新区档案局是在滨海新区区委办公室的基础上加挂滨海新区政府档案处档案局的牌子形成的。虽然区域内的档案行政监督指导的职能在很好地履行，但工作人员始终需要兼顾其他工作，无形中分散了档案行政监督指导工作的力量。因此，应尽快成立独立的滨海新区档案局，以便更加有效地对档案工作行使监督指导职能。

3.4运用前端控制思想

各个社会组织文件的齐全完整问题应该提起重视，尤其是内部文件的收集经常不太到位。档案行政管理部门的监督指导人员下到各企事业单位进行档案监督指导工作，在较短的时间内，只能考察该单位档案整理是否规范，至于文件是否齐全，则不能调查清楚。

基于此，第一，建议档案行政管理部门应提请区域内通过相关法律法规，促其有权查阅各企事业单位的OA系统的文件，在文件源头上掌握其整体情况，确保档案齐全完整。这样可以保证文件，尤其是内部文件的齐全、完整。第二，建议有条件的企事业单位构建OA系统、文书处理系统、档案管理系统的统一平台，在一个操作平台上通过不同模块开展各项工作。如此既减少成本、减轻工作量，同时也便于档案行政管理部门的监督指导。

3.5建立文档中心

文档中心已在甘肃、深圳等地经过实践检验，可以较好地帮助企事业单位管理文档。归档单位一经产生文件，办理完毕即送文档中心，由该中心代为整理、归档，为企事业单位节省大量人力、物力、财力，实现文档管理的集约化、社会化。今后，由档案行政管理部门对文档中心的档案工作进行监督和指导，不直接面对企事业单位，有利于档案监督指导工作的持续有力开展。

3.6建立档案监督指导工作互助网络平台

可以先在滨海新区的范围内建设一个档案网络互助平台，辅助行使监督指导职能。有别于以往档案行政管理部门职能上网的传统电子政务模式，该档案网络互助平台改变以往档案监督指导工作自上而下、互动性不强的方式，建立更加顺畅、互动性强的实用平台。

*本文为国家档案局科技项目“档案管理工作监督指导机制创新研究”（项目编号：2015-R-02），天津科技大学青年教师创新基金“档案事业体制与机制创新研究——以滨海新区为例”（项目编号：2015YB014）的阶段性成果。

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王瑛璐，天津科技大学应用文理学院讲师，主要研究方向为档案与档案事业管理研究。

包秀敏，天津科技大学办公室馆员，主要研究方向为档案管理研究。

庞明秀，天津科技大学应用文理学院副教授，主要研究方向为文书与档案管理研究。

张庆一，原天津市档案局企业指导处处长，主要研究方向为企业档案监管工作研究。

An Analysis on the Current Situation and Countermeasures of Archives Supervision and Guidance

Wang Yinglu，Bao Xiumin，Pang Mingxiu，Zhang Qingyi
（Tianjin University of Science&Technology，Tianjin，300457）

In this paper，the innovation of archives supervision system and mechanism is discussed on the basis of the reality in Tianjin Binhai New Area，the frontier of committing deeply to our country's administrative reform.The present situation of archives supervision and institution system and mechanism is analyzed，including the archives management structure tends to be"flat"，archives administration department delegates the power of supervision and strengthens regulatory capacity of base archive administration department and so on.On the basis of this，it sums up such issues as being relatively passive in archives administrative departments’work.Finally，this paper presents more targeted suggestions that more powerful and effective archive regulations should be introduced in the region.

Archival Undertaking；Archives Administration；Management System and Mecha⁃nism；Administrative Supervision；Operational Guidance

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