上下游水资源管理与水权探索

林凌　巨栋　刘世庆

[摘要]东江流域是珠江水系的重要组成部分.是广州、深圳、河源、惠州、东莞、韶关和香港等地区的主要供水水源。河源承担着东江流域重要的生态功能和保护任务，经济社会发展却严重滞后，为推进东江水权试点建设和流域经济与政区经济协同发展，需要调整东江分水方案，增加河源水量指标；推动建设新丰江水库直饮水工程；扩大东江下游发达地区对上游的补偿范围；妥善处理水库建设移民安置的后续问题；鼓励东江源头地区发展节能高效的产业；设立专门水质监察机构统筹处理流域水质污染问题。

[关键词]东江流域 水权制度 水资源管理水污染治理 生态补偿

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2016）01-0049-06

东江流域是珠江水系的重要组成部分，流域内有新丰江和枫树坝两座大型水库及为香港供水的东深供水工程，是广州、深圳、河源、惠州、东莞、韶关和香港等地区3400多万人的主要供水水源，是重要的“生命水、政治水、经济水”。1963年，周恩来总理批复建设东江-深圳供水工程，开启向香港有偿供水。2008年，广东省颁布《广东省东江流域水资源分配方案》，明确流域内各个地市初始水权。2014年7月，水利部印发了《关于开展水权试点工作的通知》，提出在广东省东江流域启动上下游间水权交易试点工作，东江水资源管理和水权改革迎来新的机遇。

一、基本情况

东江发源于江西省寻邬县桠髻钵山，干流流经广东省河源、惠州、东莞、广州等市，在东莞石龙经东江河网区汇入狮子洋，集水面积35340平方公里，河长562公里，平均年径流量237.9亿立方米。

（一）东江流域基本情况

1.水资源

东江流域水资源充沛、降雨量大。河道全长562公里，平均坡降0.388‰，平均年径流深950.4毫米，平均年径流量237.9亿方。据1956～2005年径流量系列分析，东江流域年平均水资源总量是331.1亿方，广东省境内约为291亿方。流域属亚热带季风湿润气候区，具有明显的干湿季节，流域内多年平均雨量为1500～2400毫米之间。

东江主要支流有贝岭水、利江、新丰江、秋香江、公庄水、西枝江、石马河、曾田河等，东江干流水质尚属良好，总体稳定在Ⅱ类功能水质。流域内的西枝江、淡水河等部分支流和河口三角洲区域水质则相对较差，特别是珠江三角洲区域，水质性缺水严重。另外，由于面源污染原因，干流丰水期水质较枯水期差。

东江流域中上游已建成的大型水库有三座，分别是位于支流新丰江的新丰江水库、位于贝岭水和寻邬水汇合口下游的枫树坝水库，和位于支流西枝江的白盆珠水库。三大水库总的兴利库容为82.3亿立方米，控制面积达11736平方公里，占东江流域面积的33.21%。

2.水量分配

2008年，广东省出台《广东省东江流域水资源分配方案》，明确流域水量分配和政区用水总量控制指标分解，初步建立了流域、地市、区县三级用水总量控制指标体系。广东东江流域年最大取水量为95.64亿方，除直供香港水量11亿方外，分配流域内广州、河源、惠州和东莞水量分别为13.62亿方、17.63亿方、25.33亿方、20.95亿方，流域外深圳水量16.63亿方。2013年广州、深圳、河源、惠州和东莞市在东江流域实际取水量分别达到14.01、19.07、16.85、19.78、18.85亿方，广州、深圳取水已经超出分水量，河源等市也接近用水总量指标。

3.经济社会发展

东江流域总面积35340平方公里，其中广东省境内面积为31840平方公里，占流域总面积的90%。东江流域是广东省经济最活跃、人口最密集的地区之一，支撑流域内外3400多万人口和3万多亿GDP。

东江流域经济实力雄厚，但区域发展不均衡。广州、深圳的人均GDP等指标已超过2万美元，达到发达地区水平，数倍于全国平均水平；东莞、惠州紧随其后；河源发展相对滞后，人均GDP仅为广州、深圳的19.3%、16.6%，财政收入不及广州的1/20，深圳的1/30。

流域内广州、东莞、惠州等地是广东的重点发展地区，未来用水总量需求旺盛，但水资源开发已接近警戒线，大量新增项目因缺乏用水指标而停建。流域中上游惠州、河源等地用水指标相对宽裕，农业用水比较粗放。

（二）河源水资源情况

河源市位于广东东北部、东江中上游，总面积1.58万平方公里，87.55%属东江流域。河源东江流域面积1 38万平方公里，占东江流域总面积的39.03%。2014年全市常住人口306.32万，人均GDP为24881元。河源拥有全国第八大、广东第一大的新丰江水库和广东省第二大的枫树坝水库，其水资源总量大、水质优良、调控能力强。

