《人民警察法》规范性的实证分析

李国华（西南政法大学，重庆　401120）

《人民警察法》规范性的实证分析

李国华
（西南政法大学，重庆401120）

《人民警察法》的低适用率折射出法律本身规范性不足的问题。通过对《人民警察法》中124条法律规则的全样本分析表明：31.45%的法律规则的条件假定需要推定，34.7%的法律规则的行为模式需要通过解释方能适用，28.2%的法律规则未能设定任何法律后果。此外，警察法的过分离散化使得警察立法缺乏统一性。因此，《人民警察法》的修改应增加法律的确定性，并应吸收其他相关法，在立法技术上走向法典化。

《人民警察法》；规范性；法律规则；三要素；统一性

一、问题的引入

《中华人民共和国人民警察法》（下文简称《人民警察法》）是规范人民警察职权行使与义务履行的一般法律。①《人民警察法》由全国人大常委会制定并修改，因此可以确定其在法的位阶上属于一般法律（普通法律）的范畴。法律中既有程序性规定也不乏实体性规定，既有涉及警察组织管理的内容也不乏权力行使的内容。但由于规范性的缺失使得这部法律在实际适用中出现了诸多问题。比较典型的是，在庆安事件［1］中，案件经媒体报道后，舆论上出现了对警方使用枪支、弱者权利保护等问题的质疑，所幸的是相关部门及时的对此作出了反应。但问题在于权威部门对于外界的回应为:“开枪是正当履行职务行为，符合人民警察使用警械和武器条例及公安部相关规定。”事实上，警察在特定情形下开枪是合理的，也不违法，但回复中把警察依《人民警察法》作出的职务行为的法律依据说成是“相关规定”，而忽视了警察履职的最基本法理基础——《人民警察法》。在司法实践中，即使运用《人民警察法》中的规定作出的裁判，也表述为“行为人违反人民警察法的相关规定”等②《人民警察法》不仅在行政执法中适用率较低，在司法审判中的适用率也不高——从2010至2015年，审判机关对《人民警察法》的援引也不超2000次。。并非个案的此类表述实则反映的是同一个问题，即作为警察执法最大合法性根据的 《人民警察法》极少得到适用。究其成因，是法律本身的问题还是适用者的问题呢？在逻辑上，面对同样一部法律，不同的司法者，均选择了舍《人民警察法》而取其他“相关法”，这只能说明是问题出在法律本身。笔者以为法律规范性不足是导致警察法适用率极低的主因。因为，假设警察这一法律适用主体不变，同样与警察执法密切相关的行政性的 《治安管理处罚法》、《行政处罚法》以及刑事法中的 《刑法》、《刑事诉讼法》是警察必须熟知的法律法规都能得到警察是适用，唯独《人民警察法》被闲置，可能的原因就在于《人民警察法》的内容规定过于宽泛，缺乏可操作性，换句话说，所谓的警察法规范性不足仅仅是笔者的理论假设，是否是适用不足的真实原因，下文进行假设检验。

本文的写作循着 “提出假设——验证假设——结果与讨论”的研究进路展开，而研究方法则将实证分析与思辨方法结合，既采用实证分析方法，也不拒斥思辨方法的应用。在对象上，本文以《人民警察法》法律文本中的法律条文为研究样本进行全样本观察，全样本研究的好处在于总体的观察克服了概率抽样可能带来的误差。［2］在研究中，《人民警察法》的规范性将被操作化为四个指标，分别为法律规则的三要素①尽管，学界对法律规则的要素有不同的学说，但此处采新三要素说，即法律规则包括：条件假定、行为模式和法律后果。，即条件假定、行为模式、法律后果，以及法律的统一性。最后，笔者希望通过对《人民警察法》规范性的考察，从理论上实现对《人民警察法》的规范性的认识，同时对法律修正提供参考，进而为人民警察的秩序维护与人民的自由保障提供更加坚实的法理基础。

