城市房屋拆迁中的法理问题研究

罗雅倩

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

城市房屋拆迁中的法理问题研究

罗雅倩

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

摘要：近年来，城市建设的规模呈现出不断扩张的趋势，房屋拆迁的规模也随之不断扩大，在其中涉及到拆迁人、政府、被拆迁人的利益纠葛，而在实践中，由于不能很好的处理好各方面的利益纠葛导致矛盾激化，以致产生了暴力拆迁和暴力反拆迁的事件，在社会上产生了极大的影响。对于解决房屋拆迁问题，笔者认为最重要的是对公共利益进行界定，这样才能保证政府更好的依法执政，这样才能更好的保护好私有财产。

关键词：住房单位；私人保护财产；公共利益

一、城市房屋拆迁的概念

城市房屋拆迁，是指在城市规划区内，由于城市建设的需要，在国有土地上实施的房屋拆迁，并给予房屋、土地及其附属物的所有人补偿的行为。在这里，需要区分拆迁和征收这两个概念：房屋征收是国家因公共利益需要强制取得房屋所有权的公权力行为：而房屋拆迁中的“拆”意指拆除土地上的建筑物，“迁”意指将建筑物所有者搬迁至别处重新安置[1]。

二、城市房屋拆迁的主要特征

(一)城市房屋拆迁的对象是城市规划区内国有土地上的房屋

城市房屋拆迁的对象是因城市建设的需要而拆迁的且其规划在城市规划的区域内且属于国有土地上的房屋。对于城市规划区的具体范围是由城市人民政府在编制城市总体规划中来进行划定的。同时，必须是要有合法权属手续的房屋才能被纳入被拆迁的房屋的范围内。

(二)城市房屋拆迁的行为和程序都应当是合法的

社会主义法制的合法原则不允许任何机关团体和个人有法律所不允许的任何行为。城市房屋拆迁亦是如此，在《国有土地房屋征收与补偿条例》中明确了征收的主体是国家，同时应按“征收—补偿—安置—拆迁”的程序进行，向被拆迁人说明情况，应当广泛征求公众的意见，在拆迁过程中做好取舍，拒绝野蛮拆迁。

(三)城市房屋拆迁应当做好补偿和拆迁安置

在整个拆迁过程中，最重要的也是人们最关心的问题就是对被拆迁人的补偿和安置，在现实实践中，往往因为处理不好这两个问题，而使矛盾激化，引发一些极端事件的发生。在条例中确立了房屋征收与补偿当遵循决策民主、程序正当、结果公正的这一基本原则，这一原则应贯穿城市房屋拆迁的整个过程，保护好被拆迁人的合法利益。

(四)城市房屋拆迁必须是公益性的

在我国宪法中有规定国家只有在为了公共利益的需要的前提下才可以依照法律的规定对公民私有财产实实行征收征用，并给予补偿。于是，进行拆迁的一大前提必须是为了公共利益的需要，禁止一切非基于公共利益的滥用权力的拆迁。

三、城市房屋拆迁中存在的主要问题

(一)权力滥用

在城市拆迁问题上，主要体现的是“公权”和“私权”的一种博弈，需要找到一个平衡点，才能做好拆迁工作。到目前为止，由于对“公共利益”的界定比较模糊，这也经常是学术界和社会公众讨论的焦点，同时相关制度的不完善，经常会出现借用“公共利益”的名义，运用公权力强制介入拆迁中去，违法行政，当前各级政府都有明确的政绩考核标准，这也确实在一定的程度上产生了一定的功效，但是，一些地方政府盲目追求政绩而滥用公权力，这样导致了公众的不满，使拆迁工作受到阻碍。

(二)公众的参与制度不够完善

城市房屋拆迁关系到被拆迁人的财产利益，甚至还关系到被拆迁人的生命，因此，国家的相关部门应该更多的关注到这一问题。而且，从法理上来讲，两者的利益是平等的，因此，要给予公众申辩、质疑、听证、司法救济权利的保障，保证利益相关人和公众能够参与到其中，使拆迁工作能够更合理的实行。

