如何推进特大城市低碳发展

韦福雷　姜明君

[摘要]特大城市是减排的重要领域。中国特大城市低碳发展中存在消费碳排放量被低估、建筑碳排放量居高不下、低碳出行难、“低碳城市”还处于摸索阶段等困境。因此，亟需构建低碳城市评价体系、建设城市之间的碳排放配额分配机制、加大绿色建筑推广力度、优化城市空间布局，促进特大城市的低碳发展。

[关键词]特大城市低碳城市碳排放

[中图分类号]F293 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2016）01-0017-04

一、研究背景

作为工业、人口、大型建筑物、交通物流的集聚地，城市也是能源消费和碳排放的重点区域。随着城市化率的进一步提升，城市尤其是特大城市越来越成为减排的重点区域。城市化所带来的问题日渐凸显，要“发展”还是要“环保”？在理念上低碳发展是公认的，但是在实践中做出抉择很难。不断被“大城市病”困扰的中国特大城市，在低碳发展的道路上步履维艰。2015年，中国雾霾最严重的城市排名市分别为：北京、南京、武汉、济南、上海、广州、青岛，除了济南和青岛均为特大城市。2015年12月，中国在巴黎气候大会上承诺争取在2030年左右使二氧化碳排放达到峰值，2030年单位GDP二氧化碳排放强度比2005年下降60%～65%，中国未来的减排任务可谓任重而道远。

有鉴于此，我们有必要总结特大城市低碳发展面临的主要问题和障碍，剖析问题产生的原因，采取应对策略，在低碳发展道路上走得更远。

二、特大城市低碳发展举步维艰

自2008年开始，低碳城市在中国成为一个热门的概念，政府也高度重视城市的碳排放问题，但在发展过程中却存在诸多问题。

（一）消费碳排放量远被低估

准确测量城市碳排放量是评价城市低碳发展水平的重要基础，中国尚没有建立统一的城市碳排放量测量标准体系。目前，碳排放量测算多以政府间气候变化专业委员会（IPCC）所规定的测算范围为依据。IPCC从生产的视角将碳排放测算内容分为能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业以及废弃物处理五大类。采用该方式测算碳排放量将排放源限定在了城市地理边界以内，导致特大城市所消费的碳排放量被远远低估，忽视了消费才是驱动碳排放的根源，甚至会误导特大城市低碳发展政策的制定。

首先，区域“碳泄漏”造成特大城市碳排放量被低估。目前，特大城市的产业结构均向低碳化转型，从生产的视角来看碳排放量当然要低于其他区域。尽管，相关的研究结果表明特大城市单位GDP的二氧化碳排放量相对较低，实际情况却不尽然。因为，城市是开放的系统，与外界时刻发生着物质和能量的交换，特大城市所消费的很多产品都是从其他区域生产的（甚至是通过高碳方式生产的），显然，在发生“碳泄漏”的情况下，特大城市所消费的碳排放量被极大地低估了。

其次，特大城市居民消费碳排放量被低估。居民消费碳排放可分为直接碳排放和间接碳排放两部分，其中隐含的间接碳排放是主要来源，约占居民消费碳排放的60%。同时，相关研究表明城市居民人均能源消费量是农村居民的3.5至4倍。一项针对美国大都市区的研究也表明随着城市规模增大，新增人口的人均碳排放量高于存量人口。那么，特大城市居民消费碳排放中间接碳排放也应该占有较大的份额，并且随着人口规模的增长其边际碳排放量有增加的趋势。例如，上海1997～2010年间城镇居民消费间接碳排放增长了3倍，间接碳排放是居民消费碳排放的主要来源，2010年间接碳排放占比高达87%。很显然，目前所采用生产视角碳排放量测算方式低估了特大城市庞大人口的消费碳排放量。

