《职业教育条例》立法的地方适切性研究

王　川

（广东技术师范学院　学报编辑部，广东　广州　510665）



《职业教育条例》立法的地方适切性研究

王川

（广东技术师范学院学报编辑部，广东广州510665）

摘要：职业教育的地方立法从当前各地的实践来看，针对性、可行性和地方适切性多少都有些不足。省市区人大在起草、讨论本区域《职业教育条例》时，必须把握四个活动主体，即办学主体、管理主体、教育教学主体和评价主体的地位角色、作用功能和活动范围。重点考虑四个方面的平衡点：一是中央和国家层面对职业教育事业发展的指导思想；二是全国人大已经通过颁布的与职业教育事业有关的各个上位法；三是本省市区党委政府发布的纲要规划、建议意见、通知办法等；四是本地经济社会发展水平、产业结构调整升级方向、职业教育事业的短板，以及迫切需要解决的问题。

关键词：职业教育条例；“三个定位”；“四个主体”；上位法；地方实践

1996年5月15日，《职业教育法》由第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，并于当年9月1日起施行。自此，我国职业教育事业有了依法执教和依法行政的基础与依据，是职业教育法制建设史上具有里程碑意义的大事。如今，已走过20个春秋的《职业教育法》面临着经济社会发展和教育事业改革的新形势、新常态和新特点，职业教育事业的外部环境和内部动力都出现了许多新变化、新趋势。随着经济社会的加快发展与产业结构的升级换代，广东已建成全国最大规模的职业教育体系，职业教育事业发展速度和发展水平已经上了一个新台阶。2015年6月，《广东省教育科学“十二五”规划》2015年度课题（中等职业教育教学改革研究项目）面向全省招标。我们认为职业教育的地方立法已成为事业发展的瓶颈，同时也是推动事业上一个新台阶的抓手。课题组经过精心准备、深入调研，最后中标“《广东省职业教育条例》立法研究”课题。

一、职业教育地方立法的必要性和迫切性

十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出了“两个一百年”的奋斗目标和“四个全面”的战略布局，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。十八届五中全会上，“四个全面”战略布局作为指导思想被写入“十三五”时期国家发展规划中，同时进一步提出了引领发展行动的“五大发展理念”，即创新、协调、绿色、开放和共享，为全国人民描绘出今后相当长一段时期的发展方向、发展思路和发展的着力点。

首先，党中央国务院十分重视职业教育事业发展。早在十八大刚刚闭幕不久，习近平总书记在考察广东时说道：“希望广东的同志再接再厉，紧紧抓住国家支持东部地区率先发展的机遇，努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。”［1］省委书记胡春华指出，习总书记对广东“三个定位”（排头兵、先行地、试验区）、“两个率先”的殷切希望，就是广东全省人民今后工作的前进方向和行动指南，是工作总目标。各项工作都要体现这个总目标的要求，都要围绕这个总目标去展开，要通过脚踏实地的工作，把这个总目标落到实处。在2015 年1月召开的全省职业教育会议上，胡春华同志又要求将“三个定位、两个率先”的工作总目标落实到职业教育发展规划中去。他要求全省各级党委、政府把发展现代职业教育摆在更加突出的位置，大胆探索、勇于实践，凝聚各方力量、汇聚各方资源，办好职业教育，培养出更多高素质劳动者和技术技能型人才，为广东实现“三个定位、两个率先”的总目标提供坚实人才保障。

2014年6月，习总书记在全国职业教育会议召开前夕，为职业教育事业发展提出了五项战略部署和一个重要论断的重要指示。五项战略部署分别是职业教育的战略地位、时代重任、发展方向、支持重点和党委政府责任；一个重要论断是为实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，职业教育肩负着提供坚实人才保障的重任。五项战略部署和一个重要论断是未来相当一段时期职业教育事业发展的根本方向。

其次，党中央国务院对职业教育在国民经济发展中的作用日益重视。自本世纪以来，党中央国务院把职业教育事业作为经济社会发展的重要一环加以重视。2005年全国职业教育工作会议通过的国务院 《关于大力发展职业教育的决定》要求“提高全社会对职业教育的认识，形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围”。2010年，教育部颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）提出“职业教育要面向人人、面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力”的重要任务；同年底又出台了 《中等职业教育改革创新行动计划》（2010—2012年），再次重申“必须把职业教育摆到更加突出、更加重要的位置”。2010年年中，人力资源和社会保障部也发布了《国家中长期人才发展规划纲要》（2010-2020），提出到2020年，要形成一支门类齐全、技艺精湛、总量达 3900万人的“高技能人才队伍”。为此，要“统筹职业教育发展，整合利用现有各类职业教育培训资源，依托大型骨干企业（集团）、重点职业院校和培训机构，建设一批示范性国家级高技能人才培养基地和公共实训基地”［2］。2014年 6月，随着全国职业教育会议的召开和国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》发布，职业教育事业进入到发展的快车道。按照全国人大常委会《职业教育法》执法检查有关要求，必须发挥地方立法工作对职业教育改革发展的推动、引领和保障作用。坚持依法治教，建立和完善现代职业学校制度，进一步更新办学理念、完善管理制度、创新运行机制、改进方式方法、提高职业院校管理规范化、精细化、科学化水平，为基本实现职业教育现代化奠定坚实基础。

