非诉行政执行制度的目标模式和完善途径

胡悦（南京师范大学法学院，江苏　南京　210000）

非诉行政执行制度的目标模式和完善途径

胡悦
（南京师范大学法学院，江苏南京210000）

非诉行政执行的案件远远高于行政诉讼的案件，但是这并不意味着非诉行政执行中当事人对于行政决定是持认可态度。行政诉讼法出于充分保障公民救济权利的需要，将行政诉讼的起诉期限延长至6个月，于此同时，如果单行法没有对行政诉讼的起诉期限另作规定，行政机关若要申请法院强制执行，将要等待法定期限届满，这无疑是对行政效率的延误。我国非诉行政执行应改变行政机关申请法院强制执行的期限规定、完善申请法院强制执行前的催告程序、扩展间接强制执行的种类和实施主体。

非诉行政执行；效率；有限性；必要性；期限

一、非诉行政执行的现状

（一）研究进路的同质化

研究非诉行政执行的文章不在少数，证明实践中暴露出来的问题颇多，但在新《行政诉讼法》的修订中，只字未提非诉行政执行，与学界中的热烈探讨相对比，非诉行政执行在法律中似乎成了被遗忘的角落。然而并非如此，关于非诉行政执行的探讨虽多，但并没有达成共识，而且对于此制度的讨论多停留于表面，没有去发掘该项制度的功能及目标模式。

对于非诉行政执行的存在的问题，学界与实务界基本能达成共识，例如非诉行政执行的案件过多，已远远超过了行政诉讼的案件数量；行政机关强制执行与申请法院强制执行间没有明确的界定标准；由法院执行行政决定，给公民以行政机关与人民法院沆瀣一气的形象；由于案件压力过大，而立案登记制没有延伸至非诉执行领域，所以法院选择性的接受案件；执行非诉行政案件的主体有时候是行政庭有时候是执行庭。由于立法的缺漏，实践中状况百出，学界给出的处理方法或是裁执分离模式，或者是建立执行诉讼，亦或是弱化非诉行政执行的权利救济功能，每一种方案背后都有理论基础，但其中的缺陷也是显而易见的。裁执分离模式在缓解法院压力，保持法院的中立性方面有着重要作用，但是其并未深入到非诉行政执行制度深处，比如对于法院采取何种审查方式并未给出答案。执行诉讼是从美国引入的，指法院对案件进行合法性审查，采取开庭审理方式，两造对抗，类似于行政诉讼。美国是一个法治环境较为完善的国家，在我国，行政诉讼发挥的作用尚且有限，更何谈建立执行诉讼，而且会架空行政诉讼制度。弱化非诉行政执行的权利救济功能是本文赞同的一个观点，但是需要进一步完善。

非诉行政执行制度的目的无疑是为了保护公民权利，但在整个行政法体系中，行政诉讼才能提供最全面的保护与救济，所以，非诉行政执行制度对权利的保护应该是有限的，同时在我国行政法治环境不佳的情况下，更要探讨如何引导公民通过行政诉讼制度进行救济。

（二）非诉行政执行制度难题的原因分析

1.公民对行政诉讼制度的不信任。行政相对人在法定期限内既不复议不诉讼，也不履行行政决定，很可能是对行政决定心存不满，认为其存在问题。行政机关在作出行政决定时会明确告知救济权利的方法，相对人却弃之不用，一再拖延，这很大程度上是源于公民对法院不信任，在行政诉讼领域中表现尤甚，由于被告方是行政机关，公民朴素的观念中认为官官相护，加之很少的行政诉讼案件是以原告胜诉而告终，所以公民便放弃了这一权利。

2.错误定位法院的功能。法院行政庭的主要工作是审查行政诉讼案件，而非诉行政执行的案件数量远远超过了行政诉讼，法律规定对非诉行政执行案件仍要进行合法性审查，这对于行政庭来说是不小的压力。除此之外，由于法院的执行庭人手不够，有些非诉行政执行的案件就由行政庭去执行。在这种混乱的局面下，执行效率不高，先执行后受理的情况是可想而知的。行政庭的功能是居中进行审判，赋予其执行功能会分散精力，而且违背审判与执行相分离的原理。结合域外国家的经验，即使实行司法主导型的行政强制执行的国家，法院是不去亲自执行案件的，而是给相对人处以惩罚以促使其自己履行，或者是审查后交由行政机关执行。我国法律之所以规定由法院执行是因为法院有专门的执行队伍，再者就是担心行政机关直接强制执行会严重损害公民权益。现在看来，法院的执行队伍并不能承受如此众多的案件，而且行政机关对于案件具体情况更加了解，更能权衡利弊。第二点担心就更无必要了，如果行政决定是合法的，不论哪个机关去执行，效果都是一样的。比如一开始规定由行政机关执行房屋拆迁案件，出现了暴力执法的现象，后来规定由司法机关执行，又出现了司法人员暴力执法的现象。