（二）建筑碳排放居高不下

从世界范围来看，建筑是能源消费和碳排放的重要源头，能源消耗占社会总能耗的37.7%，碳排放量约占社会总排放量的42%左右。中国建筑能源消耗约占社会总能耗的40%，碳排放量约占社会总排放量的40%左右。2015年开始执行的《绿色建筑评价标准》（GB-T50378—2014）为绿色建筑建立了详细的指标体系和量化评价方法，并将绿色建筑划分为一星、二星、三星3个等级。如果建筑达到三星的标准，能耗将减少65%～80%。但是，由于绿色建筑成本较高、政府采取引导而非强制政策、补贴相对较低、公众减排意识匮乏等原因，中国特大城市存量建筑的绿色改造未有大的动作，增量建筑中绿色建筑的推广也步履维艰，建筑碳排放量呈现逐渐走高的趋势。

中国存量建筑面积超过500亿平方米，高耗能建筑占90%以上，仅有不足1%的建筑符合绿色建筑标准。每年新增建筑面积超过20亿平方米，近95%也都是高耗能建筑，只有3%符合绿色建筑标准。根据世邦魏理仕发布的《中国绿色建筑新纪元》白皮书，截至2015年4月，中国绿色建筑的总量已达3.2亿平方米，北京、上海、深圳、天津、武汉5个特大城市的绿色建筑面积位列世界前10名。但是，另据相关统计，截至2015年上半年，中国仅有3000余项目、3.5亿平方米建筑获得绿色建筑评价标识，并且其中近95%的项目仅取得了绿色建筑设计标识，最终竣工获得绿色运行标识的仅185项，占总数的5.8%，建筑面积只有2194.8万平方米。此外，中国特大城市人均绿色建筑面积偏低。走在低碳城市建设前列的深圳人均绿色建筑面积l 31平方米，世界排名第20位。除深圳外，其余城市的人均绿色建筑面积均低于1平方米，沈阳人均绿色建筑面积不足0.2平方米。未来特大城市推广绿色建筑减少碳排放还有很长的路需要走。

（三）低碳出行说易行难

据统计，道路交通碳排放量约占全球总量的17%。过去20年，该领域的碳排放增长了45%。根据世界能源组织的预测，2030年之前城市交通碳排放还会以每年1.7%的速度增长，发展中国家则会高达3.4%。尽管特大城市已经普遍意识到优化道路交通运输对减排的积极影响，并大力建设公交体系，提倡低碳出行。但是，在实践中仍然面临着种种亟待破解的困局。

第一，特大城市空间布局缺乏合理规划。多数特大城市在发展过程中形成了单中心的空间布局，随着人口的不断增加，出现了交通拥堵、住房拥挤等大城市病。面对压力，有的城市通过发展卫星城或向周边区域疏散人口解决居住问题，但是由于卫星城缺乏配套的产业支撑而沦为“睡城”，形成居住区域和办公区域的分割。这种空间布局不但无法从根本上解决问题，反而加重了交通负担，加重了道路交通碳排放的压力。

第二，特大城市公交化率仍然较低。完善的公交体系是实现低碳出行的基础。国外特大城市公交化率可达80%左右，如纽约公共交通客运量可达700万人次/天，占总出行量的75%。东京在交通高峰期公交化率可达90%。但是，中国特大城市公共交通体系尤其是轨道交通体系建设滞后，公共交通系统之间的衔接不够顺畅，导致公交化率较低。2014年，全国38个中心城市公交车交通分担率为21%。近年来公交体系和轨道交通发展较快的深圳公交化率达到55.6%，居国内特大城市首位；北京的公交化率为44%；天津选择地铁和公交出行的市民比例只有42.24%。总体上，特大城市公交化率与国际先进水平还存在较大的差距。

第三，特大城市私家车保有量快速增长带来的碳排之殇。在各种出行方式中，私家车的碳排放系数是最高的，大约是公交车的25.58倍、轨道交通的8.3倍、出租车的3倍。近年来，特大城市机动车保有量急速增长。2014年，汽车保有量超过排名前10的城市为北京、重庆、成都、深圳、上海、广州、天津、杭州、苏州、郑州，特大城市占9席，其中北京的机动车保有量超过500万辆。其中私家车的快速增长对碳排放有较大的影响。例如，在2006～2012年期间，天津市私家车碳排放量占全市出行交通碳排放比例年均增长25.3%，2012年达到63.4%。目前，北京、上海、广州、天津、深圳、杭州等6个特大城市已经相继推出了私人小汽车的限购令。但是，庞大的私家车保有量仍然使得特大城市的减排之路漫漫而修远。

