我国公共利益研究现状的多维观察

严仍昱

（安庆师范学院 政法学院，安徽 安庆 246133）

我国公共利益研究现状的多维观察

严仍昱

（安庆师范学院 政法学院，安徽 安庆 246133）

科学地认识和把握公共利益是制约公权、维护公共利益和私人利益的理论前提。我国理论界着重从公共利益界定、公共利益与私人利益之间的关系、公共利益价值以及公共利益实践路径等方面对公共利益展开了研究，但研究仍存在进一步拓展的空间。未来要从以下方面增强公共利益问题研究的质效：国家和社会要更加重视公共利益问题的研究，注重运用马克思主义的利益观研究公共利益问题，增强政治哲学视角的研究。

公共利益；研究现状；私人利益；观察

近年来，在我国经济社会建设进程中因公共利益内涵和外延的不明确，出现了比较普遍的借公共利益之名侵犯私人利益，甚至是损害公共利益自身而引起的公权与公权、公权与私权之间的纷争。这引起了理论界对公共利益问题广泛的关注，也形成了一大批研究成果。

一、我国公共利益研究概述

（一）研究成果的数量。在中国学术期刊网中国期刊全文数据库的远程站点上，以“篇名”为检索项，以“公共利益”为检索词进行检索，检索到研究成果的数量情况见表1。需要注意的是，2007、2008、2009、2010、2011、2012这六年的研究成果的数量呈现激增状态。这一时期公共利益研究之所以出现了这种状况，主要原因是2005年《物权法》立法案开始启动，行政实践和立法实践引导人们开始集中关注公共利益问题。

表1

（二）研究主题。研究主题的集中程度可以反映出现实中存在并急需解决的问题。在中国学术期刊网中国期刊全文数据库的远程站点上，仍然以“篇名”为检索项，以相关检索词进行检索，检索结果的具体情况见表2。这一检索结果反映出目前我国理论界关于公共利益问题研究形成了三个方面的共识：一是行政管理实践中存在的突出问题即公权与私权之间的关系如何正确处理的问题；二是研究公共利益问题首先要研究各种利益关系、公共利益价值、公共利益概念界定以及行政征收征用中的公共利益问题等；三是公共政策也好，其他行政管理行为也好，其追求的价值目标都应该是公共利益。

表2

（三）研究成果的出处。核心期刊作为期刊中学术水平较高的刊物，是中国学术评价体系的一个重要的组成部分。本文以北京大学图书馆中文核心期刊要目总览（2008版）为参照，在以“篇名”为检索项，以“公共利益”为检索词检索出的2005年至2012年的1567篇文献中，通过统计得知，出处源于核心期刊的文献为430篇，所占比例大约为27%。

（四）研究资助情况。资助项目的研究文献在一定程度上代表着某一研究领域的新的发展动向和趋势，以及国家和社会组织对这一研究领域的关注程度。在上述检索到的2005年至2012年间的关于公共利益的相关文献中，笔者选择性地阅读了其中的495篇，通过统计获知，其中71篇文献获得资助，获得资助的研究文献占14.3%（实际上获得资助的研究文献比例要远远低于这一数字，因为笔者阅读的495篇文献中，从期刊层次以及作者的职称和学历层次看，学术水平均较高），具体获得资助的情况见表3。这一情况也反映出理论界关注公共利益问题的同时，研究资助还很欠缺，国家和社团组织对于这一问题的关注度还有待进一步提高。

表3

二、我国公共利益研究的主要内容

（一）公共利益的界定

在是否需要对公共利益进行界定的问题上，理论界的观点一致且都是肯定的。但是，在立法上是否有必要对公共利益进行明确界定的问题上却存在分歧。大多数研究都主张有必要在立法上对公共利益进行明确界定，以有效控制行政权。但是在关于什么是公共利益、由谁界定公共利益以及如何界定公共利益等问题上观点又各异。

1、关于什么是公共利益的问题。对这一问题的研究，理论界形成了不同的结论。第一，概念界定，即通过下定义的方式界定公共利益。一些研究从词源学或者借鉴西方研究理论进行理论概括对公共利益下定义。如“公共利益是指关涉社会公共生产生活、为社会公共普遍享有，能够满足需要主体（人民、公众）要求的一定性质的社会关系的形式。”①贺小娟，牛忠江：《浅论公共利益概念的界定》，《现代经济信息》2011年第2期。第二，特征界定，即通过归纳抽象出基本特征的方法界定公共利益。一些研究认为，由于公共利益自身具有模糊性和发展性的特点，对其进行精确的定义不现实，也不可能。但是根据公共利益在现实中呈现出来的纷繁复杂的各种关系对其进行归纳分析，揭示其基本特征还是可行的。《物权法》草案专家建议稿起草人之一的王轶先生认为，公共利益具有“直接相关性”、“可还原性”、“内容的可变性”以及“不可穷尽性”等特征。②王轶：《正确理解公共利益，切实维护私人权利》，《今日中国论坛》2007年第4期。第三，列举界定，即运用逐条列举的方法对公共利益进行界定。列举界定公共利益的研究又分为两种类型：一种类型是运用正面列举法加上反面排除法对公共利益进行界定。另一种类型是运用正面列举法加上概括兜底法界定公共利益。