1.水资源基本情况

一是水量大。河源市多年平均降雨量1500～2000毫米，东江流域多年平均产水量134.12亿方，占东江流域多年平均总产水量331.1亿方的40.51%、占广东省东江流域产水总量291亿方的46.09%。2013年全市地表水资源总量182亿方，位居广东省各地级市前三名，人均水资源量达4500方，为全省、全国人均水资源量的2倍以上。

二是水质好。新丰江水库、枫树坝水库是广东省重要水源地，两大水库水质长期保持在国家地表水一类标准，其中新丰江水库是“农夫山泉”瓶装水的主要水源地。东江干流域河源段交水给惠州的断面水质长期保持在二类地表水标准，为下游生产生活提供优质水源保障。

三是调蓄能力强。新丰江水库和枫树坝水库总库容分别为139.8亿方、19.4亿方，两大水库蓄水总库容达到159.2亿方；集雨面积分別为5734平方公里、5150平方公里，两大水库集雨面积占全市总面积的68.89%、占东江流域总面积的30.8%。新丰江水库是我国华南地区最大的蓄水工程，总面积1600平方公里，其中水域面积370平方公里，是杭州西湖的68倍，是多年调节水库工程，水量调节调度能力非常强。

2.水资源管理和调度

1988年，河源撤县设市，辖源城区、郊区、龙川县、紫金县、连平县、和平县，其成立初衷就是管理东江源头水资源，保障中下游地区用水。

一是加强水资源管理，实施最严格水资源管理制度。河源市从管理制度、组织机构、考核机制三方面着手，强力推进水资源高效管理体系。2013年市政府出台《河源市最严格水资源管理制度实施方案》和《河源市实行最严格水资源管理制度考核细则》，实行以“用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污”三项控制指标为主要内容的水资源严格管理制度。副市长率市直属有关单位主要负责人成立“河源市最严格水资源管理考核工作领导小组”，市水务局局长任领导小组办公室主任，市水务局新设水资源管理科，强化水资源管理队伍力量。市政府对下辖六个县区每年进行一次水资源管理工作的严格考核，坚决保障水资源管控落实到位。

二是加强水资源保护，严格水功能区划分和管理。2007年，广东省水利厅印发《广东省水功能区规划》，河源划分39个地表水功能区，其中河流水功能区一级区22个，水库功能区一级区17个。河源对水功能区划进行二次细分，共划定市区和县城饮用水源保护区13个，乡镇集中式饮用水源保护区98个。对水功能区和水源保护区树碑立界，明确在饮用水源保护区内严禁建设与供水设施无关的任何项目，禁止在一级水源保护区内设立新的排污口，对原有排污口加强监管控制。2012年、2013年河源连续两年水功能区水质达标率为100%。

三是加强水资源调度，保障东江下游用水需求。数据显示，东江水利枢纽工程控制在日平均流量320立方米/秒左右，而河源境内的新丰江、枫树坝水库总日均出库流量达到180立方米/秒左右（新丰江水库150立方米/秒、枫树坝水库30立方米/秒），占东江总日均流量的56%。可以说，整个东江水量和水质主要由新丰江和枫树坝水库来决定。河源突出抓好东江两大水库水资源联合调度，保证东江干流河源交水断面（博罗观音阁）处河道流量不少于320米/秒，水质不低于二类地表水标准，保障东江中下游地区供水、压咸、航运、生态等需求。

四是加快水资源工程建设，突出抓好流域综合治理。河源突出抓好以水资源保护为重点内容的山区中小河流综合治理、灌区节水改造、东江中上游水土流失治理、中小河流水系联通治理、县级以上城市防洪工程等水利水资源工程建设。规划在2015-2020年投入33.58亿元，对全市111条中小河流1673.8公里河道进行“三清一护”综合治理，即清障、清违、清淤和护岸，全面提高河道防洪减灾能力，改善河流生态；规划到2020年前，投入22.41亿元，全面改造市域内23宗中型灌区工程、566宗小型灌区工程，提高农业灌溉水利用效率；规划～2020年投入9.1亿元用于全市26宗水利江河湖泊解决流域水资源、水环境、水生态、水灾害为核心的综合治理；投入8.8亿元用于东江中上游封山育林和水源涵养，着力为经济社会可持续发展和东江中下游用水需求提供可靠保障。