（四）“低碳城市”还处于摸索阶段

到2012年11月，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳6个超大城市，武汉、杭州、苏州3个特大城市被纳入国家低碳城市试点范围，沈阳、西安、佛山、东莞4个特大城市所在省份被纳入国家低碳省区试点。但是，目前低碳城市还处于摸索阶段，没有体系化的考评标准。很多城市的将低碳城市作为“形象工程”的一部分，缺少系统规划和实施措施。有些以低碳为名义兴建的产业园区仍然从事着低端加工产业。

三、特大城市低碳发展对策

（一）加快构建低碳城市的评价体系

完善的评价体系是衡量城市低碳水平的准绳，是促进城市低碳健康发展的基础。加快构建科学的低碳城市评价体系势在必行。第一，编制城市碳排放清单。参照国际相关规范，以36个低碳试点城市的实践为基础，明确碳排放的主要来源，建立符合中国城市实际情况的碳排放清单。第二，统一碳排放测算方法。统一测算方法是实现城市间碳排放横向比较的基础，目前主要采用生产视角的核算方法，但是消费视角的核算方法更合理和公平，应加快该方法的应用实践。第三，建立统一的碳排放统计制度。目前中国尚未建立统一的碳排放统计制度，统计数据不完善，需要尽快建立碳排放数据统计体系和数据库。

（二）建设城市之间碳排放配额分配机制

第一，加快全国统一碳排放交易市场建设。应利用各地积累的成功经验，加快建设全国统一的碳排放交易市场，充分发挥碳排放市场的激励机制，减少碳排放。第二，探索建立各城市碳排放配额分配与交易机制。目前，试点的碳排放交易市场主要是针对碳排放企业和单位设计的，尚未建立城市之间的碳排放配额。考虑到区域之间在经济发展水平、产业结构、技术水平、资源禀赋等方面差异及现有的行政政策体制，有必要建立中央-省级-市级三级政府属地化分级管理的碳排放配额分配模式。由中央政府负责建立统一的分配方法和差异化区域调整系数，省级和市级政府在允许的范围内组织选择调整系数，由市级政府按照省级政府的碳排放控制目标，分解到纳入碳排放交易系统部门和没有纳入碳排放交易系统部门。

（三）加大绿色建筑推广力度实现居住低碳化

第一，充分发挥政府的引领作用。特大城市要在政府主导的公共建筑领域强制推广绿色建筑标准，新建公共建筑必需满足绿色建筑技术标准要求，同时对达到不同标准的绿色建筑给予相应补贴和优惠政策。第二，完善绿色建筑第三方认证制度。目前中国的绿色建筑认证机构主要是国家和地方城建管理部门以及中国城市科学研究会，其中地方政府城建管理部门的认证占73.5%左右，中国城市科学研究会只参评6.5%的绿色建筑认证项目。而国际上绿色建筑的认证都是由民间机构完成的。以政府为主的认证制度存在认证机构的独立性差、寻租等问题，因此，有必要完善以第三方认证为主的绿色建筑认证制度。

（四）优化城市空间布局

第一，推动特大城市向紧凑型多中心化发展。特大城市低碳化发展与城市人口密度、空间结构紧密相关，世界上以小汽车出行为主导的高耗能城市无一不是低密度发展的。适度紧凑型城市带来的集聚效应，可以减少交通碳排放。城市规划如果能实现办公、娱乐和居住功能的完美结合，则会大大减少出行次数和出行距离。因此，可以通过城市功能分区和土地多种用途的综合开发，实现多中心组团式发展，从源头上减少不必要的出行。

第二，完善公共交通体系减少私家车出行。以轨道交通作为快速公交主干线，形成城市公共交通走廊，在此基础上建立多元化常规公交线网，满足短距离出行需求。将组团式、多中心型城市空间形态与城市公共交通体系相结合，才能真正实现低碳发展目标。

（责任编辑：垠喜）