二、《人民警察法》的规范性分析

本文拟对《人民警察法》的规范性问题从法律规则要素的完整性与立法体系的统一性两个维度展开考察。法律规则的要素分析可以检验《人民警察法》是否大体具备了一项法律规则的基本要素，即条件假定、行为模式与法律后果。只有当法律规则具备了基本的要素构成，才能具有可操作性，否则就有沦为口号、倡议的风险。因此，本文先后以法律结构中的条件假定、行为模式以及法律后果为基础，统计《人民警察法》中法律规则的潜在数量，进而发现《人民警察法》在多大程度上是具体、可行的。文章对《人民警察法》全样本，共计52条警察法法条进行考察，通过从中排除法律原则以及法律概念，进而确定法律规则的范围。

以一个法条是否对法律规则中的条件假定作明确规定或者可以推定为依据，笔者经过对《人民警察法》文本逐一梳理发现，可以归类为法律原则与法律概念的《人民警察法》法律条文包括：第一条、第二条。那么，其余的法律规则，这些所谓的“法律规则”有多少是完全满足法律规则的要求呢，又有多少是部分满足的呢？从第三条至第五十二条，共计50个法条，124个法律规则在不同程度上具有法律规则的属性，具有成为法律规则的可能。之所以是不同程度，是因为部分法条仅具备三要素中的部分要素，不能完全满足法律规则的三要素要求。下文将对此进行说明，首先，为便于明晰下文进行的统计口径以及论证逻辑，笔者选取法律文本中的部分条款作为分析样本进行预说明，例如：

第六条第一款：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；

第十九条：人民警察在非工作时间，遇有其职责内的紧急情况，应当履行职责；

第三十五条第二款：拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，给予治安管理处罚：（二）阻碍人民警察调查取证的；

第四十八条第二款：对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭措施。

按照法律规则的三要素表述模式:“如果……，则……，否则……”进行分析，可知：《人民警察法》第六条第一款的条件假定可推知为 “如果为履行职责”，行为模式为“则应当按照职责分工，依法预防、制止和侦查违法犯罪活动”，法律后果部分缺失；第十九条的条件假定为明示的，即“如果人民警察在非工作时间，遇有其职责内的紧急情况”，行为模式为“则应当履行职责”，法律后果部分缺失；第三十五条第三款的条件假定为 “如果阻碍人民警察依法执行职务进行调查取证”，行为模式为“则禁止阻碍”，法律后果为“否则给予治安管理处罚”；第四十八条第二款的条件假定为明示的，即“如果人民警察违反纪律”，行为模式为“则禁止违反纪律”，法律后果为“否则在必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭措施”。

（一）条件假定

条件假定是法律规则的第一部分，也是法律得以适用的首要条件。只有现实情境出现了条件假定设定的情况时，法律方才得以适用，也必须得以适用。

图1　条件假定的表达类型

警察法法律规则中的条件假定的功能主要在于告知警察法律适用的时空条件以及主体条件。在表达类型上，法律规则的条件假定既有明示的法律规则，也存在表达模糊但仍可推知的法律规则，即默示的法律规则。因此，本文所考察的法律规则的条件假定的类型被划分为明示的条件假定以及默示的条件假定两种。根据图1，《人民警察法》法律文本共计124条法律规则，其中含有明示的条件假定的法律规则占据多数，占比为68.55%，其余的共计39条法律规则，为默示的法律规则，占比31.45%。比如，第三条、第五条以及第四十七条的条件假定均为可推定的条件假定，分别被推定为：如果人民警察行使职权或者履行职责、如果人民警察执行职务、如果对人民警察进行执法监督；第八条、第十条以及第二十六条第一款的条件假定则是法律做了明确规定的，分别为：如果行为人严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全，如果遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，如果公民年满十八周岁。这表明就《人民警察法》而言，绝大部分的警察法律规则适用条件是无需推知的，是相对较为明确的。而部分法律规则的条件假定未能得到法律的明确规定，需要通过解释进而推测得出。