二、实践探索

东江流域长期重视水资源管理调度，积极开展流域上下游水权探索，大力加强水资源保护，促进流域水资源开发利用高效、公平、可持续。

（一）东江优质水源直输香港，供水价格不断上升

东江不仅养育了广东5市，还承担每年11亿方水的供港水量，其中渊源可追溯至上世纪60年代。1962年秋～1963年初夏，香港发生严重水荒，港英政府开始实施严格“制水”，每天分时分地供水，导致香港群众上街抢水的混乱场面。为减轻水荒，港英政府只好向广东政府求助，派出巨轮到珠江口的深圳水库装运淡水，并着手研究从东江引水补给香港，后经周恩来总理亲自批示，决定修建东江一深圳工程，广东政府与港英当局签订《关于从东江取水给香港、九龙的协议》，于1965年正式向香港输水，每年供水量6820万方，每方水价格为O.1元（可看作是水权价格和水资源费之和），成为东江水权交易的最初案例。

50年来香港水量需求不断提升，东深供水工程经历了3次扩建、1次改造，如今已累计向香港输水223.48亿立方米，相当于半个多三峡水库库容。供水办法也不断调整，从2006年开始，广东与香港每三年签订一次供水协议，供水量和水价都在协议中明确，供水上限8.24L方。最新协议显示，未来3年香港将支付134亿元用于东江购水，平均每方价格约为5.45元，较上一份协议上调近两成，东江水权费用和水资源价格已连续10年保持上升趋势。

（二）广东限制河源工业发展，保障源头水质安全

由于地处东江上游，河源直接影响下游东莞、深圳、香港等地4000多万人的饮水安全，广东省政府严控该地区产业发展和项目建设，并要求其建设污水处理厂等水质净化工程。2005年至2011年这6年间，河源共拒绝了400多个、总投资达650亿元的工业污染项目，关闭了库区所有有污染的宾馆酒店和旅游景点；投资10多亿元建成9座污水处理厂和7座生活垃圾卫生填埋场，将全市森林覆盖率由2006年的69.7%提到2014年的73.3%。在河源看来，落后的原因是在水资源保护投入和收益乃至水资源利用权上的不平等，并强烈希望通过生态补偿机制的建立或水权改革来解决这一问题。

（三）河源开展水权交易论证，研究供广直饮水工程

新丰江水库拥有“中国优质引用水资源开发基地”称号，是国内罕见的水域功能最高的源头水，珠三角主要城市最重要的饮用水源区。当前，东江下游部分河段水质污染严重，水源性和水质性缺水问题已成为制约珠三角地区可持续发展的重要因素。为提高新丰江水库水资源利用效率，将河源水资源优势转化为经济优势，河源提出建设新丰江水库直饮水工程，通过建设专用输水管道直通珠三角城市用水管网，为该地区城市居民提供优质的饮用水源保障。从1993年提出该项目设想，河源就不间断地推进项目前期工作，为突破初始水权限制，现正推进农业节水置换出水权的项目论证。2015年3月9日，一期供水城市广州与河源签订《万绿湖直饮水工程合作协议》，将在不影响两市现有东江取水量的情况下，河源每年向广州提供2亿立方米的优质水。

（四）农夫山泉投资lO亿开拓水源地，独得新丰江水库取水权

农夫山泉是国内著名的饮用水生产企业，其“我们只是大自然的搬运工”广告语家喻户晓。该公司最初的水源地在浙江千岛湖，由于工业和旅游业发展的巨大压力、水系统自身净化的错误评估、常规的维护力度不够等，千岛湖水面临严重污染威胁。农夫山泉积极调整战略开拓新水源地，目标瞄准东江源头的新丰江水库（万绿湖）。据悉，新丰江水库中生存着桃花水母，这种水母对水质的要求极高，必须高于国家Ⅰ类水的标准，可见该水库水质极佳。2006年1月18日，农夫山泉广东万绿湖生产基地开业，获得10年的单一行政取水许可，独占139亿方万绿湖取水权。河源市政府及当地政府在土地、水电等方面都给农夫山泉提供优惠的价格。农夫山泉承诺分两期投资共10亿元人民币，与当地市、县、镇、村分享利润，河源获得的回报相当可观。

三、改革方向

在我国全面落实最严格水资源管理制度的新形势下，东江流域应当大力推进水资源管理和水权改革，加快建设新丰江直饮水工程和流域生态补偿机制，妥善处理水库移民安置、流域污染监测治理等问题，保障东江一江清水源远流长。

（一）调整东江分水方案，增加河源水量指标

根据《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》和《广东省东江流域水资源分配方案》，河源市用水总量控制上限为19.5亿方，在东江流域的最大取水量是17.63亿方（其中农业用水量12.2亿方、工业供水量5.43亿方），占整个东江分水总量106.64亿方的16.5%。河源东江流域多年平均产水量为134.12亿方，占东江流域广东省境内多年平均产水总量291亿方的46.09%，河源两大水库日均出库流量占东江总流量56%，分配给河源的用水量与其东江流域面积、产水量所占比例差别较大。