再次，人大抓紧职业教育法律法规的制定与完善。自国家法律层面的《职业教育法》颁布之后，与职业教育事业相关或涉及的一些法律法规相继出台。如1993年10月通过的《教师法》、1995年 3月通过的 《教育法》（2015年 12月修订）、1998年8月颁布的《高等教育法》（2015年12月修订）、2002年 12月颁布的《民办教育促进法》以及 2003年3月颁布的《中外合作办学条例》等。这些法律法规的颁布实施，为职业教育的地方性立法提供了必要的法律依据。

另一方面，各省（市、区）的职业教育地方立法工作也于上个世纪80年代后期开始展开。贵州、上海、云南等是最早将职业（技术）教育条例列入地方法律法规立法日程的省市。1986年 12月，贵州省第六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了 《贵州省职业技术教育暂行条例》；2015年1月，贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了 《贵州省职业技术教育条例》。1987年 9月，上海市第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了 《上海市职业技术教育暂行条例》；1995 年1月，上海市第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于修改〈上海市职业技术教育暂行条例〉的决定》，将名称修改为《上海市职业技术教育条例》；1997年 12月，上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过《关于修改〈上海市职业技术教育条例〉的决定》，进行了第二次修订；2004年 5月，上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过废止《上海市职业技术教育条例》和《上海市职工教育条例》，吸收其中行之有效的内容，制定出新的《上海市职业教育条例》。1989年10月，云南省第七届人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《云南省职业技术教育条例》。

上世纪90年代，北京（1990）、四川（1991）、福建（1994）、湖南（1994），以及计划单列市大连（1994）等，先后通过了“职业教育条例”或“中等职业技术教育（暂行）条例”等。进入本世纪以来，又有山东（2000）、黑龙江（2001）、安徽（2007）、重庆（2007）、天津（2007）、甘肃（2009）和广西（2011）等 7个省市区通过和颁布了地方性职业教育条例。值得一提的是，随着国务院把“校企合作”作为职业教育事业发展的重要奠基石的高度来认识，2008年 10月宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《宁波市职业教育校企合作促进条例》；同年12月，经过浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准，《职业教育校企合作促进条例》将于2009年3月1日起施行，开启了“产教融合、校企合作”的地方立法范例。

“十二五”期间，又有许多省市陆续出台了校企合作办学条例或通知等地方法律法规、文件意见办法等。如河南省人民政府于 2012年4 月18日的省政府第102次常务会议上通过了《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》（豫政［2012］48号）；同年，沈阳市人民政府在12月27日的第70次常务会议上，讨论通过了《沈阳市职业教育校企合作促进办法》，并于2013年3月1日起施行。

据不完全统计，去年已有两省（区）一市通过或印发关于校企合作方面的文件通知。一是广西壮族自治区人民政府办公厅5月29日印发的经自治区人民政府同意的 《广西职业教育校企合作促进办法（试行）》（桂政办发［2015］42号）；二是7月27日山西省人民政府办公厅印发的 《山西省职业教育校企合作促进办法 （试行）》（晋政办发［2015］74号）；三是 10月 29日，青岛市第十五届人民代表大会常务委员会第二十九次会议讨论通过的 《青岛市职业教育条例》，并经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，已于当年11月1日起正式施行。

从上述16个省（市、区）和计划单列市的职业教育地方立法的实践来看，随着经济社会发展，社会对职业教育与培训的需求日益增长，职业教育事业呈现多元发展、多主体办学和管理的趋势，地方立法对当地职业技术教育事业的促进作用非常明显。在新常态形势下，如何促进发展广东的职业教育事业，发挥职业教育在提高劳动力素质、培养数以百万计的技术技能人才方面的重要作用，亟需通过制定职业教育条例，对各级地方政府、行业企业协会、法人团体组织和个体等的责任与权利、利益与义务从法律关系上进行明确界定和规范，为促进和保障职业教育事业发展营造一个适宜的法制环境。

二、职业教育地方立法的政策依据和法律依据

职业教育是整个教育事业中的一个组成部分，在地方立法过程中，必须考虑所涉及的上位法，考虑党的十八大以来的方针政策、国务院关于教育尤其是职业教育的决定，考虑所在省市区中长期教育发展的战略规划。由于是地方立法，还必须结合地方实际，综合考虑地方经济社会发展特点对人力资本及劳动力资源需求。

