现代大学治理：政府、大学与社会关系的厘定与重塑

蒋达勇（华南师范大学，广东广州510631）



现代大学治理：政府、大学与社会关系的厘定与重塑

蒋达勇
（华南师范大学，广东广州510631）

摘要：现代大学既是政府与社会力量交汇的场所，也是政府与社会分离对立、互嵌交错和有机互动的一个“公共空间”和“治理平台”。百余年来，政府、社会与大学之间复杂的动态关联始终是导引和影响中国大学改革发展的基本线索与核心问题。中国国家与社会关系呈现出基于合作主义精神之“强政府—强社会”的逻辑走向，政府应该致力于创造公平竞争环境，规范学校办学行为，提供优质信息服务；大学则应集中于功能重组和使命聚焦。

关键词：大学治理；政府；社会；强政府—强社会

党的十八届三中全会强调深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是处理好政府和市场的关系。现代大学治理是现代国家治理的重要组成部分和独特实践领地。因此，深入研究中国现代大学治理的理论逻辑和实践进路，厘清政府、大学与社会的关系，无疑是一个极具理论魅力和实践价值的重要课题。

一、政府与社会：大学治理的核心要素

19世纪末以来，世界范围内的高等教育迅猛发展。与这一变革历程紧密相伴的是大学规模结构的扩张、层次类型的丰富、办学主体的多元以及功能结构的细化。特别是20世纪中叶以来，一方面，伴随着世界经济社会的快速发展尤其是信息革命的兴起，大学逐渐成为经济社会发展重要的支撑力量，越来越深度地融入国家和区域经济社会发展之中；另一方面，高等教育的规格、类型、层次日益多样化，公司大学、营利大学、跨国大学、虚拟大学、大学联合系统以崭新的姿态纷纷出现。与此同时，20世纪60年代开始遍及全球的高等教育财政危机，使得大多数国家对继续扶持传统高等教育机构深感困难，市场力量催生诸多新型高等教育机构，经济因素逐渐成为推动新型高等教育机构产生的主要力量。

在这一背景下，西方国家和高等教育研究者开始普遍关注现代大学的内部管理与外部协调问题。1966年，美国大学教授协会在《大学治理声明》中将“共治”定义为：基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺。次年，美国大学教授协会发表的《大学和学院的治理声明》则更进一步明确了董事会、校长和教师的主要权力和责任范围，肯定和保障教师在大学决策的地位，形式上体现为校长和教师共同分享大学的决策权。[1]与此同时，原本属于公共行政和公司治理领域的“治理”理论也被运用到高等教育领域，学者们开始借助“治理”这一理论工具重新思考和分析高等教育的管理问题，进而在高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮。1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。[2]

作为一个从公共管理领域引入的概念，“治理”以及现代大学治理的核心命题始终是政府与社会的关系。现代意义上的治理理论则强调的是“一种有共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”，治理“既包括政府机制，但同时也包括非正式、非政府的机制。”[3]罗伯特·罗茨列举了关于治理的六种不同的定义，其中，作为新公共管理的治理，意指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。[4]1995年，全球治理委员会对治理作出了至今仍被广泛引用和认可的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[5]

事实上，从中世纪以来的历史看，现代大学既受政府的干预、管控与整合，同时又保有自身的自主、自治与自律；既是政府与社会力量交汇的场所，也是政府与社会分离对立、互嵌交错和有机互动的一个“公共空间”和“治理平台”。因此，作为政治权力主导的政府与作为学术特性依托的大学之间的复杂关系始终是现代大学治理领域最为基础和至关重要的问题。在这种背景下，讨论国家治理与大学治理之间的关系自然成为颇有意义与价值的课题，而政府、大学与社会的关系也自然成为这一命题最为恰当的研究视角和理论基础。现代国家中的大学治理，本质上就是国家与社会关系在大学治理领域的铺陈与展开。