二、我国非诉行政执行的目标模式

（一）福利国家的效率需求

经济的高速发展，公民的权利意识的觉醒，市民社会的发展使得我国从警察行政向给付行政、福利行政发展，行政权力的目的是为了维护公民的合法权益和社会的公共利益。在推行经济计划、福利计划时，就需要行政机关行使权力集中管理，用行政权力化解低效、繁琐和妨碍。政府实施计划要保证计划的连续性，并获得各种支持，政府中的公务员也必须高效率的进行工作。［1］行政机关出于公共利益而赋予公民的义务需要得到公民的履行，如果公民有拒绝履行的权利，国家便是无政府状态。从这方面来看，这似乎与我们的民主制状态不相吻合，但是现代国家的治理离不开行政权力的集中运行，可以这么说，现代社会中政府是公共利益的最佳代表者、判断者、维护者和促进者。其具有天然地表达和促进公共利益的优势。司法权也可以成为公共利益的救济途径，但其具有明显的局限性，司法权是独立于行政机关行使权力的，而且为了使法官能够不受干扰地公正地行使权力，各国为法官的任职、薪水都作了特殊的规定，使其真正作为中立的第三方，而不必考虑其他方面，高效并不是司法的优点。

在我国的非诉行政执行中，法律规定，没有行政强制执行权的行政机关要在相对人申请复议、提起诉讼的法定期限届满后才能向法院提出申请，而后还要履行催告程序，若当事人仍不履行，法院对案件进行合法性审查，法院裁定执行后，行政机关再拿着裁定书去立案庭，接着再交由执行庭执行。这一系列复杂繁琐的程序严重影响了行政效率，加上法院里非诉行政执行案件数量多，更是无暇顾及。早在行政诉讼法大修之前，实务界普遍反映执行周期过长，现在行政诉讼的起诉期限延长到了6个月，后果可想而知。

（二）权利救济的有限性与必要性

行政机关在作出行政决定后，相对人如果不满可以复议或提起行政诉讼，行政诉讼一般采取开庭审理，且法律规定倾向于保护相对人，能够为公民提供更周到的保护。而在执行程序中，重点便是行政决定的实现，只是由于直接强制执行的侵益性较大，各国作了一系列的限制性规定。即使如此，从上述两个采取以司法为主导的强制执行的国家来看，也并没有为公民提供周全的二次保护。在美国，法律规定了某机关的行为可接受司法审查，那么在执行诉讼中便不能再受法官的合法性审查，即便当事人没有使用司法审查制度。法国则更是如此，行政决定在作出之时就获得了确定力，当事人不服只能申诉。虽然各国的执行制度差异较大，但有一个基本原理是不变的，就是不在执行程序中为公民提供周全的权利救济。国家的司法资源是有限的，同时国家的运行需要行政机关的高效率，法律不保护在权利上睡大觉的人，如果对于行政决定有争议，当事人就应该利用行政救济或司法救济制度，执行中的法律救济是有限的。

但是，这并不是说在执行阶段就可以不进行审查而直接执行了。由国家机关直接对公民的人身或财产施加物理性的强制力本身就会对公民造成侵害，更不用说是违法的行政决定了。在事前进行阻止的效果远好于事后进行救济，所以在进行强制执行前，尤其是关乎公民的重大利益的，需要再进行审查一遍。同时，我国行政机关权力较大，行政程序不完善，乱作为滥作为的现象严重，而公民的法律意识不高，强行执行的社会影响较坏，并会助长行政机关的不正之风。设立执行诉讼当然能提供更好的保护，但是在我国并不适用，我国行政诉讼的发展状况不佳，还处在探讨摸索的阶段，不能为执行诉讼提供良好的经验。加之行政诉讼案件的数量远少于非诉行政执行案件的数量，执行诉讼会进一步架空行政诉讼制度。在现阶段，还不能加强法院对行政行为的审查力度，而应该继续实行书面审查，在必要时要举行听取意见，防止公民的合法权益受到行政机关的不当侵害。