相关法律法规和上位法是职业教育地方立法的第一个依据。职业教育的任何地方法律的制订，必须根据国家的《职业教育法》涵盖范围、针对对象来确定其法学依据。《职业教育法》通过颁布实行已经20年了，其“修订草案征求意见稿”也上上下下近10年了，不管如何修订，其基本框架仍然是职业教育基本制度、职业教育机构、教育与教学、受教育者与教师、经费与扶持、管理与监督和法律责任等几大部分。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于去年12月通过了《关于修改<中华人民共和国教育法>的决定》和《关于修改<中华人民共和国高等教育法>的决定》，对这两法作了修改。《教育法》中涉及到职业教育或相关内容的修改是第二十条和第二十六条。①第二十条：国家实行职业教育制度和继续教育制度。各级人民政府、有关行政部门和行业组织以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。第二十六条：以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。《高等教育法》中涉及到职业教育或相关内容的修改有三个方面：一是关于高等职业院校的设立、审批、合并、终止、变更名称等事项的修改，①二是关于办学水平与教育教学质量的评估，②第二十九条：设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案；设立其他高等教育机构，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。审批设立高等学校和其他高等教育机构应当遵守国家有关规定。审批设立高等学校，应当委托由专家组成的评议机构评议。高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，由本条第一款规定的审批机关审批；修改章程，应当根据管理权限，报国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门核准。三是关于高职院校的投入经费问题。③第四十四条：高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。这些新修订的内容在地方立法活动中，就必须作为上位法的规定严格执行。

④第六十条第一款：高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。

中央政府的相关决定政策是职业教育地方立法的第二个依据。本世纪以来，国务院先后颁发了两个关于职业教育发展方面的决定，一是2005年的《关于大力发展职业教育的决定》，一是2014年的《关于加快发展现代职业教育的决定》。两个决定在加快发展现代职业教育的指导思想、发展原则和目标任务都一脉相承。⑤指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的作用，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。发展原则有五项：一是“政府推动、市场引导”，二是“加强统筹、分类指导”，三是“服务需求、就业导向”，四是“产教融合、特色办学”，最后是“系统培养、多样成才”。目标任务是：“到 2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”具体表现是“结构规模更加合理”、“院校布局和专业设置更加适应经济社会需求”、“职业院校办学水平普遍提高”，以及“发展环境更加优化。”

地方党委政府的文件通知建议是职业教育地方立法的第三个依据。地方立法一定要立足区域经济社会发展水平和当地人民群众的需求，既有奋斗目标，又有出发基础。如中共广东省委在 《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的第七部分 “坚持共享发展，促进社会公平，着力增进民生福祉”一章第33条中，认为发展职业教育是“促进就业创业”的重要抓手，要求“推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，推行企业新型学徒制，落实终身职业技能培训制度，实施新生代农民工职业技能提升计划。”［3］在第35条的“提升教育事业发展水平”内容中，提出要“完善现代职业教育体系建设，创建现代职业教育综合改革试点省”，最终是要“加快建立以提高劳动者素质和技能为目标的终身教育服务体系”。具体措施包括：一是积极推进高等院校考试招生制度的整体改革，如完善分类考试、注重考生的综合评价、分批次多元录取等；二是深化“教育教学改革”，建立个人学习账号和学分累计制度；三是完善学生资助方式，包括免除家庭经济困难学生中等职业教育阶段的学杂费；四是加强教师队伍建设，走专业化发展道路，大力发展教师继续教育，从政策上保障教师跨区域交流。［3］

广东省政府在2015年1月的职业教育会议上出台了 《关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见》（粤府〔2015〕12号），提出“到 2018年，建成在国内外有较大影响力的现代职业教育综合改革先进省，形成具有广东特色、适应发展需要、基本达到世界水平的现代职业教育体系。”具体体现在三个方面：一是职业教育的办学水平和服务能力有明显提升，二是职业院校的区域布局、专业结构和校均规模更加合理，三是职业教育事业的各项制度建设和发展环境明显优化。目标是在做大广东的职业教育事业基础上，进一步做强为南方职业教育的高地。［4］

三、职业教育地方立法的指导思想、总体思路和基本框架

广东省是经济体量大省、劳动力需求大省。省委省政府历来十分重视职业教育事业发展，先后出台了 《关于大力推进职业教育改革与发展的意见》（粤府〔2003〕91号）、《广东省教育现代化建设纲要（2004—2020年）》（粤发〔2004〕13号）、《关于大力发展职业技术教育的决定》（粤发 〔2006〕21号）、《广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》、《关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见》（粤府〔2015〕12号）和中共广东省委《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，以及经国家发展与改革委员会批准的 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 (2008-2020年)》，都强调了发展职业教育的重要性和迫切性，都把营造良好的职业教育发展氛围提高到战略高度来认识。根据笔者的调查研究，在职业教育地方立法的指导思想、总体思路和基本框架方面有一些借鉴和认识，更有一些探索和尝试。