二、统合与界分：百年演进的历史逻辑

众所周知，中国现代意义上的大学诞生于清朝末年。清朝末年，作为“戊戌变法”和清末“新政”的重要组成部分，新式学堂建立、新的学制更张、新的教育行政机关设立，中国现代大学由此萌芽和诞生。但是，处于内忧外患交困之中的清朝政府虽然主导了中国现代大学的诞生，却又无力为现代大学的发展提供丰厚的滋养，从而为新兴社会力量的生长留存了空间。现代中国大学在诞生之初呈现出一种政府与社会分离、“弱政府”与“弱社会”共存的尴尬局面。

民国初期，基于对民主共和的理想追求，政治精英们仿照西方特别是美国的建国理念与模式，一方面致力于从政府层面对现代大学在管理体制、健全法制、规范管理等方面做了大量卓有成效的工作，确保民国前期的现代大学能够在建立之初就“有章可循”、“有据可依”，形成了良好的制度生态；另一方面又能够主动控制政府权力的行动界限，给现代大学的自主发展留下足够的空间。南京国民政府时期，伴随着政权的逐步稳定，政府实质性地成为中国现代国家的主导力量，致力于通过军队、政党等工具手段，甚至不惜运用极权主义的模式，强力推进政党和政府力量对大学的介入，国家在对大学发展予以建设规范的同时又越来越深度地介入大学的治理，大学在获得长足发展的同时又对政府的过度干预形成各种抵制与反抗。

新中国成立后，中国共产党在建立中央集权的政治体制的同时，以强有力的意识形态、深入基层的政治组织以及高度集中统一的经济体制，共同构造形成一个由政党和政府全面管理和控制社会各个领域的全能主义国家。高等教育作为一个重要领域，也深深地卷入这一全能国家的建构进程之中。在这种情况下，中国的高等教育和大学治理逐步形成了“大一统”的体制。从政府、大学与社会的关系来看，全能主义国家体现的是一种政府对社会全方位的渗透、干预、吞噬和塑造。虽然1956年后的十年无论是国家治理还是大学治理，都曾一度出现反复、波动和调整。遗憾的是，在艰难而曲折的探索中，“左”倾思想最终占了上风，政府与社会的力量天平呈现出“一边倒”，最终滑向了政府完全取代社会、大学无法独立存在的“文化大革命”深渊。

改革开放后，经历十年反思，“现代化”无疑成为全国上下的共同意志和强烈愿望，“改革”、“开放”、“搞活”成为历史的“主基调”，成为时代的“最强音”。正是在这样的背景下，一方面，中央放权于地方，发挥地方积极性和创造性；政党放权给政府，适度区分党政职能，发挥国家行政部门的作用与功能；政府放权于社会，释放农村、城市、企业、学校以及科技文化战线等各行各业建设现代化的活力。另一方面，社会力量的兴起与生长，对政府与社会关系进行了新中国成立以来最大规模、最广领域和最深层次的反思与调整，对政府、社会与大学的关系进行了全方位和深层次的调整与重塑。在这种背景下，政府一方面继续保持对大学强有力的控制，另一方面又希望大学拥有适度自治发展的空间，大学自主办学、自我发展的空间也得到越来越大的拓展。虽然在特定历史时期曾有反复，但总体上国家适度放权、推动大学自主发展、调整政府与社会治理关系这一改革的总体方向清晰可见。

总体来看，从清末政府试图控制社会，但新兴社会力量开始萌芽，现代大学得以萌芽；民初政府与社会试图按照民主共和的理念适度确立自己的边界；南京国民政府时期政党和政府力量的逐步下探；新中国成立后政党与政府包揽社会形成“大一统”的格局；改革开放后政府的适度放权与大学逐步拓展自主办学空间。百余年来，政府与社会是趋于一体的统合，也是基于各自领域的适度调整和分离，政府、社会与大学之间复杂的动态关联始终是导引和影响中国大学改革发展的基本线索与核心问题。

