环境公益诉讼制度的立法现状及其新课题

摘 要：环境公益诉讼是在环境污染和生态破坏日趋严重的形势下，为保护环境公共利益的迫切需要而产生的。当下，在全国范围内发生的环境公益诉讼司法实践及某些地方制定的规范性文件牵动着国家层面的立法，并导致环境公益诉讼制度的诞生。然而，由于我国的社会价值取向、公民权利意识、法律思想、司法救济手段等诸多因素影响，使得环境公益诉讼立法不完整、不彻底，存在起诉主体受限、起诉条件过严、诉讼类型单一、相关机制的衔接不明等先天不足，让它面临新的挑战。

关键词：环境公益诉讼；民事公益诉讼；行政公益诉讼；原告资格；起诉要件

作者简介：孟根巴根，男，法学博士，内蒙古大学法学院讲师，从事环境法学和行政法学研究。

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）02-0107-07

前 言

随着我国环境局势的不断加剧，公众的环保意识空前提升，他们认为环境危机绝非是与己无关。公众为了保护自己的环境私益进行各种环境争讼活动1，在依法维权途径不畅通或者纠纷在长期解而不决时也发生过环境群体性事件2等所谓的社会不稳定现象。

近年来，环境公益诉讼引起人们广泛关注，对此在理论领域有了一定的突破，相关成果接踵而来。经分析发现，这些成果主要围绕环境公益诉讼的性质、特点、功能、诉讼规则等问题展开，而且各论者唇枪舌剑、各持己见，一时呈现出“公说公有理婆说婆有理”的混战状态，难以形成理论共识。加之在当下的“实践先行，立法滞后”的状况下，环境公益诉讼经常被法院以无法可依等理由拒之门外，扔持续着立案难、审理难、执行难等局面。

经过不少环保有识人士的不懈努力，通过《环境保护法》的修订设立了环境公益诉讼制度。这不仅是《环境保护法》的历史性突破，也是环境公益诉讼制度的里程碑。由此，环境公益诉讼有了强有力的“环境基本法”依据。但环境公益诉讼制度是一个生成过程中的新型制度，存在着起诉主体受限、起诉条件过严、诉讼类型单一、相关机制的衔接不明等诸多缺陷，仍面临着合理性、系统性和可行性等方面的诸多挑战，我们从以下几个方面进行分析。

一、环境公益诉讼制度之法理基础

有学者指出，环境公益诉讼之理论基础包括公民环境权理论、诉之利益理论、公共信托（包括诉讼信托）理论和私人检察长理论。[1]（P927）笔者认为，环境公益诉讼的理论基础应该在于公益性上，主要由环境权理论和诉权理论来支撑。

首先，从环境公益诉讼的公益性方面来看，环境纠纷是否涉及“环境公共利益”是区分环境公益诉讼与环境私益诉讼的根本性标志。由此可推断，公益性是环境公益诉讼的本质特征。那么，什么叫“环境公益”呢？笼统来说，集体、国家、人类社会等不特定多数人赖以生存的公共环境资源以及公民环境权等都属于环境公益。

其次，从环境公益诉讼的理论支撑方面来看，环境权理论是环境公益诉讼的第一个支撑点。环境权是公民、法人或其他组织对环境资源所享有的权利，具体涵盖了国家、集体和个人对环境资源管理权、环境状况的知情权、环境资源的利用权和环境侵害的请求权等。这项权利是不可侵犯的实体性权利，当这种权利被侵犯或有被侵犯之虞时，权利主体应当通过司法手段来维护自己的合法权益。这时不可缺少的是环境公益诉讼这一程序性救济途径。那么，诉权理论是环境公益诉讼的另一个支撑点。诉权是社会主体在其合法权益受到侵犯或有侵犯之虞时，通过审判方式保护其合法权益的权利。为保护环境权这一人类共同权益，每个社会主体应依法得到起诉资格。如果环境权利缺乏有效的司法救济途径，将难以保障诉权的实现，也无法保护环境公共利益。因此环境公益诉讼中赋予当事人诉权是十分重要的。

