南京市建邺区农民转为新市民的社会保障问题研究

陈友　周龙　严萍



南京市建邺区农民转为新市民的社会保障问题研究

陈友周龙严萍

摘 要：失地农民市民化问题是当前推进城镇化建设中面临的主要社会问题之一。2002年以来，南京市建邺区作为整体规划建设的新城区，先后分三个阶段进行了大规模的征地拆迁。尽管在失地农民就业帮扶、困难救助等方面做了大量的工作，但由于历史、制度等诸多原因，区级层面在落实社会保障、推进市民化方面，仍存在一定的困难和不足。当前，失地农民在城市化过程中依然处于弱势地位，已经成为影响社会和谐稳定和建设全面小康社会的主要矛盾。本文经过充分调研，通过对全区社会保障典型问题的剖析，提出有关加强失地农民社会保障、加快市民化的对策建议。

关键词：失地农民；社会保障；典型问题；扶助机制；对策建议

河西新城建设启动以来，建邺区以赛事举办为契机，加快推进奥体中心、绿博园、河西南部等一系列项目拆迁建设，区域发展空间更加集约高效，城市功能品质更加优化，居民生活质量持续提升，奠定了河西发展的大格局。但大规模新城建设也导致各类社会矛盾凸显，信访总量持续高位运行，亟需进一步完善失地农民社会保障制度，实现失地农民市民化。

一、失地农民社会保障现状

根据拆迁安置政策和社会保障方式，南京市征地拆迁主要经历了三个阶段。第一个阶段：1983年8月至2004年4月期间为货币补偿方式，给予被征地农民一次性货币化拆迁补偿安置；第二个阶段：2004年4月至2010年12月期间为基本生活保障制度方式；第三个阶段：2011年1月至今为准城市居民社会保障方式，新被征地人员纳入社会保障。据统计，这三个阶段共涉及被征地人员35289人。目前，部分失地农民面临着生活就业、养老救助、子女教育等实际困难，现有社会保障难以较好地解决失地农民的后顾之忧。

1.货币补偿安置阶段被征地人员基本情况

1999年4月至2004年4月期间，一次性货币化拆迁失地农民中现户籍仍在本区共5265户13576人。其中，参保3758人，低保家庭195户，享受基础养老金851户，享受失地农民补助1276户，享受特困残疾补助13人，享受“低保边缘户”春节慰问79户。此外，户籍在外区共907户2135人。

2.基本生活保障阶段被征地人员基本情况

2006年市政府出台了《南京市被征地农民老年生活困难补助办法》（宁政发［2006］274号），对原被征地人员男年满60周岁、女年满55周岁及其以上的，未按月领取企事业单位养老待遇、供养直系亲属定期救济待遇的，按月发放生活困难补助费。多数通过补缴参保，享受基本生活保障。截至2014年末，全区享受的被征地人员共2083人，年补贴资金1023万元。

2011年实施的《南京市被征地人员社会保障办法》（宁政发［2010］254号），将2010年12月31日以前且现处于劳动年龄段的9500人通过补缴社会保险费，将其纳入城镇企业职工养老、医疗保障范围，解除了他们的后顾之忧。截至2014年末，全区享受的被征地人员共4896人，年补贴资金2445万元。

2013年8月，市政府出台了《市政府关于完善被征地农民老年生活保障和住房保障政策的实施意见》（宁政发［2013］262号），建立已享受老年生活困难补助人员缴费参保的政策通道，通过一次性补缴费，将其纳入基本生活保障范围。截至2014年末，全区享受的被征地人员共1408人，年补贴资金1046万元。

3.准城市居民社会保障阶段被征地人员基本情况

据统计，2011年以后全区被征地人员全部纳入社会保障，涉及10078人（不含16岁以下）。截至2014年末，全区年补贴资金达2886万元。

4.三种失地农民社会保障方式利弊分析

货币补偿方式、基本生活保障制度方式和准城市居民社会保障方式等三种方式各有利弊。货币补偿方式操作简单，推行所受阻碍相对较小，但其缺点在于很难解决失地农民的长远生计问题；基本生活保障制度方式兼顾了失地农民基本生活保障与发展的需求，但转置成本较大；准城市居民社会保障方式顺应了制度发展趋势，转置成本较小，且有利于保障失地农民的“市民待遇”。从社会经济发展情况来看，准城市居民社会保障方式将是失地农民社会保障的趋势。

二、存在的主要困难及问题

1.就业结构性矛盾依然突出

大部分被征地农民文化素质不高、年龄偏大、技能偏低；部分岗位存在着福利待遇低、工作压力大、人员流动快等特点，与求职人员的期望不匹配，劳动者就业积极性不高；多数失地农民缺乏培训意愿，提升技能的愿望不强，难以适应城市发展需求和生产生活节奏。尤其是“4050”失地农民，不易接受新知识，难以胜任岗位技术要求，导致“失地又失业”。

