澳大利亚大学内部治理结构对我国大学廉政建设的启示*

李正元　付　鹏

(1.兰州大学　教育学院，甘肃　兰州　730000；2. 兰州大学　廉政建设研究中心，甘肃　兰州　730000)



澳大利亚大学内部治理结构对我国大学廉政建设的启示*

李正元1付鹏2

(1.兰州大学教育学院，甘肃兰州730000；2. 兰州大学廉政建设研究中心，甘肃兰州730000)

摘要澳大利亚大学董事会领导下的校长负责制以及这种体制所形成的权利分解与制衡，层级结构清晰，注重全面风险防控、依法治校、运行公开透明、管理重心下移等廉政治理的特点，对目前我国大学深化综合改革，优化其内部治理结构尤其是廉政建设具有积极的启示和借鉴意义。

关键词大学内部治理；澳大利亚大学；廉政建设；综合改革

澳大利亚高等教育十分发达，其大学治理结构和运行模式虽源自英国大学，但随着20世纪90年代以来的持续改革，大学的内部治理结构日臻完善，并逐步形成了自己的治理特色和运行特点。在目前我国深化高等教育综合改革，推进大学治理体系和治理能力现代化的进程中，对澳大利亚大学内部治理结构进行考察无疑对完善我国大学治理结构，构建具有中国特色的现代大学制度具有积极的借鉴意义。本文主要从廉政建设的视角对澳大利亚大学内部治理结构及其对我国大学廉政建设的启示进行一些探讨。

一、澳大利亚的大学内部治理结构

澳大利亚有42所高校，除2所私立大学外其余均为公立大学，其大学内部治理结构虽有差别但基本类似。从体制上讲，澳大利亚大学基本都实行董事会领导下的校长负责制。董事会为大学最高权力机构，是大学整个运行体系的决策系统；校长及其领导的管理和服务机构为行政系统，属于执行系统；而学术委员会为最高学术机构，属于学术系统。校长由董事会产生并对董事会负责，接受董事会的领导和监督；校长在行政系统内拥有最高权力。而学术委员会拥有最高学术权力，直接或通过校长向董事会报告工作。形成董事会、校长及行政系统、学术委员会三足鼎立之势，构成大学决策权(监督权)、执行权、学术权的相互制衡和协调发展格局。

(一)董事会

董事会也称理事会，是大学的最高决策机构，一般由十几人组成。如新南威尔士大学董事会由15人构成。董事会主席基本为象征性职位，由社会上声望比较高的人士担任。董事会成员由校内外各方面人士组成，通常分为当然成员、任命成员和选任成员。董事会主席、校长和学术委员会主席是当然成员，校长兼任副主席，任命的成员由州教育部长任命。而选举的成员则在校内外人士中产生，校内人员由管理者、教师和科研人员、学生、普通职工组成，校外人员由企业家、社会名流、杰出校友和有关专家组成。选举产生的大概占一半，校内校外人员大约各占一半。董事会成员完全在自愿的基础上工作，不领取薪酬。新南威尔士大学的董事会还设秘书2名，1人为律师，1人为商界经营专家，负责日常事务。

校董会作为大学的最高权力机构，根本宗旨是致力于大学的发展，职责主要有：遴选和任命校长，并监督其开展工作；研究决定学校的重大问题、重要事项，如财务预算、学校发展规划、运营计划等；监督学校的发展、管理和日常表现；监督风险管控和有关决定的执行和实施；监督学校的学术科研、学术发展；批准重大投资和商业决定等。根据法律规定，董事会不得介入大学的具体管理和运行运作，只履行决策和监督职能。

董事会均下设各委员会。如新南威尔士大学就设有审计委员会、财经委员会、学位授予委员会、认命和薪酬委员会、风险控制委员会。各委员会一般由10～12人组成，主任委员可以由校董会成员兼任，也可以不是。校长、副校长均参与相关委员会，各委员会更多地起着董事会咨询、论证和辅助决策的作用，也可代表董事会行使权力；各委员会的职权范围和职能由董事会进行定期审查，也可进行自我评估，以确保其有效运作和正确履行职能。

(二)校长

校长是大学的最高行政决策者，是大学的CEO。校长由校董会选举产生，对校董事会负责；校长拥有高层管理人员的聘任权；校长助理、部门主管、学院院长由校长聘任；副校长由董事会决定，但校长有一定的建议权。