笔者认为，尽管《人民警察法》中法律适用前提的规定仅有31.45%采用了默示的规定，但默示条件假定的比例仍应当进一步降低。原因在于：（1）复杂的执法情境需要明确的前提条件。人民警察所面临的往往是“危难险急”的执法环境，这就需要尽可能明朗的无需推敲的法律授权，这既能保证执法的准确、及时、高效，也能最大限度的减少外界对于警方部分行动缓慢的无限遐想。（2）是树立警察执法权威的需要。明确的条件假定使得警察面对的情境只要符合法律的规定，明确的授权可以迅速激活警察权，减少反应时间，利于树立警察在人民心中的卫士形象。（3）明确的条件假定有利于划定责任。首先，有利于划清警察部门与公众的责任。警察需要依法行政，而目前警察法执法所依的法由于法律的不明晰使得许多非警务事项也被纳入警察的管辖范围，这既使得警察做了许多吃力不讨好的工作，也让有限的警力不能布置到亟需的地方。其次，明确的条件假定是警察的行为的考量标准，可以大大减少由于内部分工不清而带来的推诿扯皮现象。

（二）行为模式

行为模式是法律规则三要素中的核心部分。行为模式规定了行为主体应当做什么，可以做什么以及禁止做什么。［3］在类型划分上，行为模式可以被划分为可为模式、应为模式以及勿为模式，即授权性规范、义务性规范以及禁止性规范，行为模式的功能在于对人们的行为，尤其是警察的行为作出引导，划定警察的行为边界与公民的自由领地。《人民警察法》的法律规则中规定了大量的行为模式，根据笔者的统计，124个法律规则均具有完备的行为模式。在这124个法律规则中有具体的行为模式，也不那么明确甚至是颇具形而上色彩的立法表达。

抽象与具体是一对相对的概念，但二者仍然存在一定的界限。［4］此处以表达内容是否具有可操作性为依据将《人民警察法》法律规则的行为模式分为实质性行为模式与形式性行为模式。这里的实质性是指行为模式的表达足够明确，具有可操作性，形式性的表达则与此相反。行为模式各表达方式的比重分布如下：

表1　行为模式⋆章节交互分析

由表2可知，就不同表达方式的行为模式分布章节而言，在总则、执法监督以及法律责任等章节中，形式性的行为模式较多，占比分别为100.0%、58.3%以及75.0%。也就是说，这些章节中对于法律规则的行为模式要素的内容表述较为抽象，可解释性强。此外，在职权、组织管理、义务和纪律等章节中，实质性的行为模式较为普遍，其中职权一章实质性行为模式较其他章节占比最高，为87.5%，其次为义务和纪律一章，实质性行为模式占比为76.2%。这说明，在职权以及义务和纪律章节中的法律规则规定的更为具体，可操作性相对较强。尽管部分行为模式在表述上呈现出形而上的特点。比如在《人民警察法法》总则部分的第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护”、第十九条规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责”、第二十条第一款第二项规定：“人民警察必须做到模范遵守社会公德”、第三项规定：“人民警察必须做到礼貌待人，文明执勤”等，以上行为模式均为形式性的表达方式，内容抽象度高，分别为：依法执行职务、应当履行职责、模范遵守社会公德以及礼貌待人，文明执勤。从宏观来看，65.3%的行为模式采取了实质性的表达形式，比如《人民警察法》第九条、第十条以及第二十二条等。但也有34.7%的法律规则含有形式性的行为模式。这说明，《人民警察法》在行为模式的规定有一定的可操作性，但也存在较大的不确定性，距离理想的状态尚有不小的距离。

事实上，过多的形式性行为模式的存在法律适用中有利也有弊，但更多的是不利的一面。首先，理论上背离了行为模式的本质。不甚明了的法律规定使得执法者掌握起来十分困难，在适用中更加把握行为的种类与尺度。比如根据 《人民警察法》第二十条第二项的规定，人民警察“应当秉公执法，办事公道”，这里抛开立法自身缺失确保“秉公执法，办事公道”实现的程序不说，单就“秉公”、“公道”本身，作为一种个体的纯主观体验，操作起来也难以拿捏，执法者当以何人主张的“秉公”为这里的秉公，何人秉持的“公道”为公道等问题均未能明确。即使可以把公众普遍的心理感受作为执法的标准，但又有谁能做到的确刻画出公众所认为的普遍的“秉公”与“公道”？其次，过多的形式性行为模式造成执法者操作上的无所适从。明确的立法能够最大限度的控制执法者的自由裁量权，而不明确的立法则会衍生不同的后果。对于公正的执法者而言，模糊的行为模式造成了执法者执法对象选择的困难，徒增执法成本；对于滥权者而言，含糊的行为模式则是其恣意的选择性执法的最好通行证。