那么，如何界定环境公益诉讼？我国学者一般认为，它就是“以保护环境公共利益为宗旨的诉讼活动”[2]，即环境公共利益受到侵犯或有被侵犯之虞时，由公民、法人或其他组织向法院提起诉讼，法院依法追究加害者法律责任的活动。环境公益诉讼具有预防或避免环境公共利益遭受损害、弥补已经造成的环境公共利益的损失、克服环境行政执法不力的弊端、为环境保护公众参与提供制度保障、拓宽环境保护救济途径等诸多功能。

按照传统诉讼客体，环境公益诉讼应分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事诉讼三类。那么，环境民事公益诉讼是针对公民、法人或其他组织的损害环境公共利益行为而向法院提起的民事救济之诉。通过环境民事公益诉讼，法院可以以责令被告停止侵犯环境公益行为、建设防治污染和生态破坏的设施、治理或恢复环境、赔偿损失等方式追究行为人民事法律责任；环境行政公益诉讼是针对行政机关的损害环境公共利益的行为（不作为）而向法院提起的司法审查之诉。通过环境行政公益诉讼，法院可以以撤销被告违法行政行为、责令被告依法履行法定职责、变更被告原具体行政行为等方式追究行政机关及其工作人员的违法责任；环境刑事公益诉讼则是检察机关为制止或制裁环境犯罪行为，对环境犯罪者追究刑事责任之诉。由于刑事诉讼是由国家检察机关代表国家提起的诉讼，本应具有公益诉讼性质。通过环境公益刑事诉讼，法院可以以刑罚方式制裁环境罪犯，从而达到环境犯罪行为的防范目的。

具体由谁来提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，这是环境公益诉讼的核心问题，也是争论已久的焦点。既然是为了保护环境公共利益，不管与侵害后果有无利害关系的任何主体都可以充当原告，换言之， 任何公民、法人或其他组织都具有环境公益诉讼的原告资格。在这一点上公益诉讼确实与传统私益诉讼截然不同，所以说它是一种新型的诉讼形态。

二、环境公益诉讼制度之立法现状

环境公益诉讼制度的生成并非是偶然的，它是环境问题日益突出、社会环保意识普遍提升和法律思想革新的必然产物。目前，我国环境公益诉讼制度基本已形成，并为今后的环境公益司法救济提供根本性的制度与理论支撑。

（一）环境公益诉讼之基础化

在我国，环境公益诉讼到20世纪末才被提出，而且它的法制化过程遭到种种阻挠，并不很顺利。有学者指出，原《环境保护法》（1989年施行）第6条1之规定可以解释或引申为允许提起环境公益诉讼。[3]但此规定的立法目的并非在于环境公益诉讼，而在于明确公众对环境保护的权利、义务。因此，单凭此规定能够引申出环境公益诉讼，恐怕缺乏说服力难以服众。

新修订的《海洋环境保护法》对环境公益诉讼的生成带来新的生机。新《海洋环境保护法》于九届全国人大常委会第十三次会议修订通过，自2000年4月1日起施行。按照这部法律第90条第2款规定，海洋监督管理权的部门（行政管理机关）代表国家可对责任者提出损害赔偿诉讼。此规定虽然没有明确环境公益诉讼的概念、起诉要件以及诉讼程序等具体规则，但它蕴含着环境公益诉讼这一久之热议的理论，对环境公益诉讼制度的形成奠定了立法基础，并对环境公益诉讼的理论与实践起到了很大的指导性作用。

在此基础上，一些地方的人大、法院、检察院和环保局等纷纷发布有关环境公益诉讼的规范性文件，对公益诉讼管辖、当事人、证据效力、诉讼程序等方面作出了具体规定。环保组织、检察机关根据这些规范性文件提起环境公益诉讼。虽然各级法院受理的环境公益诉讼案件屈指可数，但这些规范性文件对环保公益活动和环境公益司法提供强有力的法律依据和法律保障，为我国环境公益诉讼的司法实践掀开新的一页。