三、非诉行政执行制度的问题及解决方法

（一）行政机关申请法院强制执行的期限

1.单行法律关于期限的规定。当事人在行政机关决定的履行期限内不履行义务的，有行政强制执行权的机关可以直接强制执行。而没有行政强制执行权的机关要在复议、起诉的期限届满时才能申请法院强制执行。当行政机关有强制执行权时，法律保护了行政效率，在我国涉及强制执行的65部法律中，行政机关可以行使强制执行权的约占23%，集中在公安、税收等领域，如《治安管理处罚法》、《防洪法》、《海关法》、《城乡规划法》、《税收征收管理法》，［2］申请法院执行的约占70%，集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等。如果按照《行政复议法》中自知道该具体行政行为之日起60日内提出复议以及《行政诉讼法》中自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼，无疑会大大延误行政效率，而有关环保、卫生等方面的问题同样是经不起拖延的。所以，在各个单行法中对复议及起诉的期限又另外作了规定，例如1982年通过的 《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定当事人不服行政处罚的，可以在收到决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，有关主管部门申请人民法院强制执行。1989年的《中华人民共和国环境保护法》第40条规定当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内申请复议。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。［3］与之类似的规定还有很多，按照这些规定，如果不存在延长期限的规定，在15日后就可以申请人民法院强制执行，有力的保障了行政效率，但缺陷也是显而易见的，救济的期限过短，不利于保护公民权利。1999年的《行政复议法》第9条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。前述法律规定的15日的复议期限明显与之违背，所以后来单行法修改时都作了相应的改变。1999年的《海洋环境保护法》删去了41条，也没有条款对复议和起诉的期限进行规定，2014年的《环境保护法》同样如此。那么当事人不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关要在6个月的起诉期限届满才能申请法院执行。由于《行政诉讼法》第46条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。有的单行法对起诉期限另行作了规定，例如2008年的《水污染防治法》第84条规定当事人对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以在收到通知之日起十五日内向人民法院起诉；期满不申请行政复议或者起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。2008年的《专利法》第60条规定当事人不服行政决定的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。这两部法律规定提起行政诉讼的期限为15日，按照申请复议的期限为60日来计算，行政机关在当事人收到行政决定之日起60日后，即可申请法院强制执行。

从20世纪80年代各单行法普遍规定申请复议与提起行政诉讼的期限都是15日，到后来单行法不对复议及起诉的期限进行特殊规定或有的法律只规定提起行政诉讼的期限为15日，这样的改变保护了公民的权利，同时减少了法律之间的冲突。但各个单行法的规定错综复杂，而且区分的标准不明确，同为环境保护方面的法律，《大气污染防治法》没有对复议及起诉的期限另作规定，而《水污染防治法》规定提起行政诉讼的期限为15日，况且15日的起诉期限过短，不利于当事人寻求司法救济，即便其不与《行政诉讼法》相冲突，这也是明显不妥的。

2.完善措施。在行政诉讼法规定的6个月的起诉期限届满时行政机关才能申请法院执行，耽误了行政效率，弱化了行政处罚的效能，不利于国家秩序的维护，单行法规定的15日的起诉期限又不利于对公民权利的保护，且各单行法的规定不一致，法律显得繁琐复杂。为了保证行政效率的提高并且使公民的合法权利得到维护，应当作出适当修改。既然法律规定申请行政复议的期限不得少于60日，那么我们将提起行政诉讼的期限也变更为60日，这样既不耽搁行政效率，又不会像《专利法》等法律规定的行政诉讼的起诉期限那样显得仓促。可以这样规定，当事人不服行政处罚的，可以在收到决定之日起60日内，向上一级行政机关申请复议，当事人不服复议决定的，在15日内向人民法院提起行政诉讼；当事人也可以在接到行政处罚之日起60日内直接提起行政诉讼；期满不起诉又不履行的，有关主管部门申请人民法院强制执行。

（二）完善申请强制执行前的催告程序

行政机关申请法院强制执行前应催告当事人履行义务，催告书的内容包括履行义务的期限和方式，涉及金钱给付的应明确金额和给付方式，当事人享有的陈述权和申辩权。从这几项内容来看，催告书的作用仅限于提醒当事人履行义务，而很多当事人不履行义务并不是因为遗忘了，所以我们应该同时赋予催告书以警戒的功能，晓之以利弊，告之若不履行时，国家机关会采取的措施以及相应的惩罚，甚或是刑罚，让其因为惧怕惩罚而自动履行。另外，我国非诉行政执行案件数量居高不下，远超于行政诉讼案件的数量，而当事人不起诉并不是不存在争议，所以可以在催告程序中再一次明确申请复议和提起行政诉讼的期限和方式。虽然对于强制执行的行为依然可以提起行政诉讼或申请复议，但是国家机关的物理性的强制行为对公民权利的损害较大，而且事先预防总是优于事后的救济，所以可以在法定期限届满前的第十日前向当事人发出催告书，告知履行义务的期限和方式，如果不服行政决定，寻求救济的具体的方式及期限，并且说明既不履行又不进行救济时，国家机关强制执行的方式以及不利后果。