各大学一般都设有校长委员会，成员由副校长、校长助理、各学院院长、各部门主管组成。新南威尔士大学校长委员会每两周召开一次会议，每次1～2小时，讨论各类问题。校长的决策方式主要是协商，重要事宜均通过委员会进行讨论、沟通，但最终决定权在校长。

大学日常具体事务管理归校长领导下的行政管理系统负责。校长之下设若干副校长，新南威尔士大学有4位副校长，分别主管外事、科研、学生事务、行政后勤。每个副校长之下，均设相应的职能部门，通常称为“部”，“部”下面设处，处下面设秘书，实行逐级负责制，除职能部处外，大学多设有众多的不同层次的委员会。

(三)学术委员会

学术委员会是大学的最高学术权力机构，负责学术权力的行使。其主要职责是为了监督和开展大学的学术活动，也包含对教学和学术研究考核标准的制定和维护。学术委员会决定所有关于专业、教学课程、学籍管理、新生入学、学分评估和学分管理、大学新课程的设置和取消、科研标准的评估、教学科研人员职称晋升等学术工作的相关事宜。校学术委员会还可以根据校董会和校长的委托开展其他方面的工作，包括对学校出台的政策的评估等。学术委员会制定和维护、监督这些过程的进行，并向董事会负责，它做出的决定，行政系统要积极执行。可见，学术委员会在大学内部治理和运行中发挥着十分重要的作用。

在澳大利亚，学术管理包括教学和科研、学术发展、学术交流等事务。各大学的学术委员会下设的各分委员会，主要就是负责这方面的某些事务。新南威尔士大学就设有咨询、教育政策、科研和人员资金、高级人员聘任、本科生、硕士生、预科和土著人等委员会。每个委员会由10～15人组成，有校学术委员会的成员，也有来自各个学院的代表，主任委员一般由学术委员会委员担任。

二、澳大利亚大学内部治理结构的廉政特点

(一)兼顾不同群体，权利相互制衡

首先，权利分解，形成相互制衡架构。澳大利亚大学“实行董事会领导下的校长负责制和行政与学术分权的运行机制”[1]以及各分委员会辅助决策制，董事会处于领导地位并监督学术委员会和校长行政服务系统的运行，且不插手具体事务。学术委员会和行政服务系统作为两驾马车均按各自法律和规则运行，相互分立，分别向董事会负责，形成决策权和监督权、学术权、执行权分离并相互制衡的架构。其次，权利分解，兼顾不同利益群体。在董事会、学术委员会以及各委员会等重要机构都注意吸收校内外不同利益群体的代表参加，兼顾不同利益主体，又使权利得以分解，相互制约，平衡协调。大学董事会既有校内人员又有校外代表；既有管理者和教师又有学生；既有固定职位人员又有选举产生人员，体现了多方治校、权利分解的平衡理念。如阿德莱德大学共有董事会成员21名，其中3名当然成员为董事会主席、校长、学术委员会主席；8名校外人员，包括工商产业、社会各界、政府等方面的人员；毕业生代表3名，在校生代表3名；教职工代表4名，包括2名教师和2名行政管理人员。所以董事会成员加上董事会主席实际校外人员共12名，占57%。大学学术委员会的构成也是多元化的。如新南威尔士大学的学术委员会有54名成员，其中28人为固定成员，包括校长和12个学院院长等，26人是选举产生，包括12名教授代表、2名学生代表、6名学术委员会建议的其他人员等。近期，新南威尔士大学拟将学术委员会增加到60人，主要增加博士等学生层面的代表。校长的行政权力也一样，形成副校长、校长助理、各职能机构和学院等多层级、多类别的分权治理架构。最后，权利分解，责任分担。董事会为大学最高决策机构，一般1个月召开1次会。众多日常性的决策和论证会基本以专业委员会为主，也就是说专业委员会起着日常决策的作用。同样，校学术委员会、校长的部分事务也都是通过各分委员会进行沟通、论证和决策的。这种辅助决策的机制是一种分权体制、责任分担机制，避免将权力过分集中在小集团或是少部分人的手中。同时它还具有其他好处：一是保证了决策的专业化、科学性。委员会成员除了这方面的行政管理人员，如校长、副校长、部门人员外，院长和这方面的专家、教授也参加，有些委员会还包括了校外的专家；二是有利于形成协调发展的格局，有利于发挥大家的智慧，调动各方的积极性；三是有利于提高效率；四是权利分解，管理重心下移。澳大利亚的大学学院基本都是实体化运行，拥有相应的人、财、物资源的调配权和教学科研、学术交流管理等方面的权利，既避免权力过分集中在校部，也有利于调动学院层面的积极性。