(三)对被拆迁人的利益保护缺失

建设社会主义和谐社会需要良好合理的制度，要保证各个主体处于平等的地位，这样才能更有利于各方进行协商。在房屋拆迁过程中，要保证被拆迁人和拆迁人处于平等的地位，但是，在现实中，我国相关法律制度更多的是赋予行政机关以权力而不是义务，即使有的地方的相关制度有涉及，但被拆迁人所享有的权利和义务往往残缺不全，然—到了实际中还是很难得到真正的落实。

四、城市房屋拆迁过程中存在的若干问题

(一)典型拆迁事件

一个国家或者地区在法治成长的过程中总是会有一些标志性的事件的发生，而这些事件的发生会对当时社会乃至以后的社会产生很大的影响，在从1991年至今，关于城市拆迁，国内外都发生过引人深思的法治的标志性事件：德国的“磨坊事件”和中国的成都“唐福珍事件”。

德国波茨坦郊外发生的“磨坊事件”在历史上引起了很大的轰动：十八世纪，在柏林市西南27公里处的波茨坦的一处密林里，腓特烈大帝为国王威廉一世仿照法国的凡尔赛宫建造了一座“无忧宫”—桑苏西宫。普鲁士大公国(德国前身) 国王威廉一世登上行宫。环顾后见一大煞风景的风车磨坊。遂下令将磨坊拆除，但是令国王大感意外的是该磨坊属于私人财产且是祖上传下来的，磨坊主不肯拆除。威廉一世大怒，再下令派人强行拆除该磨坊。此后便有两种说法：一是磨坊主扬言如果国王强拆磨坊，就到法院告国王；威廉一世闻讯转怒为喜，认为人民如此信赖法律，乃普鲁士之幸，磨坊当然得以保全。二是国王的御林军将磨坊拆除，磨坊主向柏林最高法院起诉国王利用权力擅拆民房，要求赔偿一切损失，法庭的3名法官根据当时的《宪法》第79条第6款判决国王败诉，在原址立即重建一座同样大小的磨坊，并赔偿磨坊主诉讼费以及其他损失150元。威廉一世居然按照法院的判决逐一执行。至今，该磨坊仍然矗立在桑苏西宫的围墙外。这个案例被认为是德国通往司法独立路上的里程碑。虽然该案例发生在十八世纪，我国还处于古代，但是从这个案例中我们可以看出普鲁士国王并没有像我们古代的君主那样有绝对的霸权。

我国在建设法治社会的过程中，也出现了很多轰动一时，到现在仍引人深思的事件。四川的“唐福珍事件”就是这样的一个事件，其影响遍及全国。2009年11月13日，中国四川成都女业主唐福珍用自焚的方式阻挠有关当局以“违章建筑”为名对其房屋的拆迁，最终因伤势过重抢救无效死亡。成都当局将该事件定性为“暴力抗法”。自焚事件在全国引起了强烈反响，也正是在此事件发生后，国务院就此正式着手开始修改该条例，该事件可以说是房屋拆迁制度的一个转折点。虽然进行了修改，法律在书面上虽然已经明文禁止了暴力拆迁，但是这并不代表此类事情就此不再发生，随后发生的碾压事件就可以说明一切。

按照普鲁士当时法律，是没有可以强行拆除磨坊的法律，暂且不说中国古代对于这个问题会是怎样的一个解决办法或者发展趋势，在现行法律下，私人的财产可以以“公共利益”的名义进行拆迁甚至是强拆，在一般情况下，只要在拥有国家权力一方认为补偿合理，国家权力就具有绝对的正当性。对于拆迁补偿是否合理并不是由被拆迁方说了算，就更别说维权了。

(二)城市房屋拆迁中的立法现状

法律自身就具有一定的局限性，法律制定是为了保持稳定的社会秩序不变，也要求法律需要具有稳定性，就是这一稳定特性和法律制定者本身的局限性也就决定了法律的滞后性，城市房屋拆迁立法也不例外。在城市房屋拆迁立法中，行政机关作为房屋拆迁的具体执法者，我们看到的更多的是赋予行政机关权利而不是义务，形成鲜明的对比的是被拆迁人承担的更多是义务，而且对于行政机关立法缺乏监督机制，这样更不利于公民权利的保障。

