中介组织参与高等教育评估：缘由、挑战与应对*1

胡志强　胡文娟　陈学军

(南京师范大学　教育科学学院，江苏　南京　210097)

中介组织参与高等教育评估：缘由、挑战与应对*1

胡志强胡文娟陈学军

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097)

摘要文章从教育公共治理的时代背景、高等教育自身的属性、评估活动的价值判断性以及中介组织的专业资质四个层面论证了中介组织参与高等教育评估的外部必要性和内在可行性。同时，以问题为抓手，阐述了当前高等教育评估中介组织在身份主体合法性、独立性、专业性、公正性和沟通性等方面受到的挑战。最后，从评估立法、资格鉴定、政府扶持、信息公开、人才培养和评估文化等维度提出了相关的应对措施，以期推动中介组织未来的发展。

关键词中介组织；高等教育；教育评估；公共治理

2013年，我国各类高等教育在学总规模达到3 460万人，高等教育毛入学率达到34.5%[1]，高等教育已经步入大众化阶段。保障高等教育质量，促进高等教育资源的合理配置，已成为不容忽视的重大命题。当前，全球高等教育管理的主导模式正由“控制模式”向“监督模式”转变，评估成为高等教育质量保障体系中的主要手段，也成为高等教育管理中“反馈”机制的重要环节。在评估的整个过程中，评估主体的选择即“由谁来评估”，又成为其中的关键性问题。它不仅是评估活动形式价值的重要方面，而且直接影响到整个评估行为和结果的实质价值[2]186。高等教育中介组织作为涉及大学与其他社会主体之间活动的非政府机构、非大学院校的组织[3]，具有独立性、公正性、专业性、中介性等特征，其参与高等教育评估活动，是高等教育大众化、民主化、科学化的时代要求，也是我国实现人力资源大国向人力资源强国转型的必然选择。

一、中介组织参与高等教育评估的缘由

(一)教育公共治理的时代背景

教育是一个开放的社会子系统，与政府、家庭、社会、学校、市场有着紧密的联系，这种多主体性质决定它具有非垄断性的特征。传统上，人们习惯将教育管理的责任进行政府—市场的简单二分。但是，作为“理性人”的政府人员，出于官僚集团的“管制需求”，往往发生权力寻租、道德风险等行为，行为上“越位”；同时，大众对教育产品具有不同的偏好，政府又无法全部满足，供给上“缺位”。而将教育完全交由市场运营，则会由于市场中的盲目性、投机主义、功利性，侵害教育“培养人”的质的规定性。

教育领域中出现的“政府失灵”和“市场失灵”，引发了对教育管理体制改革的思考和探索。在新公共管理及当代治理理论的指导下，英美等发达国家在20世纪90年代后，走上了第三条道路——教育公共治理。治理理论认为，政府并不是唯一的权力中心，政府、公民和社会应当通过沟通、协商等某种非强制的合理方式共同承担管理社会经济和公共事务[4]。而高等教育和第三方部门同属于社会公域的部分[5]，第三方部门(中介组织)的发展以及积极参与，能够有效平衡和协调政府、公民、学校之间的权责利关系，实现空间上、管理主体上和权力向度上的多中心[6]，从而增强公共治理的合法性。在今天的发达国家，教育中介组织已经成为“政府和市场以外控制和影响教育发展的第三种力量”[7]。而我国政府在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中，也首次使用教育公共治理这一新的概念，并鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估，这为中介组织在教育治理中的“有为”和“能为”提供了有利的条件。

(二)高等教育自身的属性使然

高等教育处于整个国民教育序列的顶端，承担着教学、科研和为社会服务的功能，具有显著的外部性特征。政府、社会团体、市场、家庭等都是大学组织的重要利益相关者，它们和中介组织理应参与到高等教育的治理、决策之中，进行利益的合理表达和维护。此外，随着市场经济的发展，政府已经不再是高等教育唯一的投资主体，私人组织、基金会等积极进入民办高等教育，学生也通过支付学费的方式成为高等教育的消费者、投资者，使高等教育呈现出“准公共产品”的属性。因此，投资主体的多元化也为中介组织参与高等教育的社会治理奠定了基础。最后，必须指出的是，与基础教育的中小学相比，代表高等教育的大学组织从其诞生之日起，就具有追求学术自由、自治的传统，天然地排斥政府的完全计划。高等教育中的认识论哲学与政治论哲学的冲突从未停止，这也需要中介组织作为一种“缓冲器”，协调大学与政府之间的关系，使其能够在追求学术客观自由和为国家服务之间实现有效平衡。