（三）法律后果

法律后果是指法律对于人们行为的评价，是行为所具有的法律意义，既有肯定性的法律后果，也有否定性的法律后果。《人民警察法》对于警察法律关系主体的不同行为也作出了不同的评价。

表2　法律后果（单位：%）

由表2可知，在对《人民警察法》法律规则是否具备法律后果的考察中，超过七成即71.8%的法律规则未能设定法律后果，有28.2%的法律规则有法律后果的规定。也就是说，《人民警察法》中的绝大部分法律规则未能规定法律后果。而作为法律强制性的必要保障，法律后果对于法律保持威慑性不可或缺，缺少法律后果的《人民警察法》也将面临一系列挑战。

因此，《人民警察法》的有效性是非常值得推敲的，而有效性不足的法律又极易导致选择性执法与有法不依现象。

由于《人民警察法》规定了职权却未能设定法律后果，现实情境中就可能出现部分执法者选择性执法的情形。其次，我们虽然有《人民警察法》，但警察在更多的情况下是依据《人民警察法》之外的其他法律来解决问题。这正说明了《人民警察法》相对不明确的规定使得其适用性打了折扣，反映在警察执法法律文书中就是法律依据一项往往是其他相关的警察立法，而非总是法律位阶更高的《人民警察法》。这就引出了警察法的统一性问题，即警察缺少来自《人民警察法》支持，被迫转向散落在其他立法中的警察相关法，将其作为执法的合法性来源。这解释了为什么在警察执法依据说明中往往难觅《人民警察法》的踪影。

（四）统一性

上文得出《人民警察法》法律规则的结构要素并不完备，但警察实际上却是有法可依的结论，这仿佛是个悖论。但散落各处的警察法为警察的行为提供了更多的合法性支持。离散的警察法需要集中，需要统一。法律的统一性是法治的基本要求。［5］《人民警察法》的一大特点就是对警察的权力与义务进行了粗线条的描述，缺乏统一性。通过文献搜集发现，我国与警务关联的立法高度分散。

表3　《人民警察法》以及与之相关的部分法律规范

由表3可知，《人民警察法》以及其他相关法律均对涉及警察组织与警察行政的规定作了规范。这些法律法规出处不同，层级不同，但《人民警察法》之外的警察相关法较为规范具体的内容与《人民警察法》原则化、粗线条的规定互相呼应，互补余缺。因此，警察立法并没有通过一部《人民警察法》进行规范，而是本着“摸着石头过河”的心理，适时出台法律法规。这样的好处在于，至少在应然层面，立法基本能够跟得上现实的变化，对现实作出回应。众多的警察相关法为人民警察行使职权、履行职责提供法理基础，但由于法律系统性较差①经笔者统计，现行有效的涉及人民警察的法律规范共计127部，其中效力层级分布为：法律（3部），行政法规（6部），司法解释（5部），部门规章（113部），从发布部门来看，有全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国务院各机构以及中央其他机构，在内容上涉及公安、军事、民政以及人事等诸多方面。，也带来了不少问题。首先，立法主体众多，层级不等，权威性降低。警察法及其相关立法既有来自全国人大常委会的一般法律，比如《人民警察法》，也有国务院的行政法规，比如《人民警察使用警械和武器条例》，甚至包括国家部委的部门规章，比如公安部制定的《公安机关人民警察内务条令》。其次，政出多门容易造成内容交叉，重复甚至冲突。比如《反间谍法》规定了国家安全的保卫的相关内容，而《人民警察法》对此也作了规定。最后，过于分散的法律规范必然造成执法主体面对众多执法依据选择时的无所适从。