(二)注重依法治校，突出大学自治

澳大利亚政府和立法机构对完善大学治理十分重视，大学都是依法设立、政府资助、自治运行的。其一，依法设立。澳大利亚的公立大学除了澳大利亚国立大学是根据联邦议会立法设立外，其他公立大学都是依据州议会或领地议会立法设立的大学，管理体制和运行机制均以相关的大学设立法和1997年颁布的联邦机构和公司法为基本依据。其二，依法管理。联邦政府基本不管高等教育，实施管理的大都是州政府，对大学的监管、经费拨付、质量控制都严格按照相关法律实施。其三，依法治校。依法治校是大学得以有条不紊运行的根本依据。各大学均有自己的法，即《章程》。并依据《章程》和自身情况制定系统完善的制度体系和权力运行机制。这也体现了大学相应的自主权，如董事会、校长、学术委员会基本治理框架，各大学基本相同，但具体人数、人员构成、产生办法等则不尽相同。依法治校是各大学得以有效、有序、规范运行的保障和根本。其四，严格执法。对违反法律和相关规定的人员依据法律和规定进行处理。

(三)运行公开透明，人人参与监督

澳大利亚大学重大事项在论证、决策、运行和管理实施中均十分公开透明，积极吸收师生甚至社会各界参与，既“人人参与”又“人人监督”，形成开放性体系。一是大学的董事会都是面向社会开放的，虽会场座位有限，一般都按先来后到原则确定旁听人员，社会各界人士均可旁听会议。二是重大决策要反复征求教师学生意见，如新南威尔士大学《章程》、阿德莱德大学《灯塔之光》都是反复征求师生意见甚至社会各界意见的基础上产生的。校长决策、院长决策都分别要和院长们、系主任们反复沟通交流、协商，争取最大化的支持，具有民主协商决策的特点。三是运行公开透明、规范，学校重大决策都要公开，面向全校和社会公布，这样既利于调动大家的积极性，也利于相互监督。四是形成良好的廉政生态，教师学生以积极参与学校、学院相关管理和服务为荣，为大学和社区做贡献，大学也鼓励师生从事此类事务，形成崇尚廉洁、遵纪守法、诚信友善的价值观和文化氛围，具有良好的廉政生态。“大学虽然实行校长负责制，但是校长的权威，不在于他有资格下命令，而在于他的命令能够被下属自觉的执行”[2]。这种参与式、协商式的管理，既有利于提高决策的科学化水平，也有利于调动各方面的积极性和创造力；同时利益分享、风险共担，有利于推进公正、公平，形成良好的廉政生态。

(四)全方位风险防控，注重预防和纠偏

各大学都十分重视自身风险的管控，注意引导大学按照董事会的决策和大学的发展战略、发展目标和办学理念进行，及时进行行为调适，形成好的纠偏机制，防止出现风险和失误。风险控制宏观上包括大学质量保证、财务状况、大学发展战略实施和目标的一致，微观上包括校内各单位在各方面运行中的各类风险管控。一般都是由大学审计处或审计委员会等机构实施，通过评估、监督发现问题；通过提醒、帮助纠偏、减少或停止拨款等方式实施控制。风险防控有利于保证学校及学校各单位都能紧紧围绕大学的发展目标共同努力；有利于防止各类不利于发展的行为产生，促进廉政风险的管控，实现抓早抓小，保证战略目标的实现。

(五)注重绩效管理，突出经营理念

市场化是澳大利亚大学的显著特征之一。一是把大学作为企业来进行经营，校长就是大学的CEO。悉尼大学更是聘请IBM公司前财务总监担任副校长。阿德莱德大学校长预言今后将有更多企业高管担任大学校长。大学也以企业公关、宣传等手段提升和治理大学，阿德莱德大学的外联部最具代表性，其有员工32人，每年540万澳币运行费，开展大学的对外宣传、联络、交流与推介。二是引入绩效概念，严格控制大学成本，注重大学质量的提升和绩效的优劣。新南威尔士大学校长认为“好的大学一定有绩效要求”“一定要用绩效来衡量”。大学管理要设定绩效目标，员工也要进行考核，并反馈给本人。有绩效就有问责，新南威尔士大学用20%的工资来体现绩效。三是注重市场导向。澳大利亚大学普遍重视大学排行榜，重视大学每年一度的指南排名。因为排行榜直接关系大学优秀生源质量和续读率，关系大学收费和社会声誉。四是市场化和国际化的发展，把大学置于激烈的市场竞争之中，置于创新和质量的体系之中。在市场中没有创新就没有发展，没有质量就不会有前景，质量、绩效深入人心。