(三)城市房屋拆迁中的“公共利益”现状

1.立法缺乏对“公共利益”的明确界定

“公共利益”这一词在我国现行法律中很常见。《行政许可法》第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”然则我国现行法律并没有明确规定什么是“公共利益”。什么是公共利益？这些都是学术界和社会公众讨论的焦点，也是在城市房屋拆迁过程中最重要、最需解决的问题，但是我国法律法规也并没有对“公共利益”的界限进行明确的规定。虽然有些作出了以上的规定，列举了属于“公共利益”范畴的拆迁行为，但是其不具体性仍然不能解决在城市拆迁过程中借“公共利益”之名实质滥用公权力的行为，在该条例颁布后发生的一系列拆迁事件就可以证明。

2.实践中“公共利益”的具体操作性受阻

就像在上述第一条中叙述，虽然在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中列举出来，这样在一定水平上产生了功效，但是并不能从根本上解决拆迁中存在的问题，当前我国对公共利益的界定实质上是给予了行政机关行政自由裁量权，而正因为如此，有些地方政府为了达到政绩滥用国家公权力拆迁或者滥发拆迁许可证，借用“公共利益”之名随意践踏公民的权利，然而也并没有受到相应的监督。

(四)公民私有财产保护问题

随着城市化进程的加快，随处可见的拆迁，但是在这一过程中被拆迁方的权利经常受到破坏，但这些现象并不是偶然的，而是由诸多方面的原因集中在一起形成的。

1.公益拆迁和商业拆迁区分不清

按照拆迁途径，可以将拆迁分为：公益拆迁和商业拆迁。商业拆迁是一种平等的民事法律关系。公益拆迁是政府当局为了公共利益的需要进行的拆迁行为，拆迁人和被拆迁人之间是一种行政法律关系。当前中国相关法律制度并没有对这两种拆迁进行明确的区分，这就在现实中造成了对两者的混淆。在商业拆迁中，拆迁人和被拆迁人是平等关系，应当尊重意思自治的原则进行协商，而不能滥用政府的强制力，政府也不能以公权力随意介入。应当明确区分公益拆迁和商业拆迁两者的不同，对公益拆迁应该是“补偿”，商业拆迁则应该“赔偿”。

2.补偿标准和范围缺失

拆迁补偿是整个房屋拆迁中的核心问题，关系到被拆迁人的权益是否能够得到最大的保护。然而因为城市房屋拆迁的补偿标准规定并不明确，拆迁人在房屋估量和补偿等问题上具有决定权，在实践中，拆迁补偿经常成为各种矛盾的焦点，被拆迁人往往得不到应有的或者达不到他们要求的补偿，而这又导致了一系列影响遍及全国的拆迁事件。首先，补偿标准并不明确。我国当前没有一部具体规定关于补偿标准的具有权威性的规范性法律文件，这才导致了现实中的标准混乱；其次，补偿范围过窄。因为这种缺失也就使被拆迁人在拆迁中的利益承受损失；最后，对拆迁补偿的监督制度的缺失。在我国，拆迁人是拆迁补偿的决定人，但是并没有一个机制是来对拆迁人拥有的这个权力的约束，这也就更大程度上助长了拆迁人补偿的随意性。

五、城市房屋拆迁中问题的对策研究

(一)加快城市房屋拆迁立法进程，规范立法

城市房屋拆迁事件的多发，在很大程度上是因为，在相关法律制度中更多的是赋予行政机关以权利而不是义务。笔者认为，要想更好的保障好公民在拆迁中的权益，就必须通过立法限制行政权力，避免公权力越位造成公民权力的失位。在城市房屋拆迁过程中，我们还需注意一个问题：强制拆迁。在这里我们可以知道，政府在一定情况下是可以进行强制拆迁的，在涉及公共利益的项目拆迁中，公民拒绝配合拆迁而造成公共利益重大损失的必须果断采取强制执行制度。但是，当前我国并没有相关的规范性法律文件对强制拆迁进行明确的规定的，这也就导致相关部门滥用该权力破坏公民的私有财产权益，强制拆迁措施的采取应当慎重并且要有严格的标准，以防止“假公济私”，因此，通过立法严格规范强制拆迁行为和程序是当务之急。同时，还要通过立法区分商业拆迁和公益拆迁。