根据习总书记2014年6月对职业教育发展的重要指示，①着力提高人才培养质量，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。以及《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中“培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才”的总体要求，《广东省职业教育条例（草案）》〔（以下简称《条例（草案）》〕起草的指导思想是：“坚持以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的作用，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，着力提升人力资源素质。”（《关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见》）

根据习总书记 2012年12月在广东考察时提出的要求，以及宪法、教育法、劳动法、高等教育法和职业教育法等对人才培养的规定，广东省职业教育发展任务一是要为实现“三个定位、两个率先”总目标提供动力源泉和重要支撑，为省政府和地方各级政府实施职业教育与培训活动提供法律依据；二是要有利于受教育者通过系统的从业基本知识、技能、道德的教育与从业实习培训，达到三个既有联系又有区别的职业目标：掌握就业谋生的职业入门技能，使已从业人员保持、提高、扩展或转换职业技能，下岗转岗职业转换者获得另一项职业资格以便再就业的技能；三是要求提高职业教育服务提供者的服务质量，提高培训项目、活动和服务设置的灵活性，满足人民群众日益增长的接受高质量职业教育与培训的需求；四是督促各级人民政府要提供符合质量的职业院校或机构以实施合格的职业教育和培训。

（二）总体思路

职业教育所涉及的上位法较多，既有比较直接的教育立法，又有中央和地方先后出台的有关推进职业教育改革与发展的决定。在地方立法中如何处理好与这些上位法及相关文件的关系是一个难点。立法的总体思路要把握三个维度：一是把握国家层面法律法规中需要地方进一步细化、明确，以便于贯彻落实执行的条款，以及上位法之间涉及到职业教育方面的内容，对此进行必要的协调、吸收与细化；二是把握地方经济社会发展的总目标对职业教育改革、发展的需求，及党的方针政策、政府的决议文件、人大通过的法律法规等，与地方区域性特点、内容的平衡整合；三是根据多年的地方职业教育实践，总结先行先试的创新和打造南方职业教育高地的本土化经验，以立法文本的形式固化下来，突出地方特色。

总体思路确定以后，我们从纵横两个方面搭建《条例（草案）》的框架。纵向思路是厘清职业教育的四个主体，即出资办学主体、事业管理主体、教育教学主体和评估评价主体，明确各自的责任、权利、任务和利益，为四个主体的职业教育活动提供法理阐释。横向思路是力求在六个方面有所突破：一是推进现代职业教育体系的构建与调整；二是深化与完善职业教育管理体制、运行机制和评价机制的改革；三是鼓励职业教育机构的内外衔接、合作开放的改革；四是推进职业院校考试招生制度改革，试点全民教育终身教育的入学机制；五是推进产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的办学方向改革；六是支持各种社会力量，包括境外机构和组织的办学活动。

（三）基本框架

随着广东职业教育发展进入一个新常态时期，各级各类职业教育机构的办学主体、管理主体、教育教学主体和评价主体等的多元化，政府相关部门将面临着观念的更新和管理职能的转变，广东省人大和政府亟需从法律法规层面支持、规范、保障和约束各级各类职业教育的发展。为此，课题组确定的基本框架是按照“四个主体”的视角和线索着手《条例（草案）》的起草，主要目的是从法律法规上界定“四个主体”的各自边界和行为规范。

韩文彬发表了西方学界第一部关于中国摩崖石刻研究的著作，得益于赖非陪同他考察了峄山、泰山、洪顶山、徂徕山、葛山、尖山、水牛山等摩崖。韩文彬发现，每到一处，赖非对每一个石刻的每一个字都了如指掌。

一是办学主体的义务、责任、权限的法律界定。目前广东职业教育机构的办学主体与全国一样，基本上是政府办学为主、民办私立为辅、集团行业特殊、境外合作拾遗、股份集团补充。尽管政府在多个场合多个文件呼吁办学主体的多样化，但是效果很不理想。这就需要从法律法规上更进一步明确办学主体的地位、责任和权利。

二是管理主体的职责、权限的法律界定。目前，由于历史原因，我国职业教育的管理主体是政出多头。上个世纪50年代开始，职业技术教育有行业管理、企业管理、教育部门管理及劳动人事部门管理。本世纪开始的教育体制改革，将职业教育的管理权限大体集中在教育部门和人力资源与社会保障部门，也有极少数的行业部门管理。如何处理管理主体的职责和权限边界，也亟待法律法规的明确。

三是教育教学主体的责任、权利和义务的法律界定。职业教育机构是实施教育教学活动的独立法人，其地位、经费来源、施教主体和受教育主体、教育教学内容、形式、方法、环节等，都应该由校长、教师、学生等共同构成活动主体来完成。《条例（草案）》应该从法律法规角度明确师生的法律地位、规范社会外界因素影响和行政管理部门参与学校教育教学活动的行为。