(三)评估作为一种价值判断

大多数学者认为，高等教育评估的本质是一种价值判断的过程。价值判断的前提是对评估客体的有效认知。高等教育评估主体与评估客体之间是一种认知性主客体关系[8]，不同的评价主体基于不同的评估理念、指标、情境、程序，囿于其所处的社会阶层、组织目标及评估收集的信息，做出的价值判断也会有所不同。我国政府一身兼“管办评”三职，如果将评估判断的责任完全交给政府，面对全国2 000多所类型不一的高等教育机构，在评估时无法做到面面俱到，所做出的评估也难免存在一定的偏颇。而如果完全由高校进行自我评估，一方面，容易陷入“评估者”与“被评估者”的双重身份中，出现认知偏差；另一方面，由于面临着评估结果与财政拨款、招生等相挂钩的压力，高校在评估时，会本能地采用否认、合理化等手段进行自我防御，导致评估结果的失真。而中介组织作为独立、公正、专业的第三方机构，与高校、政府形成合作治理的评估网络，能够有效增强高等教育评估的科学性和客观性。

(四)中介组织具备评估的专业资质

专业性是评估中介组织的本质属性，其内涵可以通过工作、技术、人员和权力四个要素加以体现[9]。首先，与政府评估和高校自评估不同，对高等教育和高校进行评估是中介组织的核心工作和根本职能；其次，从评估方案的设计、指标的选取、信息的采集、数据的处理，都需要过硬的技术加以支撑；再次，作为专业的评估人员自身也需要了解高等教育运行的规律、掌握评估的系统理论、熟练运用统计测量技术；最后，评估中介作为专业性机构，能够凭借其“技术能力”构建起与“官方权力”所不同的专业权力。因此，中介组织所具备的专业知识和能力，为其参与高等教育评估提供了有力的保障，也有利于增强评估实践的专业性和科学性。

二、中介组织参与高等教育评估的挑战与困境

(一)法律模糊下的身份主体合法性缺失

美国人类学家林顿认为，地位是权利和义务的一种直接的集合，角色则体现着地位的动态方面[10]。中介组织想要合理合法地参与高等教育评估，首先必须明确其具有怎样的身份和地位、扮演什么样的角色，具有哪些权利和义务。

中国的高等教育评估肇始于1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和黑龙江镜泊湖会议，目前已有30多年的历史。1990年《普通高等学校教育评估暂行规定》指出，“鼓励学术机构、社会团体参加教育评估”；1994年《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》指出，“要建立健全社会中介组织……教育评估机构……发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”；1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》要求，“进一步发挥非政府行业组织和社会中介机构的作用”，这些文件都提及了中介组织在高等教育评估中的作用，但都只是宏观性的描述，对于中介组织如何参与高等教育评估领域、需要具备怎样的资格条件、中介组织与高校和政府之间的关系、中介组织享有哪些权利和义务等具体而又十分重要的问题缺乏相应的论述。而且，1998年的《高等教育法》更是直接规定，“高等学校必须接受教育行政部门的监督和其组织的评估”，政府成了评估的唯一合法主体，评估仅是高校和政府间的“私事”，与社会无关，与中介组织无关。法律法规对于中介组织的模糊定位，凸显了不同经济社会背景下，政府、高校、社会在评估中权力分享、义务共担间的复杂关系，也导致评估中介组织似乎总是游离在评估“主场”之外，缺乏相应的身份，权利义务的行使无法可依。身份主体合法性的缺失，降低了中介组织参与高等教育评估的积极性，也弱化了其评估活动、评估结果的权威性，中介组织无法得到政府和社会的支持，生存和发展的空间受到了严重的限制。