(二)充分尊重和保护公民私有财产

1.完善城市房屋拆迁的程序——听证程序

只是通过立法来解决城市房屋拆迁中存在的问题是不现实的，法律是在过去制定，而要解决的是现在和未来的问题，随着社会的不断发展，其漏洞不断的显现出来，这些是在任何时候都无法避免的。所以，需要在加强立法的同时确立关于城市房屋拆迁的正当程序，这样才能真正保障公民的权益。同时，没有正当程序，政府的征收、征用行为就得不到有效的规范，公民权利也就无法得到切实的保障。在实践中，“重实体，轻程序”现象非常严重，这样经常会造成处理不公，随之而来的就是社会矛盾激化，不利于社会稳定。因此，只有完善城市房屋拆迁的正当程序，扭转“重实体，轻程序”的局面，这样才能更好的保护公民的财产权利和人身权利。同时，在完善城市房屋拆迁程序中，笔者认为，最为重要的是拆迁听证程序。听证程序是保障相关公众的知情权和参与权，对于听证程序，需要在两方面进行落实：一是将其作为必要程序，以明确条文形式进行规定，使听证成为利害关系人实实在在的权利；二是扩大听证内容，由于拆迁补偿是相关人最为关心的问题，也常常是矛盾激化导致拆迁事件的关键，政府应组织被拆迁人或者代表进行听证，同时广泛吸取各方的意见建议来确定补偿标准，并对房屋拆迁中存在的问题举行听证。

2.完善城市房屋拆迁中的权利救济

法谚云：“有权利则有救济，无救济则无权利。”“钉子户”的出现可以说是公民权益意识增强，但是由于行政机关在整个房屋拆迁过程中是决定者，而且我国目前城市房屋拆迁还存在很多不足和缺陷，在现实中被拆迁人的权益还是往往得不到保障，这就迫切需要权利救济。权利救济必须从以下几个方面进行完善：一是行政救济。加强信访制度的建设和行政机关内部监督，虽然在我国目前有信访这一途径提供给公民去维权或者监督，但是一直都没能在实际上真正发挥很大的作用，但仍需坚持，让其成为每一阶段的首要救济手段；二是司法救济。这也是在整个救济体系中最为重要的救济手段，必须保证司法公正，保障公民的权利。

3.完善拆迁补偿安置制度

在城市房屋拆迁中，最重要也是最为人们所关心的就是拆迁补偿。首先，完善拆迁补偿立法，直接通过立法来规定相关标准，目前的法律制度也只是一些抽象的规定，缺乏具体性的规定，而这又是最容易导致矛盾激化的关键点，因此迫切需要进行拆迁补偿标准的立法；其次，确立拆迁补偿的监督机制。

(三)合理界定“公共利益”

在房屋征收中，对公共利益的界定一向是利益博弈的核心，公共利益的基本内涵，应该是指社会和公众所共同拥有的利益，这很大程度上关系到所有或者绝大多数的社会上成员的共同利益，而并非是少数人或者团体的利益。界定范围过窄将影响到公益事业的发展，但若界定过宽将损害到物权稳定和安全秩序。对“公共利益”进行合理的定义以及同其他划清界限将有利于我国社会主义法治社会的建设、人权保护还有限制公权力滥用。应通过立法明确规定公共利益的范围，不宜过宽也不宜过窄，由于立法只是列举哪些属于公共利益范围，因此也可以通过建立专门的公共利益认定机构。

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[9]时代.论房屋拆迁中公益与私益的平衡[J].法制与社会，2014，(3).

责任编辑：董柯

收稿日期：2016-03-28

作者简介：罗雅倩(1992-)，女，湖北荆州人，中南财经政法大学在读硕士研究生。

中图分类号：D923.2

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)02-0046-04