三、边界与限度：三维关系的理论聚焦

就政府和大学的关系而言，无论是基于政治统治地位的维护，还是基于公共管理职能的履行，现代国家中的政府都有充足的理由对现代大学治理进行干预。并且伴随着现代大学在国家和经济社会发展中的地位与作用越来越突出，代表现代国家的政府必然对大学的治理与发展倾注更多关注。特别是中国，作为一个后发展国家，无论是国家建设还是经济社会发展诸多领域，都面临全面追赶的急切形势与任务。在这种情况下，教育的优先作用特别是高等教育的先导作用尤其应该得到充分发挥，这的确为政府更多、更深地嵌入和干预大学的治理与发展提供了更为充足的理由，创造了更为丰富的合法性。无论是政府本身还是大学来说，双方都期待政府在帮助大学治理和发展过程中发挥更加积极的作用。但是，我们必须保持清醒的是，政府应当深入介入并不代表政府可以随意介入，更不代表政府可以无限介入。

现代国家的政府对大学的干预“拥有巨大的合法性”，这种合法性基于大学作为公共机构应该为公众服务的属性，基于学术自由自治与防止权力滥用的制衡，基于高等教育具有规模效益、外部性以及效果延迟性等特点，基于国家必须对包括大学在内的社会的普遍约束等。但是，政府在采取具体干预措施时，必须遵循公益性、公开性、公正性、必要性、效率性等基本原则，以确保政府干预的正当性和有效性。同时，由于大学作为一个特殊的自组织，这种组织不以营利为目的，它需要来自公共财政的支持，但又需要保持其作为学术组织最大限度的自由。因而政府干预大学又必须具有合理的限度，比如：政府干预限于公共领域中的大学外部事务，止于教育自由，止于大学自治，止于学术自由等。[6]

考虑到中国总体上还是政府力量远远强大于社会力量的历史现实，就当下的实践而言，改革的重点就是在保持政党和国家有力规制的前提下，积极开展社会建设，厘清政府、社会与大学三者之间的权力边界和限度。具体包括三个方面的着力点：

一是国家与社会的有效分化。这意味着国家必须承认社会的独立空间，并给予社会的自我管理以法律保障、资源配置和效用承认；同时，也意味着社会必须在自主、自治和自律的平台之上，成为与国家权力各显其能的空间。前者需要国家精心培育社会，后者需要社会确立理性精神；前者需要垄断型国家让渡社会空间，后者需要社会捍卫自身的活动空间；前者需要国家保持克制的态度，后者需要社会对国家权力保持警惕等等。

二是国家对于社会自治的有效资源与制度供给。社会的自主与自治，需要丰富的资源供给才能实现。社会自治需要的资源，社会可以自己筹备相当部分，不管是社会利益组织活动的资源自筹，还是社会公益组织的公共捐献，但都仅仅只能满足社会自治的部分资源要求。国家之所以必须为社会自治提供所要的资源，一方面是由国家的性质所决定的，因为国家必须履行宏观社会管理的职责；另一方面则是由国家的职能所确定的，因为国家除履行相应的公共决策职能之外，还必须履行相关的社会职能。因此，“国家提供给社会以资源，并不是显示国家的合道德性，而是国家呈现其基本功能的必须”。[7]

三是社会自身的高度组织状态。社会的自然化存在状态是分散的、欠组织的、个体化的。社会进入一个高度建构的状态，社会的自治方才显示出集合的、组织化的和群体性的情形。因此，社会的组织程度，与社会的自治水平成正相关关系；而社会的分散化情形，与社会的无序状态也成正相关关系。强化社会的组织状态，意味着经由社会的各级各类组织，将公民纳入到他们感兴趣、按习性乐意加入的社会组织之中，由此促进公民形成独立于国家权力的直接支配，而能够自行解决公民间某些私人与公共事务的能力。如果社会的组织程度太低，公民间的所有事务都必须在国家权力干预下才能处置，这样不仅会过分分散国家力量，而且必定弱化社会自治的基本能力。