(二)政府集权下的独立性障碍与话语权羸弱

长久以来，我国政府主导着高等教育的投资、办学和管理。高等教育中的评估机构也并不完全从社会底层发育而来，而更多的是政府意志下的产物，呈现出“官强民弱”的局面。目前，中央政府和地方省市已经成立了相应的评估机构，并活跃于高等教育评估领域。在中央一级，1994年成立了高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所，于2003年并入教育部学位与研究生教育发展中心(副司级)，2004年高等教育教学评估中心(正司级)成立；而地方各省市，如上海市、江苏省、辽宁省、云南省也相继成立了教育评估院所。这些评估机构从行政隶属、经费来源、工作方式来看，都是行政色彩较为浓厚的事业单位，并非单纯的“社会中介组织”，而更类似于“间接的行政管理机构”，评估活动中受到官方意志的影响较大，容易出现“政中不分”的现象，中介组织的独立性受到较大的挑战。

与官方背景的教育评估机构相比，民间性质的社会评估机构发展较为迟缓。当前，知名度较高的有广州管理科学研究院、《中国大学评价》课题组、网大、中国校友录等，主要从事高校的综合排名和专业排名。但是，这些机构的评估结果的影响力较低，无论是在对政府教育决策的参考方面，还是社会公众的认可度方面，话语权都远不及官方的“正规军”。因为摄于政府的权威，许多组织屈居于政府的领导和批示，无形中成为了“政府代言人”“传声筒”“应声虫”的角色，对于政府评估的过程和结果不敢质疑、不能质疑，缺乏独立、专业的判断。在高等教育评估能量场中，民间中介组织只是“象征性”地参与，面临着生存危机。

(三)评估复杂场域下的专业性难题

高等教育是一种“高”“专”教育，培养具有高深学问的专业人才，要对其教育质量进行评估，是一项难度较大的工程。别敦荣借用社会学家维根斯坦的家庭相似性学说指出，各大高校作为被评对象，犹如一个大家庭中的不同成员，既有相同的特征，又具有各自不同的个性[2]82。而我国的高等院校的发展较不平衡，既有传统的重点大学，又有一批新建本科院校，不同学校的办学定位不同、历史基础不同、发展条件也不同。要想对这么多类型、层次不一的高校进行评估，对中介组织的专业性来说，是一个极大的挑战。而当前中介组织的评估人员中有很多临时拼组的“游击队”，其中又主要是行政部门官员，很多并未系统掌握教育学、管理学、统计学、信息科学等多方面的知识，对高校的情况也不甚了解，缺乏相应的资质。同时，当前的评估方案虽然对部分医学、艺术学院校的评估指标进行了调整，也在评估指标外单列了“特色项目”，但是在实际把握上很难区分特色与特点[11]，整体上仍采用统一的评估标准，容易形成“认同效应”，造成高校发展的单一化、模式化，不能较好地反映高校的现实情况和特色优势。

(四)评估活动中的公正性迷失

从2003—2007年，我国共对502所本科院校进行了评估，其中优秀院校为353所，占比70.3%，并且优秀率逐年提升，分别为47.6%、55.6%、57.4%、75.2%、80.8%，5年内竟没有不合格的院校[12]72-73。如此高的优秀率，引发了公众对评估结果的信任危机，也反映出教育评估机构的公正性迷失。公正性包括组织公正性和个人公正性两个层面。在当前的评估生态中，中介组织或是由于政府的压力，或是出于自身的逐利动机，在评估过程中，容易和被评高校结成利益联盟，发生权力寻租、暗箱操作等腐败现象，很难做到不偏不倚。而评估人员，由于缺乏正确的“权力观”“评估观”，评估中带有个人感情倾向，以权谋私，要求高标准、高规格的接待，拉关系、讲人情、送礼、弄虚作假成了理所当然。评估过程中的公正性缺失大大降低了评估结果的公信力，浪费了大量的资源，只能由教育部出面呼唤“阳光评估”[13]，而本科教学评估也被称为是“一场劳民伤财的造假运动”[14]。