（二）环境公益诉讼之制度化

在上述各地对环境公益诉讼立法、司法活动有益探索的推动下，全国人大常委会从2010年起着手修改《民事诉讼法》，经过三审在2012年8月31日表决通过，自2013年1月1日起已施行。修改后的《民事诉讼法》第55条将污染环境等损害社会公共利益的行为，列入了公益诉讼范畴，并规定“法律授权的机关和有关组织”可以提起民事诉讼。此规定至少提出了环境公益诉讼的起诉主体、受案范围和诉讼类型等因素，据此可以说我国环境公益诉讼迈出了关键一步，揭开了新的篇章。

随着《民事诉讼法》的施行，环境公益诉讼的司法审查条件也不断具备。在能动司法大旗下，以贵阳创设的“环保法庭”为起点，环保法庭在全国各地相继成立。据统计，截至2013年底，成立的专门环境审判组织已经有168个2，给环境公益诉讼提供了便利条件。

但是，现行《民事诉讼法》虽然将环境公益诉讼入法，但该法未明确规定起诉主体的“法律规定的机关和有关组织”之具体载体，也限定了受案范围和诉讼类型，更对环境公益诉讼具体规则没有任何规定。这些缺陷尤其是对起诉主体过于笼统而模糊的表述，在实践中成为了地方法院不予立案的借口，法院常以“此类案件没有先例，需要等待上面指示”为由拒绝立案（如：2013年1月，邯郸冬泳协会诉山西天脊煤化工集团环境污染公益诉讼案）或者以“原告不适格”为由“立”而复“驳”（如：2013年10月，中华环保联合会诉海南天工生物工程有限公司水污染案件），使环境公益诉讼全面冰封、凸显立案更难的局面，环境公益诉讼陷入“有法难依”的窘境。为了解决新《民事诉讼法》第55条有关环境公益诉讼的实践操作性差这一致命弊端，急需相应司法解释来予以具体化、细化。

（三）环境公益诉讼之具体化

《环境保护法》修订草案于2014年4月24日被十二届全国人大常委会第八次会议审议通过，自2015年1月1日起施行。该法第58条进一步确认环境公益诉讼的同时，将《民事诉讼法》第55条的“法律规定的机关和有关组织”确定为“依法登记、从事环境公益活动、无违法记录的环保组织”，并在《民事诉讼法》设置的“环境污染公益诉讼”上增加了“生态破坏公益诉讼”这一诉讼方式，放宽了环境公益诉讼的受案范围，为我国今后的环境公益诉讼制度的构建提供了基本依据和基础。由此可见，新《环境保护法》将环境公益诉讼推上了历史性立法高度，创造了环境公益诉讼立法史上的里程碑。

然而，现行《环境保护法》第58条虽然明确了环境公益诉讼主体——“法律规定的机关和有关组织”——的条件和范围，但并非扩大起诉主体范围。因为《海洋环境保护法》和《民事诉讼法》已经确定了“行使海洋环境监督管理权的部门”和“法律规定的机关和有关组织”的起诉资格，而《环境保护法》只是明确了“法律规定的机关和有关组织”这一类模糊主体的范围和条件，仍然停留在以往的立法规模上，并没有增加检察机关、公民等新的起诉主体。因此，《环境保护法》将环境公益诉讼主体仍限制在狭小的范围之内，极大地影响或限制通过司法程序维护环境公共利益的积极性。

另外，环境公益诉讼管辖、举证责任、证明规则等具体规则的缺位，使人民法院无则可循，无意中成为了法院拒不受理环境公益诉讼案件的主要原因之一。

（四）环境公益诉讼之细则化

如上所述，《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》和《环境保护法》虽然相继设置了环境公益诉讼制度，但都规定得比较原则，致使其实践操作性较差。由此，为了规范环境公益诉讼具体审判程序，并发挥其应有的功能，最高人民法院于2014年12月8日通过了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《15年解释》），自2015年1月7日起施行。