(六)结构层级清晰，各级权责明确

澳大利亚大学实行校、院(学部)、系(学院)三级管理体制。各层次职责和任务划分十分清晰，责权十分明确。董事会向州议会负责，校长向董事会负责，副校长向校长负责，院长、处长向副校长负责，系主任和员工向院长、处长负责。层级清晰，层层负责，不但避免了相互之间的扯皮，而且清晰了权力运行边界，有利于权责统一和效率提升。大学的发展，一方面重视专业化的治理，重视人尽其才、人岗相适，最大限度地发挥员工的积极性，甚至像阿德莱德大学的图书馆馆长20多年始终位居此职；另一方面人员也实行分类管理，职业化培养，一旦确定岗位便提供各类条件进行跟踪、激励、培养、提高，在教师等岗位确实不适应也不迁就，进行转岗。管理人员实行职员制，走职业化发展道路。

(七)学院实体运行，突出学院作用

学院(学部)在大学管理层级中起着承上启下、连接左右的作用，地位十分重要，其中院长作为重要管理骨干发挥重要作用。在澳大利亚，院为实体机构，学校将经费划拨学院，具体运作由学院院长决定。学院也有相应的自主权，如专业设置权利一般在学校，但开设课程的权利在学院。在新南威尔士大学，学院有聘用高级讲师及以下职称教师的权利，对于副教授和教授也拥有推荐权。同时，学院在聘用人员、教学科研的其他方面也拥有相对的自主权。

三、对我国大学廉政建设的启示

(一)以《章程》建立为契机，推进依法治校

依法治校是大学廉政建设的根本，也是大学实现自治，大学有序有效、自主健康运行的保障。要借助大学《章程》的制定，积极构建适合于本校发展的体制架构、运行机制和制度体系，包括各级领导班子的议事规则和议事程序，“三重一大”制度，权力清单和流程清单等。首先，要做到“有法可依”。其次，制度的执行力是关键。要提高制度的执行力，不能使制度流于形式，必须形成靠制度管权、管事、管人的机制，做到“有法必依”。第三，要提高治理能力。鼓励各大学通过制度设计，完善治理体系，提高治理能力，在党委领导下的校长负责制的大框架下各校根据本地区本校实际构建富有自身特点、具有自身优势、体现大学未来发展趋势的大学内部治理结构。

(二)科学合理地分配权利，改变权力过于集中的现象

“大学治理的目标就是通过建立一套规则和机制，实现权力制衡和兼顾各方利益，从而实现大学的理念和目标”。[3]权利的过分集中是导致腐败的根源，而目前我国大学行政化色彩浓厚，权利普遍比较集中。深化综合改革、完善大学内部治理结构必须兼顾不同群体利益，加大分权力度，实现权利制衡，优化大学廉政治理结构。一是明晰行政权和学术权的边界。完善健全学术委员会、教授委员会、教学指导委员会、学位委员会等职责职能和议事决策机制，明确各自权力运行流程，把学术权归还给学术组织，实现“教授治学”。同时进一步明确行政系统服务和保障学术权利的机制和制度。“行政权力不干涉学术事务，而是为学术发展提供保障和服务。这是澳大利亚大学学术具有国际影响力的重要原因”[2]。二是管理重心下移。传统上，我国大学的权利多集中于校部及其职能机构，学院层面话语权较轻，这也是行政化官本位意识的体现，是很多教授愿意当处长不愿意当教师的原因。学院是大学的教学组织，改革的活力和创新力蕴藏在学院。赋予学院一定的权利，让其在所在学科竞争中自由驰骋是今后改革目标之一。上海交通大学进行的治理重心下移，把众多权力下放给学院，促进学院实体化运行就是很好的探索。三是建立董事会。要鼓励各大学建立和完善校董事会，一方面可吸收社会力量和资源办学；另一方面吸收社会各界代表和精英参与学校决策和监督，强化大学与社会的联系和沟通，促进大学决策的开放和透明。