(五)中介组织在其他利益主体间的沟通作用不明显

中介组织存在的一个重要功能就是在政府、社会和高校间进行信息的传递、沟通和协调，扮演桥梁和媒介的角色。但现实情况是，我国的高等教育评估更多地表现为政府与高校间的单向评估和双向沟通，与社会其他部门无关。当前，承担评估工作的主要是具有官方色彩的教育评估中介组织，它们较多地将评估作为一项行政任务来看待，而高校只是被动地提供信息、提交材料，配合评估，缺乏沟通的主动性和积极性。非官方的评估机构常常被高校忽视或排斥，很难获得高校教育质量方面完整、真实的信息，从而无法进行有效评估。而且，中介组织的评估结果也只是在被评高校和部分政府部门之间流通，社会大众很难详细了解评估的具体细节、专家意见，也就无从对评估活动可靠性、真实性进行监督。

三、中介组织参与高等教育评估的应对之策

(一)立法保障、建立评估中介资格准入制度

中介组织参与高等教育评估的首要前提就是具有合法的地位和身份。我国当前仅有1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》这一部专门的行政法规文件，已经很难适应当前高等教育质量评估的要求。为此，政府有关部门需要加快相关立法工作，如制定《高等教育评估法》《社会中介组织与行为法》与《高等教育评估中介组织管理暂行条例》[15]，明确中介组织参与高等教育评估的目的、地位及相关的权力义务、与高校、政府、社会之间的关系、评估机构的资质、评估的方案程序等一系列关键性问题。此外，我国可以仿照美国建立高等教育鉴定机构资格审查和认可制度，对中介组织的软硬件条件设置相应的要求，加强中介组织的“入口”管理，凡是符合有关标准的，允许其参与到有关的评估领域中。而此项鉴定和审查工作可以由全国人大教科文卫委员会负责[16]，从而改善目前多头管理的现状，并增强中介组织的权威性和独立性，从而使高等教育的社会评估走向合法化、制度化、规范化，形成多中心治理的评估网络。

(二)有效运营、政府扶持与“元评估”结合

政府教育管理职能的转变是发展高等教育中介评估组织的条件和动力[17]。从我国的国情来看，中介组织的生存、发展及长效运营离不开政府的扶持和资助。当前提倡治理理论与教育公共治理，并不是主张削弱政府的主体地位，而是倡导政府、高校、社会(中介组织)之间的多元合作、权力共享和义务共担。为此，需要加强高等教育管理体制改革，理顺三方之间的关系，为评估营造良好的环境。政府要在理念上有所转变，定位为治理行政，接纳评估中介组织，一方面逐步淡化评估中介组织对教育行政部门的依附性，增强其独立性；另一方面，解除一些对民间评估中介组织不必要的限制，并提供一定的资金和人员的培训，做到保障与激励相结合，为中介组织的发展提供动力。同时，我国应当逐步建立全国性教育评估中心、地方性教育评估机构和专业性教育评估机构相结合的评估体系，从而实现从“官办”到“民办”的过渡。当然，政府将部分评估职能让渡给中介组织，并不是卸责，而是一种更为合理和有效率的方式。我国政府可以学习西方发达国家，如荷兰建立高等教育督导团，担任“元评估”的角色，对评估中介组织的行为、结果进行再评估，发挥宏观调控的职能，从“严格控制”过渡到“有效管理”。

(三)信息公开、增强评估透明度和公信力

美国教育评估专家肯尼思认为，多渠道的信息来源有利于提高评价的准确性[12]82。高等教育质量当前已经成为社会公众的关注点，评估活动与结果也需要接受相应的社会监督。因此，评估中介组织需要对评估的目的、指标选取、专家资格、评估程序、评估结果进行合理的解释和说明，增强评估结果的透明度，杜绝评估中造假、腐败行为的发生。日本、法国、英国等国家在征得被评高校同意后，都会以书面出版物或网络媒体等方式，公布最终的评估结果，自觉接受社会的评价和监督。在当今大数据、电子政务、电子教务的时代趋势下，无论是评估中介、政府还是高等学校都可以通过各种新媒体发布有关信息，既能对自身行为做到有所约束，又能够对利益相关者负责，使评估价值最大化。

(四)构建高等教育评估专业人才“蓄水池”