（三）扩展间接强制执行的种类和实施主体

依照法律的规定，强制执行的方式有两种，一是间接强制执行，二是直接强制执行。实施间接强制执行的主体是行政机关，法院只能实行直接强制执行，这是因为我国规定的间接强制方式过少，而申请法院强制执行的行政决定一般都在之前已经对当事人加处罚款或滞纳金，但却不奏效，从而申请法院执行。本文认为一方面要拓宽间接强制的方式，另一方面要赋予法院以施行间接强制执行的方式，缩小直接强制执行的适用，维护权利与权力的平衡。法院经审查，如果认为采取间接强制执行的方式更合适的话即可以适用，当然这建立在法律规定更为多样化的基础之上。

我国《行政强制法》明确规定的间接强制执行的方式是加处罚款和滞纳金以及代履行，还有一个兜底性条款“其他强制执行方式”，种类过于单一，而直接强制执行的大量适用必定不利于保护公民权利。在法国，当事人违反行政义务时，会被判处行政刑罚（不同于犯罪行为），使得当事人出于对处罚的畏惧而自觉履行义务。法国行政罚的种类也颇多，包括申诫、罚款、扣留、没收、停止营业、停止发行、取消执业证件、取消开车执照、丧失某种利益等。［4］针对不同的行政决定和当事人的利益需求，对其实施不同的间接强制方式才能起到作用，罚款及滞纳金并不是对所有人都奏效，况且在执行的过程中，一般都不执行罚款及滞纳金，这种方式对当事人的威慑力过小。在《中华人民共和国环境保护法》里就规定有其他强制执行的方式，第63条规定企业事业单位和其他生产经营者在第一、二、四项的情形下拒不执行行政决定的，可以对有关人员处以行政拘留。这是一个很好的例子，但在大多数法律中都没有规定其他种类的强制执行方式，例如 《中华人民共和国道路交通安全法》第109条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）申请人民法院强制执行。加处罚款的威慑力有限，而由法院强制执行弊端也多。以该法的92条为例，可以做些修改。92条规定“公路客运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款；超过额定乘员百分之二十或者违反规定载货的，处五百元以上二千元以下罚款。”如果当事人逾期不缴纳罚款，行政机关可以暂扣其驾驶执照或者让其停运数天。这种处罚方式更关乎当事人的切身利益，使其因为畏惧处罚而自觉履行，既维护了国家的行政秩序，也没有侵害公民的权利。因此，在各个单行法中，要灵活规定间接强制方式，尽可能的减少直接强制执行的适用。

［1］［意］莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义［M］.刘俊祥，译.北京:法律出版社，2000:229.

［2］杨海坤.论行政强制执行［J］.法学论坛，2000（3）：160.

［3］金伟峰.中国行政强制法律制度［M］.北京:法律出版社，2002: 450.

［4］王名扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1989: 175.

【Abstract】Non-litigious administrative execution cases are much more than administrative litigation cases，which does not mean that the parties hold positive attitude to administrative litigation.For sake of guaranteeing the public’s remedy right，the administrative litigation deadline has extended to 6 months.Meanwhile，if the special law has no relevant provisions on the administrative proceedings prosecution deadline，the administrative organ will be waiting for the expiration of the legal time limit to apply to court for compulsory execution，which is undoubtedly the delay of the administrative efficiency.Therefore，it is expected for China to change the related provisions so as to perfect the notice procedure，the indirect enforcement types and the implementation main body.

【Keywords】efficiency；limitation；necessity；deadline

On Goal Mode and Perfection Route of System of Non-litigious Administrative Execution

Hu Yue
（School of Law of Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210000）

DF74

A

1671-5101（2016）04-0011-05

2016-06-03

胡悦（1992-），女，江苏镇江人，南京师范大学法学院2014级讼诉法学专业硕士研究生。研究方向：诉讼法学。

（责任编辑：王泓）