《15年解释》对上述几部法律所设置的环境公益诉讼有关条款进行细化，强化其实践操作性。

1. 对起诉主体进行具体确定。该“解释”首先将“社会组织”的具体类型确定为“社会团体、民办非企业单位以及基金会等”主体；在此基础上对“设区的市级以上人民政府民政部门”的具体范围和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的内涵进行较合理解释。依此提高了环境公益诉讼的具体操作性。

2. 法院对第一审环境民事公益诉讼案件的管辖问题进行顶层设计。具体而言，有关级别管辖方面，确定由中级以上人民法院管辖；有关地域管辖方面，确定由损害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖，污染海洋环境提起的公益诉讼由海事法院管辖1；有关跨行政区划集中管辖方面，确定经最高法院批准并由高级人民法院授权的部分中级人民法院管辖。据此已解决了环境公益诉讼的法院管辖问题。

3. 对诉讼成本问题采取了相应措施。该“解释”规定人民法院酌情处理原告诉讼费用的缓交、减交或免交问题，原告胜诉时检验费、鉴定费、律师费等可由被告承担。除此之外，还规定人民法院可以批准原告负担的调查取证、检验、鉴定、专家咨询等费用从生态修复费或服务功能损失等其他款项中酌情予以支付。由此暂缓因高昂的诉讼成本而难以起诉的当务之急，也为构建合理的诉讼成本负担机制奠定良好的基础。

另外，最高法审判委员会2014年12月18日通过、从2015年2月4日起施行的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》以民事诉讼法的角度对公益诉讼的受理条件、管辖法院、告知程序、共同原告、和解或调解、撤诉权、裁判效力等具体的诉讼程序予以明晰。此处不再赘述。

综上所述，通过《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》、《15年解释》的相继实施，将环境公益诉讼推向制度化、具体化方向发展，使它逐渐变为今天这样的实践操作性较强的诉讼行为规范。

三、环境公益诉讼制度之新课题

由上分析得知，我国环境公益诉讼在《海洋环境保护法》的立法基础上，通过《民事诉讼法》的修订已确立了环境民事公益诉讼这一重要类型。同时已入法的环境民事公益诉讼通过《环境保护法》的修订进一步制度化，并在《15年解释》中得以细化。这是我国环境公益诉讼制度确立起来的基本流程，也是当下的立法现状。通过不懈努力，虽然我国环境公益诉讼制度获得了巨大成就，但这只是万里长征的第一步，与完整理想的环境公益诉讼制度相比，由于受社会价值取向、公民权利意识、法律思想、司法救济手段等因素的限制，使得现行环境公益诉讼制度存在先天不足。

（一）环境公益诉讼起诉主体受限——公民缺席的环境公益诉讼

环境公益诉讼的原告资格问题是一直以来争论不休的问题，也是环境公益诉讼的核心问题之一。从环境公益诉讼立法现状来看，《海洋环境保护法》给“海洋监督管理部门”（行政机关）赋予民事赔偿诉讼权。这是我国目前法律认可的能够提起公益诉讼的唯一的行政机关，而且只有在破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区而给国家造成重大损失的情况下才能起诉。现行法律并非认可检查机关、环保局等其他行政机关的起诉资格。

另外，《民事诉讼法》和《环境保护法》只认可“法律规定的机关和有关组织”（社会团体）的民事主体资格，这实质上排除了其他社会组织和公民个人的公益诉讼原告资格。由此可以断定，我国现行公益诉讼主体范围过小，是一个公民缺席的环境公益诉讼。

环境公益诉讼本应赋予环保社会组织起诉资格，也不能拒斥自然人和其他组织的起诉资格。立法机关或许担心要发生环境公益诉讼的滥诉现象，从而导致难以预料的社会不稳定或政治后果。笔者认为其实这种担忧完全没有必要。因为有权提起公益诉讼主体的多寡与滥诉的发生并无必然联系。美国《清洁空气法》给“任何人”赋予起诉资格，可是2008—2010年之间的3年美国环境公民诉讼案件总数只为227起[4]，并没有发生滥诉情形。目前我国“海洋环境管理部门”和“环境社会团体”得到合法起诉资格，虽然法律尚未赋予“检察机关”原告资格，但在实践中它代表国家或社会公共利益能够提起公益诉讼，而且案件数量有所增多。但由于起诉要件、举证责任、诉讼费用等配套措施的缺位，加之起诉者耗费大量的人力、物力等原因，2000—2013年之间的14年里全国环境公益诉讼案件总计不足60起。[5]由此推断不会发生滥诉情形，更不会发生意想不到的扰乱社会稳定等政治问题。因此，在立法层面上限制环境公益诉讼主体资格是不仅违背法律常识，而且大大限制环境公益诉讼的社会功能。