人才是高等教育评估的核心要件，其素质高低直接影响到评估结果的合理与高效。高等教育评估人员需要具备教育学、心理学、统计学等多方面的理论知识，并且需要一定的评估经验作为支撑。但是目前，我国还尚未建立培养高等教育评估人才的专门机构。国内具有高等教育专业硕士点的高校中，仅有武汉大学、南京理工大学、云南大学、重庆师范大学、贵州师范大学5所高校直接开设了“高等教育评估”这一专业方向。其他几所高校开设了相关专业方向，如山东大学的“高等教育决策与评估”、南京大学的“院校发展与评估”、山西大学的“地方大学绩效管理与评价”和华东师范大学的“高等教育质量管理”①。而目前从事高等教育评估的人员大多是临时拼凑而来，缺乏相应的理论基础，边评估边学习，不是“正规军”，而类似于“游击队”。因此，我国可以借鉴美国高校培养教，教育评估学士、硕士乃至博士的经验，试点开班教育评估专业，成熟后逐步推广，并加强国际交流与合作，系统培养高等教育评估的“后备军”，构建评估专业人才的“蓄水池”。

(五)反思评估、塑造优良评估文化

我国高等教育评估的原则是“以评促改、以评促建、以评促管、评建结合、重在建设”，评估的主要职能是帮助高校发现自身在发展过程中取得的成果、存在的问题，从而发挥自省、参谋和批判的功能。但是在现实评估活动中，存在着“大一统”“官本位”“功利主义”等不良风气。高等教育评估偏离了其预定的方向和目标，“为评估而评估”“为政府而评估”等现象层出不穷。为此，首先需要转变观念，树立校本意识、全员意识、人本意识、发展意识与全面意识[18]。其次，在评估活动中应当遵循方向性、发展性、动态性、参与性等原则[19]。在具体操作上，政府需要逐步淡化评估结果与拨款的直接联系，注重过程性评估，并通过多种渠道宣传评估的目的、意义，加强交流和沟通。高校也需要树立主人翁意识，在自评估的基础上，积极配合政府、社会的评估工作，形成良好的信息反馈。中介组织在提升自身专业素质的同时，也要加强行业自律，提高评估人员的品行和操守，从而推动高等教育的阳光评估，营造开放、合作、多元、包容的评估生态环境。

注释：

①根据中国研究生招生信息网2015年硕士专业目录查询、整理所得。

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[13]周济.教学评估是提高教育质量的关键举措[N].中国教育报，2006-05-19(001).

[14]叶铁桥.部分大学上演造假运动闯关本科评估[EB/OL].(2006-12-14)[2015-06-20].http：//news.sina.com.

cn/c/2006-12-14/080610768865s.shtml.

[15]欧金荣.试论中国高等教育评估中介组织的创新[D].武汉：华中师范大学，2003：32.

[16]沈小娟.教育评估中介管理机构探索研究[J].高校教育管理，2015(3)：80-83.

[17]金东海，王爱兰，幕彦瑾.论我国高等教育评估中介组织发展的对策[J].高等理科教育，2005，64(6)：110-113.

[18]林爱菊.论高等教育质量与高校评估[J].高等理科教育，2006，68(4)：97-100.

[19]王根顺，邓红.我国高等学校教学质量评估的理性思考[J].高等理科教育，2003，48(2)：12-17.

(责任编辑李世萍)

*收稿日期2015-06-20

作者简介胡志强(1992-)男，江苏苏州人，硕士研究生，主要从事教育管理研究.

中图分类号G649.21

文献标识码A

Causes，Challenges and Responses of Intermediary Agencies' Participation in Evaluation of Higher Education

HU Zhi-qiang，HU Wen-juan，CHEN Xue-jun

(School of Education Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：This paper demonstrates the external necessity and internal feasibility of intermediary agencies' participation in higher educational evaluation from the background of public educational governance，the essential attributes of higher education，the value-judging nature of activity evaluation and the specialty of intermediary agencies.Meanwhile，taking questions as starting point，it also demonstrates the intermediary agencies challenges existed from agencies' identity legality，independence，specialty，impartiality and communication，intermediary agencies of higher education in China confronted with institutional obstacles and their own development challenges，etc.Finally，this paper puts forward corresponding measures to promote the future development of intermediary agencies from several dimensions，such as legislation of evaluation，accreditation，government support，information opening,personnel training and evaluation culture.

Keywords：intermediary agencies；higher education；educational evaluation；public administration