近年来，河源经济社会快速发展，2014年GDP、公共财政收入增速居广东省第一，规上工业增加值、出口总额增速居全省第二，固定资产投资增速居全省第六，其在东江的取水量已超过16亿，用水指标逐渐接近17亿红线，发展“水瓶颈”制约将逐步凸显。据调研，《广东省东江流域水资源分配方案》中分配额考虑了地区CDP、人口密度、单位水量产出值等诸多因素，但对产水量、集水面积、未来发展潜力等因素考虑较少。建议调整《广东省东江流域水资源分配方案》，改革东江流域各地区用水量分配方法，综合考虑流域面积、产水量、水质、经济社会发展、用水效率等因素，重新确定流域内各地区分水指标，并建立水量分配的动态调整机制，实现权、责、利的统一。

（二）推动建设新丰江水库直饮水工程

万绿湖直饮水项目对保障广州市供水安全、促进河源市经济发展意义重大。新丰江水库距广州、深圳均在200公里以内，实施直饮水工程距离不长，成本可控；结合我国南水北调中线工程中渡槽、穿黄等建设经验，该工程也具有一定可操作性。建议河源联合广州共同争取项目立项和水权交易试点等政策支持，并联合成立项目筹建办公室，开展项目的前期研究工作，尽快确定项目规划建设方案；通过初始水权分配调整、水权交易等方式向河源调剂东江用水指标，加快河源农业节水置换水权，实现直饮水水量供应的专项论证及审批；申请广东省政府财政资金支持，加快完成项目前期工作；在项目推进同时，规划开展广州与河源的交通设施互联互通，技术人才交流互动，推动河源发展融入“广佛”经济圈。

（三）扩大东江下游发达地区对上游的补偿范围

河源为东江下游发展提供了水资源的可靠保障，但下游对上游的生态补偿却一直不到位。现阶段的生态补偿以广东省财政转移支付为主，加之少部分产业转移或企业资金支持，上下游之间的直接转移几乎没有。主要包括：1993年开始的水库发电量每千万时提取五厘钱用于上游生态建设；1999年开始的每年1000万元的水源林建设工程专项资金；省政府财政拨付河源污水处理厂项目8105万元。这种补偿的金额明显不足，建议拓宽对上游的补偿方式，引入市场机制，让更多水资源生态服务的受益方参与，特别是建设下游发达地区对上游的横向生态补偿机制，形成良性互动的流域发展局面。

（四）妥善处理水库建设移民安置的后续问题

东江两座大型水库都位于河源市，为修建水库和电站而被迫迁移的当地人民作出了巨大牺牲。除了修建水库而淹没农田房屋等直接损失外，水库移民生活水平也没有得到保障。据悉，20世纪80年代，广东开始加大对水库移民工作的投入力度，但从1958年至2002年新丰江水库建成的45年里人均每年拿到的补助不足100元。虽然后来国省都陆续出台相关的移民补偿政策，但仍难以满足水库移民过上好日子的强烈诉求。建议中央和广东省政府出台双重补偿政策，建立行之有效、公平合理的流域补偿机制，加强对水库移民及其后代的住房、医疗、教育、就业等方面的帮扶工作，妥善处理水库建设移民安置的后续问题。

（五）鼓励源头地区发展节能高效的产业

东江哺育了珠三角的广州、深圳、香港这片中国乃至全世界最繁荣富裕的地区之一，但上游的河源却仍在经济振兴的道路上挣扎。调研中我们了解到，河源的5个县全部为广东省扶贫开发重点县，人均GDP仅为全省人均水平的38%，全国人均水平的56%，全市有几十万人没有脱贫。河源工业发展受到限制，同时投入大量财力物力保持生态，与下游发展差距越拉越大。建议加快下游产业向上游转移，带动当地第二、三产业发展；广东省政府出台产业转移的相关政策和具体实施办法，严把环境质量关口，坚决保障上游水生态质量。

（六）设立专门水质监察机构，统筹处理流域水质污染问题

2015年2月东江源头发生污染事件，主要是江西定南地区非法经营小化工企业现象猖獗，部分小化工厂、塑料厂直接往河里排放生产污水。对整个流域的生态安全造成严重威胁。《中华人民共和国水污染防治法》第五条规定：一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失；第55条规定：造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。上世纪60年代初周恩来总理嘱咐“一定要保护好东江源头水”，精心呵护好东江水源是河源、定南地区的历史使命。建议流域管理机构（珠江委）设立专门水质监察协调部门，统筹流域内跨省的水质监察等水事工作，协调推进污染源防治和水质改善工作，积极推动建立省际间水事协商机制和应急处理办法，保证东江的一江清水源远流长、造福一方。

（责任编辑：垠喜）