（二）环境公益诉讼起诉要件苛刻——门槛过高的环境公益诉讼

通过《15年解释》的出台，《环境保护法》第58条设立的“法律规定的机关和有关组织”得到界定，并找到具体载体。但目前最为详细的《15年解释》也仍将环境公益诉讼起诉资格严格限定在狭小的范围之内。具体来讲，《15年解释》不仅排除了自然人和其他非环保组织的环境公益诉讼起诉资格，而且也排除了没有在民政部门登记的其他任何组织的起诉资格。不仅排除了起诉前成立未满五年或专门为环境民事公益诉讼而临时成立的社会组织的起诉资格，而且也排除了在业务活动中违法而受过行政、刑事处罚的社会组织的起诉资格。

其实，随着我国公民环保意识的不断提高，环保组织的数量也逐渐增多。根据民政部统计，截至2014年的第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织共有56.9万家，其中环境保护类社会组织约有7000家。但由于环境公益诉讼的起诉要件过于苛刻，而符合法律规定起诉条件的环保组织只有700多家，占环境环保类社会组织的1/10左右。1加之，环保组织的运作能力差、专业技术水平不高等原因，能够提起环境公益诉讼的环保社会组织正陷入力不从心的局面。

另外，由于起诉资格受限、起诉费用高昂、起诉主体的自身条件有限、社会法律思想和价值取向等各种原因，环境公益诉讼一直陷于瓶颈状态。根据新华社报道，从2000年《海洋环境保护法》施行到2013年《民事诉讼法》施行期间，全国环境公益诉讼案件总数不足60起。[5]尤其是《民事诉讼法》施行后，由于起诉主体的模糊不清而使环境公益诉讼进入冰封局面，各级法院陷入避讳立案状态，受理的案件寥寥无几，更谈不上滥诉问题。《环境保护法》的施行虽然起到了破冰作用，但真正被法院立案受理的公益诉讼案件仍是屈指可数。

国内外现实告诉我们，必须降低环境公益诉讼门槛，尽可能放宽环境公益诉讼起诉要件，这“有助于治疗‘违法成本低’的中国环保痼疾，加强行政执法效力”[6]。

（三）环境公益诉讼的诉讼类型单一——行政责任缺位的环境公益诉讼

现行法只设立环境民事公益诉讼制度，未提及环境行政公益诉讼。《环境保护法》将“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”作为环境公益诉讼的客体。《15年解释》也没有明确“损害环境公益行为”的主体，更没有明确“损害环境公益行为”的方式。那么，环境公益诉讼范围中究竟涵盖不涵盖行政机关以及它的不作为责任呢？现行法给我们的回答是否定的。有学者认为，“环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法必然产生法理逻辑上的矛盾、遭遇现实的困境”[7]。不可否认，此观点在一般法理上的确有一定道理，但我们不妨将环境公益诉讼这一新型诉讼与传统诉讼有别对待，特殊问题予以特别创制。况且既然要保护公共利益这一最终目标，那么，作为一个事后救济制度，不仅要追究自然人、法人或者其他组织的污染环境、破坏生态的民事责任，也要追究行政机关的损害环境公益的违法作为和不作为责任。