四是评估主体的责任、权利和义务的法律地位确定。长期以来职业教育的评估主体、管理主体不分，教育行政部门既是管理者又是评估者，既是运动员又是裁判员；加之评价目的政出多门、评价体系重叠繁琐、评估标准不统一，导致教育教学主体无所适从。《条例（草案）》将第三方评估的原则固定下来，为管办分离、评办分离奠定法律基础。

《条例（草案）》通过“四个主体”法律地位的明确来解决职业教育中的办学主体责权利不清晰、教育行政管理和教育事业管理界限模糊、教育教学制度和人事管理制度不规范不完善等问题。用地方立法的法律法规来管理、保障和规范职业教育事业的发展，可以提高职业教育的水平和质量，维护人民群众的合法权益。

四、职业教育地方立法应该突破的重点问题

2015年1月广东省职业教育会议上，省委省政府明确指出，加快发展现代职业教育要以改革为动力，推动职业教育发展在重点领域和关键环节取得更大突破。立法中要注意把握四个原则：一是在法律上保证人人都有接受职业教育的机会；二是构建技术技能人才成长的“中职—高职—应用本科—专业学位研究生”直通车；三是保障职业院校在专业设置与调整、人事管理和教师评聘、收入分配等方面享有自主权；四是各级政府要依法保障与监督职业教育事业的经费投入。

（一）推进职业教育战略性结构调整，搭建现代职业教育体系的直通车和立交桥

随着广东经济社会发展和人民群众对受教育需求的提高，普及十二年教育在很多地区已经提上了议事日程。中等职业教育是高中阶段教育的重要组成部分。采取何种教育形式来实施三年的中等职业教育？如仍然是采取单设中职学校（中专、职高、技校），还是试办综合性高中，既是一个法律限定问题，也是一个国家学制体系的继承与发展问题，更是一个实践问题；又如职业教育直通车如何开行，普教职教立交桥如何建立，都是立法研究中应该解决的重点问题。

根据我国教育法、高等教育法、职业教育法的基本要求，同时借鉴欧美发达国家学制体系建设中的经验与教训、职业教育发展的共性和我国国情制约的特殊性，我们认为:在纵向上，应该在义务教育阶段之后，建立一个与普通教育并行不悖的职业教育“Y”字型体系，即九年义务教育阶段不分流，高中阶段开始分流为普教与职教双轨体系，通过大专和本科阶段，直至专业学位的研究生阶段，即“中等职业教育—高等职业教育（专科阶段）—高等职业教育（本科阶段）—高等职业教育（专业硕士研究生阶段）”的直通车路线；在横向上，打通壁垒森严的双规制，构建“普教”“职教”互通、“学术”“技术”融合的升学“立交桥”，从入学门槛上打破技术技能人才培养的“玻璃门”“天花板”，最终实现终身教育理念的现代教育观。

考试招生制度的改革，特别是高等职业院校的入学招生制度改革，是搭建立交桥的关键一环。职业教育是面向人人的教育，是努力让每个人都有人生出彩机会的教育。严格入学不一定是必须书面考试，不一定必须由分数来决定入学与否。应提倡对口推荐面试入学、自主招生考试考核入学，放开有工作经验者的书面考试，注重实践经验和实操技能的入学条件。随着适龄生源人数的下降和职业院校的做大做强，设计一条不同于普通教育系统的考试招生制度是当前职教改革的迫切要求。

（二）准确定位职业教育事业发展的四个主体

地方法律法规是规范、界定、约束特定区域内某方面事业事务的正式条文，既要有高屋建瓴宏观谋划的远见，也要有脚踏实地、可操作性强的实效性，更有其强制性。教育事业中的办学主体、管理主体、教育教学（运行）主体和评估主体，是我们在研究中的逻辑线索和逻辑体例，法律文本中应该体现这种谋篇布局的思路。

例如，长期以来，我国职业教育办学主体问题一直是一个似明非明、似清非清的问题。究竟应该是政府为办学主体，还是其他法人可以是办学主体，公说公有理婆说婆有理。妥善处理、平衡这一问题的关键是公办民办职业院校办学主体的多元形式（如独资、合资、股份制、混合所有制等）的管理责权利问题，它们之间的的责任、权利、义务的界定问题，落实企业作为办学主体作用的发挥问题，政府购买职业教育服务的制度完善问题，等等。