(三)完善监督体系，实施多元监督

除了继续推进高校党风廉政建设主体责任监督责任落实外，要强化多元监督。一是要强化教代会、学代会职能。教代会是民主管理的重要渠道，除了校(院)长的行政工作、财务工作年度报告外，涉及学校(学院)重大决策、重要政策和改革举措出台，涉及教职工利益的重要事项都应经过教代会讨论，学术委员会的工作也建议向教代会进行报告，并且涉及学生的重要事项也应及时与学代会沟通。同时要加强学院层面教代会建设，随着改革深化，权力重心下移，学院将拥有更多的权利，重视和规范学院一级教代会的治理势在必行。二是发挥好各民主党派、共青团、离退休老同志等不同组织和群体的监督，发挥群众监督、媒体监督的作用，引导和教育师生员工关心学校发展，强化监督意识，建立多元化的监督网络。

(四)增强公开透明，建设开放式体系

封闭的体系是最易产生腐败的体系，应持续推进大学公开、开放。一是借鉴澳大利亚大学的经验，大学党委常委会、校长办公会等决策会议不涉及机密的，建议适当开放，允许师生旁听和列席，特别是涉及师生利益的议题应让教师代表、学生代表列席；对讨论的内容也应及时公开，增强透明度。二是学术委员会、教学指导委员会等组织应吸收学生代表参加。三是持续不断地推进大学党务、校务和信息公开，公布权力清单和权力流程清单，增强高校开放透明，让权力在阳光下运行。

(五)引入全方位风险控制，推进抓早抓小

在激烈的市场竞争中，风险防控不仅防止大学在廉政方面的风险，还防止大学在质量下滑、经费保障等方面的风险，更重要的是保证大学办学行为和大学发展规划、发展目标、发展途径、发展步骤相一致、相协调。因此，建议在大力推进领导干部届中届满经济审计、工程项目结算审计的同时，实施项目预算审计，实现关口前移；同时通过制度化的评估、考核、检查等方式及时发现不符合大学办学目标的行为和现象，及时进行纠偏和调适，体现“抓早抓小”预防为主的理念，防止小问题演变成大问题，也有利于大学健康协调可持续地发展。

(六)处理好结构与能力的关系，提升大学廉政治理能力

大学廉政建设说到底是治理体系和治理能力问题，前者反映结构，后者体现功能。推进大学廉政建设，既要注重治理结构，更要注重治理能力。当前来讲，一方面政府要放权，让大学真正实现自治，政府集中精力搞好经费、质量评估、政策调控等方面的事情；另一方面，大学要不断提高自己依法治校、自主办学的能力和水平，提高自身治理体系和治理能力现代化，形成有自身特色的治理架构、体制机制、制度体系、文化价值。政府放权和大学自治，要一分为二地看，管得过多过死不行，不利于大学发展；放得过快也不行，各校的办学传统办学能力不同，放得过快过多容易导致混乱和质量下滑的问题。根本的是要政府放权与大学提高治理体系和治理能力现代化协调推进。首先政府得下放权力，然后在大学章程普遍颁布、现代大学内部治理结构逐步完善的基础上，大学要把重点逐步转移到治理能力的提高上来，包括大学廉政治理能力的提升。

参考文献：

[1]张美云，稽绍岭，王丰超.澳大利亚大学内部治理中的权力运行制约机制及其启示[J].高教探索，2012(4)：52-56.

[2]高校领域赴外海培训2014年项目第一期第二调研组.高校领导赴海外培训2014年项目第一期调研报告[R].北京：教育部、国家外专局，2014.

[3]孙兵红，衣学磊，杨小勤.澳大利亚大学治理结构与运行模式及启示[J].中国高等教育，2011(17)：60-62.

(责任编辑李世萍)

Internal Governance Structure of Australian Universities and its Enlightenment to Construction of a Clean and Honest Administration in Chinese Universities

LIZheng-yuan1，FUPeng2

(1.School of Education，Lanzhou University，Lanzhou，730000，China；2.Research Center of Construction of a Clean and Honest Administration，Lanzhou University，Lanzhou，730000，China)

Abstract：The president responsibility system under the directorate in Australian Universities，and along with it，the right decomposition with check and balance，clear hierarchy，focusing on comprehensive risk prevention and control，managing the university by law，open and transparent operation，gravity down of management center，all above characteristics do much positive enlightenment and reference significance to deepen the reform and optimize the internal governance structure，especially the construction of a clean and honest administration of universities in China.

Key words：internal governance structure of university；Australian Universities；construction of a clean and honest administration；comprehensive reform

收稿日期2015-10-18

作者简介李正元(1964-)男，甘肃白银人，研究员，主要从事高等教育、民族问题和边疆安全等研究.

中图分类号G649.3/111.7

文献标识码A

资助项目甘肃省社科规划项目“高校廉政建设与现代大学制度的构建”(项目编号：13YD073).