2.货币补偿安置阶段被征地农民生活困难较多

公益性用地致使失地农民实际补偿金额普遍拉低，一次性货币安置基本是低水平生活安排和生活指向性安置，没有同社会保障同步衔接，导致部分失地农民长期失保，对日后生计影响很大。三个阶段补偿安置标准不一，导致货币安置的部分失地农民居住困难、生活窘迫，成为困难临时救助对象和群体上访主要人群之一。

3.社会保障机制单一

由于前期征地拆迁社保制度不完善，货币补偿方式安置的养老年龄段失地农民很长时间内被排斥到社保制度之外，不能应保尽保。灵活就业人员、新生劳动力尚未参加失业、工伤、生育保险，阻碍了全区社会保险参保率的提高，面临扩面征缴压力。失地农民整体社会保障水平偏低，失地老年居民生活补助、困难人员生活补贴标准与现有物价和消费水平不相适应。部分劳动段失地农民处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的困境。

三、对策建议

习近平总书记在2015年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上指出，社会政策要托底，就是要守住民生底线，做好就业和社会保障工作，切实保障群众基本生活。建邺区应以此为契机，进一步完善相关拆迁安置和社会保障制度，妥善解决以往货币安置的遗留问题，促进与城镇社会保障体系的有效衔接，稳控化解和钝化社会矛盾。

1.加强制度创新，完善对被征地农民多重保障机制

一是完善土地征收制度。针对辖区内征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，适当缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。二是建立兼顾三者利益的土地增值收益分配机制。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人利益不够等问题，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，合理提高被征地农民个人收益，提高社保所需资金的政府出资比例。三是留地安置可作为完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制的一种方式。四是尝试土地换社保、换股权。土地是农民的社会保障方式，土地被征收或流转后，失地农民应获得替代性的制度安排，确保农民合法权益。

2.落实社保政策，不断提高社会保障水平

坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续原则，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，全面落实各项社会保障政策。一是加大资金投入。抓好相关文件落实，杜绝因病致贫、因病返贫现象；坚持社会保障工作与全区统筹规划、协调发展相结合，在全区跨越式发展的整体框架下，制定全区“十三五”社会保障工作发展规划，在财政预算的约束下找准发展经济和建立社保的平衡点，使目标更具有前瞻性和可操作性，力求精准扶贫救助。二是扩大社会保险的覆盖范围。将低收入、低保障人群逐步向更高层次的社会保障方式转移，实现全民养老、全民医疗。结合劳动保障登记证和社会保险登记证年检、日常社会保险缴费基数稽核和专项检查等时机，重点做到参保人员、缴费基数的复核审查，杜绝盲报、漏报现象的发生。三是推进社会保障有效衔接。切实做好失地农民社会保障与城镇社会保障体系的有效衔接，减少制度转置成本；健全失地农民社会保障内容，并逐步纳入工伤、生育和失业等险种；在全省率先将因病、因灾等造成的“支出型贫困家庭”保障纳入制度性和常态性救助，提升全民社会保障水平。

3.拓宽就业渠道，健全可持续的补偿机制

一是将原来的村民自治组织转换为社区管理模式，有效实现失地农民的身份转换，彻底解决失地农民身份模糊问题，为失地农民提供可持续性社会保障服务。二是根据全区产业结构布局，适度发展有一定技术含量、劳动力密集型新型服务业，创造新的就业岗位，为失地农民和临时失业人员尽可能提供更多就业渠道。三是大力开发公益性就业岗位和政府购岗，把解决新市民就业问题同加强城市环保、绿化、卫生、治安、交通、便民服务等结合起来，使失地农民既得到妥善安置，又使城市环境得到美化、优化。

4.创造外部条件，增加失地农民的财产性收入

一是鼓励农民理性投资，失地农民通过自主经营或理财等方式，实现财产的保值增值。二是加强农村集体“三资”管理和后续运作，并处理好历史遗留问题，增加失地农民资产性收入比重。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”进行分类改革：资产总量大、收入较稳定的村，应进行股份制改革，量化到人；总量不大、收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资，量化到人；资产较少的村，应优先用于为村民办理养老保险，提高其社会保障水平。三是加快农村集体资产产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。

5.优化技能培训，健全失地农民职业转换的扶助机制

一是对失地农民、失地农民进行高层次就业技能培训，注重结合本地实际就业需求及农民自身的认知结构，帮助他们实现就业理念的有效转变，加强自身就业的主动性。二是注重失地农民的创业技能培训，针对失地农民在创业过程中可能出现的突出问题，制定切实有效的具体对策，为失地农民自主创业提供各项扶持政策，扶持他们实现自主创业、大众创业。

参考文献

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（作者单位：南京市建邺区农业水利技术推广站、南京市建邺区委办公室、南京市建邺区人社局）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.034