在办学主体问题上要注意把握三点：一是要将中央对职业教育事业发展的历次文件精神吃深吃透，在“政府推动、市场引导”上下功夫，确定各个办学主体中，将行业协会、企业法人、事业组织、社会和人民团体、境外机构和社会组织以及公民个人参与职业教育事业的“主体”地位，用地方法律法规固定下来。二是依据广东多年来从经济改革到社会各个领域开放的实践经验，领会国家和中央各部委文件通知的精神、现有的民办教育促进法、中外合作办学条例，借鉴兄弟省（市、区）的职业教育条例、校企合作条例，将省委省府统领改革开放颁发的文件通知精神内化到地方立法的条款中，最终要“打造南方职业教育高地”。三是根据调研访谈和资料研究结果，曾有学者对职业教育的办学主体对60位职业院校的一线管理者做过一个问卷调查，无一例外全都认为行业企业应该成为职业教育主体之一。［5］

但是在贯彻落实“市场引导”、支持社会力量办学方面，如何操作则是一个难点。尽管中央和地方许多文件、通知、决定、规划都要求“深化职业教育管理体制”，但实践中很难把握，要么失之过宽放任自流，要么失之过严一刀切。例如，产教融合、校企合作既是职业教育一个重要的办学体制和人才培养机制，也是一个管理体制和运行机制的问题。在职业教育的一些单项法，如《校企合作法》等缺位情况下，行业企业乃至社会力量如何参与职业教育的管理和运行，校企合作主体的职责权限、义务权益如何界定、执行的问题，以及职业学校校长的挑选聘用、是否建立管委会、校企合作长效机制建设的问题，是本次研究中要解决的关键问题。

再如，在推动职业教育开放合作、内外衔接改革方面，境外的团体法人、社会组织、办学机构，如何在现行法律框架下参与职业教育事业，需要地方法律条文细化规范。根据广东省改革开放30多年的经验，总的方向是开放办学、引进管理、共同培养双赢共享是职业教育发展的一条康庄大道；如果闭关自守、夜郎自大，强调特殊性拒绝开放性，则会越办越闭塞、越落后。要吸收职业教育发达国家的经验，洋为中用，学习借鉴并超越。同时，广东职业教育也应该走出去，如同孔子学院那样，将中国的独特经验做法与他国交流，取长补短，最后是超越自己。

（三）建立和完善校企合作的制度与机制

广东是我国经济总量第一大省、外贸进出口总量第一大省，同时也是常驻人口第一大省、劳动力流动第一大省。在产业结构升级换代，政府优先发展现代服务业、加快发展先进制造业、大力发展高技术产业、改造提升优势传统产业、积极发展现代农业的背景下，职业教育事业必然要加快发展才能满足经济社会各方面对人力资源的需求。应在企业行业参与职业教育的制度建构上和机制完善上找到突破口，通过树立面向企业、服务产业、引领行业的理念，紧紧抓住加快培养各类职业技术人才这个关键，贯彻“坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一”的精神，为企业与职业院校的深度合作，共同培养社会和各行各业所需的实用型、应用型、技能型复合人才创造良好的法制环境。

建立和完善校企合作的制度与机制，最终要落实到“教育教学主体”的“运行机制”方面。学校企业办学主体地位的落实，才是产教融合、工学结合的基础。广东多年来在职业教育事业上的改革实践，积累了大量经验财富，有许多有益的先行先试探索与经验总结。如许多职业院校尝试过的“订单式”培养（入学即入职、毕业即就业）、专业设置与产业需求对接、教学过程对接生产过程、课程内容与职业标准对接等。在职业教育进入新常态的发展时期，都可以借鉴、移植这些经验与做法，在教学主体、评估主体和客户主体等方面试点新学徒制、大师工作室制等，有利于职业教育的机制创新。再如，在技术技能人才培养形式上，广东省对人力资源和社会保障部提倡的“企业学徒制”和教育部推行的“现代学徒制”融合创新，提出“企业新型学徒制”的观点是一个明智之举。因为理论上还没有出现有说服力的对“企业学徒制”和“现代学徒制”之间的本质有何区别的阐释，两个概念的内涵外延还有待进一步阐释说明，也由于在实践中对两个学徒制的培养目标、运行机制、实践形式、方法内容等都没有系统阐述、论证、辩驳，所以存同求异、融合两者的长处是较妥当的策略。一句话，地方立法研究必须从实际出发，要通过大量调研、座谈、访问，立法条款要符合地方区域实际，体现地方特色。