首先，行政行为的公共性决定了环境行政公益诉讼的必要性。行政行为应当以公共利益为价值取向、以公共事务的管理为内容，包括环境公共利益。在某种意义上说，目前大部分的环境污染和生态破坏是由政府环境决策不当或不作为造成的，而自然人或其他组织的危害环境公共利益的行为也是因为环境行政部门的监管不力造成的。据此，环境公益诉讼更应该注重环境行政公益诉讼，对行政机关的损害环境作为或不作为进行审查，并发挥其对环境保护的监管作用。如果“试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的‘无能’，也只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责”[8]。国外经验表明，将有限的诉讼资源用于督促政府完善环境决策这一源头控制上，总比用在取缔个别污染源这一末端控制更有意义。

其次，环境行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政。在任何一个国家，公权力的监督对行政效率的提高、依法行政等均有极其重要的意义。环境行政公益诉讼是对行政机关的环境行为进行事后监督的行之有效的手段之一。这里既包括权力对权力的制衡——审判权对行政权的监督，又包括权利对权力的制约——环境权对行政权的监督。当行政机关的违法作为或不作为致使环境公共利益受损或者有受损之虞时，法律上没有直接利害关系的人都可以向法院提起诉讼，要求对行政机关的违法作为或不作为进行司法审查，这样才能提高行政机关依法行政的自觉性。因此，笔者认为，可借鉴德国环境团体诉讼和日本民众诉讼制度，设立环境行政公益诉讼这一基本诉讼类型，让诸多主体以诉讼形式监督公权力，这样才能提高政府部门的公共事务管理能力，最终保障依法行政。

最后，环境行政公益诉讼是符合环境保护的本位理念。环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼相同，其最终目的在于保护环境公共利益。也就是说，环境民事公益诉讼是通过诉讼方式惩戒民事侵权行为，从而弥补或恢复环境损害；环境行政公益诉讼则是通过诉讼方式遏制行政违法作为和不作为，更从源头上维护环境公共利益。因此，二者居于一体两翼地位，均符合维护环境公益的本位理念，不可偏废其一。

结 语

综上所述，我国通过《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订，已建立环境民事公益诉讼制度，并且，通过《15年解释》对其进行细化。这意味着我国环境公益诉讼进入新的发展时期，必定载入环境立法史册。

然而，在我国环境公益诉讼制度中存在着公民资格缺失、行政责任缺位、起诉门槛过高等重大制度缺陷，使得环境公益诉讼存在先天不足，让它面临诸多挑战。这也是在今后的理论研究和司法实践中必须要克服和解决的课题。

众所周知，环境公益诉讼实际上是通过保障环境权、环境公众参与权和环境公益权来保护环境公共利益的司法救济方式。既然环境公益诉讼是一种公众参与方式，那么对参与主体资格和参与条件不应加以限制。顶层设计者应该消除无谓的担忧和畏惧心理，相信公民，赋予他们足够的环境保护参与权利和自由。大胆设立环境行政公益诉讼，凡是对环境公共利益有害的行政违法作为和不作为甚至包括抽象行政行为，都应纳入受案范围，追究其应有的法律责任。这样才能借助于公众的无限力量，有效监督政府部门的环境行为，督促环境行政部门的依法行政。

环境公益诉讼的出发点和落脚点都在于环境公共利益的有效保护。我们尽可能将环境公益诉讼制度设置得完整、彻底，才能避免制度缺陷所带来的各种弊端，而且将它不折不扣地执行，才能“死法”变成“活法”，最终达到保护人类生存环境这一终极目标。

参 考 文 献

[1] 何立慧、王根命：《环境公益诉讼几个基本问题探讨——理论基础、指导思想、诉讼程序和实施路径》，载《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会论文集》，2009.

[2] 肖建国、黄忠顺：《环境公益诉讼基本问题研究》，载《法律适用》2013年第12期.

[3] 蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2009年第9期.

[4] 李静云：《美国的环境公益诉讼》，载《中国环境报》2013年7月4日.

[5] 卢越：《环境公益诉讼不足60起的缘由》，载《工人日报》2014年10月25日.

[6] 吴梅：《关于新〈环境保护法〉的几点思考》，载《法制与社会》2014年第9期.

[7] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期.

[8] 陈燕萍：《环境公益诉讼主体资格的逻辑考量》，载《山东审判》2013年第4期.

[责任编辑 李宏弢]