四、合作与互动：大学治理的实践路径

在欧美等西方早期发达国家理论语境中，社会特别是公民社会、市民社会往往扮演着政府权力的抵抗者与制衡者的角色，“弱政府—强社会”和“小政府—大社会”往往是理论上的基本预设和实践上的传统惯例。值得注意的是，无论是“弱政府—强社会”、“强政府—弱社会”，还是“弱政府—弱社会”的状态，这三种模式一个共同的理论预设就是政府与社会的对立，政府与社会是此消彼长、非此即彼的二元对立关系，政府与社会处于竞争状态，是一种零和博弈的格局。事实上，虽然政府与社会之间的确存在着对立的一面，但实际上它们又是互为条件、互相依存的，政府和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制方式都会发生变化，它们在不断地适应当中互相转换和互相构造。与西方国家不同，以中国为代表的后发国家在政府与社会关系上呈现出与众不同的理论形态和实践趋势。这就是国家和政府并不作为必然的“恶”的形象出现，相反，国家和政府往往是一种积极而值得信赖和依靠的力量，可以对不发达公民社会缺陷和市场竞争机制进行必要的修复、填补和建构。因此，在未来可预见的一段时间内，中国国家与社会关系似乎更加呈现出基于合作主义精神之“强国家—强社会”的逻辑走向。

与“强政府”相对应，中国现代大学治理中“强社会”的实践逻辑重点集中在功能重组和使命聚焦上。总体来看，当代中国大学还没有脱离“单位体制”的束缚，除作为学术共同体的人才培养、科学研究、社会服务以外，还承担着诸如政治组织、经济实体和生活社区等繁重的附加任务。这样的大学其实是一个功能齐全的“小社会”，大学员工从生到死，抚幼养老、子女教育就业、医疗、集贸市场等一切生活所需，都可以在大学这个单位里得到满足。但是，正是这样，却使得中国的大学因为承载了包括经济、政治、社会等过多过重的功能任务而造成“生命不能承受之重”的现实尴尬。这就决定了未来大学治理的一个重要改革路径就是去除大学多余的功能承载，把大学从计划体制下的“单位社会”中解放出来，剥离大学的经济实体、养老保障等额外负担，真正使大学回归到人才培养、科学研究和社会服务的基本功能，聚焦于知识传承与创新的根本任务，承担起作为学术共同体的核心使命。事实上，功能转换与使命聚焦是中国现代大学治理的首要问题，它内在地契合政府与社会之间的功能区分，适应社会组织力量成长和大学自治能力彰显的改革趋势，因而具有理论上的自洽性和实践上的正当性。

参考文献：

[1]李明忠.高深知识与大学治理—大学制度变革的知识社会学分析[M].保定：河北大学出版社，2011. 113.

[2] Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching [M]. Governance of Higher Education: Six Priority Problem. McGraw-Hill, 1973. 11.

[3]詹姆斯N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001. 55.

[4]罗伯特·罗茨.新的治理[J].马克思主义与现实，1999，（5）：42-48.

[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995. 23.

[6]朱新梅.政府干预与大学公共性的实现：中国大学的公共性研究[M].北京：教育科学出版社，2007. 97.

[7]任剑涛.政治秩序与社会规则—基于国家—社会关系的视角[J].学术前沿，2012，（6）：41-49.

（责任编辑田晓苗）

Modern University Governance: Redefinition and Reconstruction of the Relationship Between Government, University and Societ

Jiang Dayong

Abstract：Modern university is not only the place of interchange between the government and social forces, but also the embedded, organic and interactive“public space”and“governance platform”of the separation and opposition of the government and society. For hundreds of years, the complicated dynamic association between the government, the society and the university has always been the basic guideline and core issue guiding and influencing Chinese universities' reform and development. The relationship between the state and society in China shows the logic trend of cooperation -based“strong government -strong society”. The government should endeavor to create a fair competition environment, make up for the lack of free competition, standardize school managerial behavior, and provide high-quality information service while the university should focus on functional reconstruction and the mission-focusing.

Key words:university governance; government; society; strong government-strong society

作者简介：蒋达勇，男，华南师范大学学术委员会秘书处主任，研究员，主要从事政治学理论、高等教育管理研究。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJCZH065）

收稿日期：2015-12-10

中图分类号：G646

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）03－0060－05