五、《广东省职业教育条例》立法研究中的实际问题

经过近一年的课题研究，我们发现有一些共性和个性问题需要具体问题具体分析具体解决。

1．关于教育教学的评估主体问题

关于职业教育的评估主体问题，因为牵涉到办学主体（办学体制）、管理主体（管理机制）和教育教学主体（运行机制）等三个方面因素，所以评估主体与评估对象一直是职业教育与培训机构颇为棘手的难点问题。评估活动过去都是由教育行政部门主持，但教育教学评估作为一种行政行为，由政府有关部门主持就不合适。并且由于评估活动是检查职业院校办学水平的主要措施，评估结果往往与学校生存与发展密切相关，所以评估活动很容易影响职业院校和培训机构的正常教育教学秩序。根据近几年职业教育改革发展的趋势，第三方机构评估是一个发展的大方向。借鉴国外职教发达国家的经验和我国过去探索实验过的一些做法，在设立省级“职业教育发展战略委员会”的基础上，赋予一个协调机构以 “制定职业院校或机构的办学标准和教育教学质量评估标准”，“委托第三方专业机构对职业院校与培训机构的办学水平、教育教学质量进行评估”的责任，是跳出部门条块画地为牢做法的有效途径。这样，既考虑到现行职业教育教学实践中的评估惯例，又引导提出要引进第三方机构参与评估标准的制订与评估活动的实施。更重要的是，我们建议企业行业也要参与到职业教育教学的评估活动中来，鼓励行业企业参与本行业职业教育与培训机构的教育教学，包括参与职业教育与培训的评估标准制定等事项。

2．关于职业教育的经费问题

尽管职业教育法和国务院多个决定、规划都对职业教育经费投入作过定性定量的规定，但鉴于经费投入是职业教育事业健康发展的物质保证，而经费投入的主体、渠道、额度、形式等又千差万别、各有不同，因此各级政府应该承担起职业教育经费投入的主要责任。除了省人民政府和县级以上地方各级人民政府应将职业教育经费纳入财政预算，保证职业院校的经费来源外，还应该从三个方面进一步细化。一是省级人民政府要制定职业院校生均经费标准或者公用经费标准，保证和督促地方人民政府向所举办的公办职业院校按时、足额拨付经费，并且生均经费标准或公用经费标准每年递增不少于当年教育经费增长的比例。二是省级人民政府扶持和发展职业教育的责任要更明确、任务更具体，包括统筹职业教育专项资金，建立职业教育专项转移支付制度，为非政府主办的职业院校发放补贴。三是为企业、事业单位、社会团体、其他境内外社会组织及公民个人出资投入职业教育事业创造良好的环境，设定一些具有操作性的鼓励措施。如企业设立具备生产与教学功能的公共实训基地所发生的费用，可以参照职业院校享受相应的税收减免等优惠；职业院校和培训机构可以面向社会开展各种有偿服务，以实习实训为目的举办的企业和从事社会服务、经营活动的收入可提取一定比例支付教师和受教育者的劳动津贴。在企业职业培训经费的提取和监督方面，一方面企业有义务根据本单位实际，有计划地对本单位职工实施职业教育，并承担相关费用；另一方面也需明确企业职业培训经费的提取比例，规定职业培训经费主要用于一线职工的职业培训。

3．关于职业院校教师的相关问题

一是关于职业院校教师的职业资质问题。教师职业资质包含两个方面内容。第一是不同层次学校对入职的学历要求，在《中华人民共和国教师法》里有清晰明确规定，这一点没有异议。第二是职业院校教师的“双师型”资质要求，目前无论是国家层面还是各省市区层面都没有具体明确清晰的要求，基本上是各自为政。按照教育部、人力资源与社会保障部等职业院校管理部门的文件通知精神，大体上都是要求或者具有职业资格等级证书，或者具有岗位技术等级资格证书。在目前职业资格证书和技术等级证书还没有一个权威认证机构的情况下，如果统一要求职业院校教师应该具备何种资质何种证书，则可操作性不强，也给各个院校之间教师任职资格的相对统一性带来障碍。所以，地方立法应该对教师具备实践知识和实践经验作一些原则性规定，如拥有必备的职业岗位技术、知识和经验，具备相应的专业技术资格，在相关职业岗位工作五年或以上，经过相应的教育教学能力培训；职业院校教师实行新任教师先实践、后上岗和教师定期实践制度，鼓励职业院校教师加入行业协会组织，等等。

二是专任教师和兼职教师的问题。国务院国发 〔2005〕35号文和国发 〔2014〕19号文都曾对职业教育的兼职教师聘用作出过规定。①《关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）提出“制定和完善职业教育兼职教师聘用政策，支持职业院校面向社会聘用工程技术人员、高技能人才担任专业课教师或实习指导教师。”《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）再次重申“政府要支持学校按照有关规定自主聘请兼职教师”，要“完善企业工程技术人员、高技能人才到职业院校担任专兼职教师的相关政策”，“兼职教师任教情况应作为其业绩考核评价的重要内容”。广东省政府根据省情，也在《关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见》里强调要“完善职业院校聘请能工巧匠专兼职教师政策，支持学校采取创新举措吸引行业企业高技能人才、管理专才到职业院校从教”［4］。由于办学主体的不同、管理权限的不同、经费资源渠道的不同，管理主体对职业院校人事编制方面要有所支持。例如，为了鼓励职业院校灵活招聘教师和特殊技能人才，可以在教师或实习教师编制方面给予一定的自主权，对实验实习指导教师的学历规定可以适当降低要求等。