总之，警察立法的过分离散化，有悖于法律实施的基本要求。故而，不论是内部的现实需要还是外部的立法经验都启发我们实现警察法的法典化。

三、讨论与结论

《人民警察法》的低适用率折射出法律本身规范性不足的问题。通过对《人民警察法》的全景式考察，发现 《人民警察法》的124个法律规则中，68.55%的法律规则具备明示的条件假定，31.45%的法律规则具备默示的条件假定，65.3%的法律规则的行为模式是具备可操作性的，34.7%的法律规则的行为模式是需要通过解释适用的。在《人民警察法》的124个法律规则是否设定了法律后果这一问题上，有71.8%的法律规则规定了法律后果，28.2%的法律规则未能设定任何法律后果。其次，缺乏系统性的警察相关立法为警察组织管理与警察行政提供了合法性支持。基于此，笔者得出《人民警察法》规范性不足的结论。现实中警察不愿轻易使用枪支［6］，难以严格执法以及选择性执法等问题的出现均与执法规则的不规范有关，不规范的规则尽管能给警察带来更大的灵活性、更大的自由度，但由此也会导致警察承担更大的执法风险。因此，《人民警察法》立法应当转变宜粗不宜细的立法思路，制定一部内容详尽的规范性的法典。这不仅是域外警察立法发达的国家对我们的启示，也是我国现实的境况提出的迫切要求。警察立法的改良应是：

（1）完备《人民警察法》的法律结构，明确执法的条件、行为与后果。明确《人民警察法》的法律结构有利于警察更好的确定在何种情境下，针对何人行使职权，有利于警察更好地把握职权行使的种类与幅度，有利于警察更加审慎的面对权力。

（2）引入立法之基本法律原则，尤其是加入已经入宪的人权保障的条款与权利救济条款，所谓无救济则无权利。宪法是其余部门法的母法。2004年3 月14日，“国家尊重和保障人权”入宪。这意味着国家对于人权的高度重视，人权保障条款入《人民警察法》利于实现警察职权行使与公民权利保障的平衡，是构建人权保障法律制度的重要一环。因此，作为国家的部门法且极易与人权保障的对立面——人权侵犯相联系的《人民警察法》，更应当重视人权保障，这就要求首先从立法层面进行规定。

（3）将散落的警察立法进一步规范化、法典化。当下的警察立法呈现出离散状态，针对警察各项业务单独立法确实可以灵活应对现实情境，但也是造成执法主体掌握困难、等级效力与法律适用主体的特殊属性不符的现状［7］，实践中适用率低的弊病。

（4）实体与程序并重。《人民警察法》既需要关注权力的授予，也需要规定权力在具体行使中如何运作。缺乏程序规制的职权行使容易产生滥权，故而只有当实体正义与程序价值相互结合方能达到树立司法公信力，强化法律、执法者权威的目标。

［1］钱江晚报.黑龙江庆安枪击事件迷雾重重［EB/OL］.（2015-05-12）［2016-01-12］.http://news.163.com/15/0512/05/APD1B89C00014AED.html.

［2］［美］艾尔·巴比.社会研究方法［M］.邱泽奇，译.北京:华夏出版社，2009:190.

［3］谢晖.论法律规则［J］.广东社会科学，2005（2）:168-175.

［4］李福安.试论抽象与具体［J］.文史哲，1981（2）:94-97.

［5］汪习根，廖奕.论法治社会的法律统一［J］.法制与社会发展，2004（5）:110-119.

［6］张五生.基层民警不敢用枪的现状及原因分析［J］.云南警官学院学报，2010（4）:48-52.

［7］周艳萍，黄波.俄罗斯联邦警察法立法技术及启示［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2013（6）:124-130.

【Abstract】The low application rate of the People’s Police Law reflects the lack of legal norms itself.Through full analysis set——the 124 legal rules of People’s Police Law，the author:31.45%of the conditions of the rule of law need to be inferred，34.7%of behavior patterns of the legal rules need to be interpreted before it can be applied and 28.2%of the legal rules failed to set any legal consequences.In addition，the separation of police law made it lack of uniformity.Therefore，the modification of the People’s Police Law should increase the certainty of the law and absorb the other related laws，and then go to the codification.

【Keywords】People’s Police Law；normative；legal rules；three elements；unity

An Empirical Study on the Normative of“People’s Police Law”

Li Guohua
（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

DF34，DF529

A

1671-5101（2016）04-0055-06

2016-04-12

李国华（1990-），男，陕西榆林人，西南政法大学2014级警察科学专业硕士研究生。研究方向：警察法学、犯罪预防与控制。

（责任编辑：王泓）