4．关于法律责任问题

第一，关于教育培训中的违法行为界定和处理。参照其他省市区的做法和国外经验，职业院校与培训机构、团体法人、境内外个体等，在职业教育与培训中有下述六种行为之一者应该有相应的行政处罚：（1）骗取办学许可证或者买卖、出租、出借办学许可证的；（2）发布虚假招生简章或者广告，或者违反国家有关规定颁发学历、培训证书和职业资格证书，骗取钱财的；（3）违反国家有关规定擅自增加收取费用的项目、提高收取费用标准的；（4）不能完成课程培训或技能训练的；（5）校舍场地、实习基地或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患，没有及时采取有效措施，导致重大伤亡事故发生的；（6）职业教育与培训机构管理不力、教学秩序混乱、培训质量低下，或者有其他侵犯学生合法权益的行为，产生恶劣社会影响的。处罚主体是教育行政部门或者其他有关部门。构成犯罪的，依照刑法追究刑事责任。

第二，关于职业教育与培训中的其他违法行为处理。职业教育包括教育与培训两大部分，其适用法律法规既包括教育方面的，如教育法、职业教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法、中外合作办学条例等；也包括人力资源和社会保障方面的，如劳动法和劳动保护、劳动就业的相关规定。与职业教育相关的一些违法行为还适用行政监察法、治安管理处罚法等。其相关法律依据有很多，大部分的违法行为在上述法律、法规中都有详细规定。超出以上法律法规范围的，地方立法可以采用兜底条款来处理。

第三，各级政府机构和行政部门的违法责任。根据权责统一的法律原则和依法行政的要求，省级人民政府各相关部门及县级以上地方人民政府违反本法规定，未履行职业教育经费拨付职责，或者挪用职业教育经费的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对地方政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政降级处分。

通过地方立法工作可以推动职业教育事业在有法可依的前提条件下做大做强，进一步巩固广东在全国职业教育事业中的第一大省地位。2014年6月以来，中央及全国各省（市、区）相继召开了职教工作会议，提出了加快发展职业教育的设想、建议和方案。广东省2015年1月召开的职教会议也要求对“十一五”以来职业教育事业发展中的新思路、新举措有所总结、交流，有必要以地方立法形式固化下来，为促进职业教育事业的健康发展提供法律保障。通过地方立法的形式来完善省（市、区）的职业教育法制保障，是加强地方性法律法规体系建设与完善的重要举措，也是国家法律法规具体细化落实的立法保障基础。

参考文献：

［1］周志坤．为实现“三个定位、两个率先”而奋斗［N］．南方日报，2013-12-04（A01）．

［2］人力资源和社会保障部．国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）［EB/OL］．人力资源和社会保障部网 站，2010-11-12，http://www.mohrss.gov.cn/zynljss/ ZYNLJSSzhengcewenjian/201011/t20101112_83442.htm．

［3］中共广东省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］．南方日报，2015-12-01 （A04）．

［4］广东省人民政府．关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见［EB/OL］．广东省政府网站，2015-01-27，http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201501/t2015012 7_566766.html．

［5］邢晖，李玉珠．《职业教育法》重要问题修订意见的调查［J］．教育与职业，2014，19（7）：76-78．

［责任编辑：张瑜东］

中图分类号：G 40-011.8

文献标识码：A

文章编号：1672-402X（2016）06-0001-10

收稿日期：2016-03-21

基金项目：广东省教育科学“十二五”规划 2015年度中等职业教育教学改革项目（重大项目）“《广东省职业教育条例》立法研究”（项目主持人：王川；项目编号：2015SDJK001）成果。

作者简介：王川（1957-），男，四川成都人，教育学硕士，广东技术师范学院教授，硕士研究生导师。研究方向：职业教育原理、职业教学论。

Study on the Pertinence of the Local Legislation of the Vocational Education Bill

WANG Chuan
（Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou Guangdong 510665）

Abstract：In practice，vocational education lacks pertinence,feasibility and suitability in local legislation.The People's Congress of city level and provincial level need to take four points into consideration when drafting and discussing about local vocational education regulations:school principal,management,teaching and evaluation subject and their roles,functions and activities scope.And four parts of regulations also need to be considered.The first one is,at national level,the central government's guiding principles on the development of vocational education.The second one is the supreme regulations passed and launched by the National People's Congress.The third part is the plan and the proposal issued by the Party Committee and Government at provincial and city levels. The forth part is the local economic and social development,adjustment and upgrade of industrial structure, shortcomings in the education industry,as well as the emergent problem needed to be addressed urgently.

Key words：Vocational Education Bill;“Three positioning”;“The four main parties”;supreme law;local practice