2、关于由谁界定公共利益的问题。理论界在对公共利益及其相关问题的研究上有一个变化，即由过去重视“什么是公共利益”问题的研究，转变到近年来重视“由谁来界定公共利益”以及“如何界定公共利益”问题的研究，认为研究“公共利益操作机制”比弄清“什么是公共利益”更迫切、更重要。③王德新：《关于公共利益四种界说的思考辨析》，《广西青年干部学院学报》2011年第2期。关于公共利益界定主体研究形成了以下不同看法：第一，由立法机关界定公共利益。第二，由司法机关界定公共利益。持这种观点的人认为，公共利益内涵和外延都具有不确定性，立法机关无法通过立法的方式对其进行明确的界定。因此，公共利益只能由司法机关在个案中进行界定，并且通过司法解释的途径予以具体化。第三，由立法机关和司法机关共同界定公共利益。第四，由立法机关、行政机关和司法机关通过分工合作方式界定公共利益。第五，多元主体共同参与公共利益的界定，即在进行公共利益界定时，除相关国家机关外，公众也必须参与到公共利益的界定过程中。

3、关于如何界定公共利益的问题。对这一问题的研究，大多数学者都从程序正义的角度给出了答案。这些研究形成了大致相同的观点：一是认为什么是公共利益并不重要，因为公共利益不是目的；二是为保证公共利益界定的公正性和合法性，公共利益界定程序必须制度化；三是公共利益界定中必须保障公众的知情权和话语权。

（二）公共利益与私人利益关系

1、公共利益是私人利益的界限。学者刘风景等认为，“在私法领域，公共利益的价值定位是防止私人权利的滥用，使权利的行使不溢出合理范围”，“公共利益虽然作为私人权利的边界，是一种外部限制，但是它以意思自治的私法本质为前提，在公共利益和私人利益之间保持平衡，以促进社会和谐发展”。④刘风景,戴津伟：《公共利益的双重构造——基于公法与私法区分理论的分析》，《天津法学》2010年第1期。这些研究虽然都认为公共利益是私权的边界，但是前提是私权得到了充分的保障。

2、公共利益的存在是为了实现私人利益。持这种观点的人认为，公共利益虽然对私人利益在一定范围内进行限制，但终极目的仍然是最大限度地保障私人权益。

3、公共利益与私人利益对立统一。这是对公共利益与私人利益之间的关系比较正统的回答。持这种观点的人认为，公共利益与私人利益之间既有差异性，又有一致性。

4、公共利益和个人利益的优位问题，即当公共利益与个人利益发生冲突时，谁应该得到优先保护的问题。一是并重论：即认为公共利益与私人利益同等重要，都要保护，但需要构建有效的保障制度。二是公共利益优位论，这是大多数学者所持的观点。公共利益优位论并不主张在一切情势下公共利益都优位，而是有条件的优位。学者于宁主张，在普遍意义上公共利益优先，在特殊情况下应该适当考虑个人利益的优先权。①于宁：《试论我国公共利益的保障》，《中国行政管理》2007年第1期。三是个人利益优位论：学者范进学提出，公共利益不是目的，它仅仅是人实现其权利和自由的手段。因而在处理公共利益和个人利益的关系上遵循个人权利优位原则。②范进学：《定义“公共利益”的方法论及概念诠释》，《法学论坛》2005年第1期。四是不定论，这种观点从公共利益与个体利益的对立统一关系出发，认为过分地强调公共利益或个人利益都不恰当，而是要根据具体情况做出公正的选择。

（三）公共利益的价值研究

1、宪政价值。研究认为，公共利益是宪政天然的价值追求，宪政也为公共利益的实现提供了政治前提和保障。冯美红提出，“民主政治是宪政的核心，其精髓是维护大多数人的利益，因此，宪政天然地蕴含着实践公共利益的原则”，“公共利益原则是宪政的核心价值观，宪政保证了公共利益原则的实现”。③冯美红：《浅议宪政的公共利益原则》，《承德民族师专学报》2011年第1期。

2、私益价值。一些研究认为，公共利益之所以存在，源于维护和增进私益的需要，即公共利益是手段，私人利益是才是目的。

3、政府行为的价值取向。持这种观点的人认为，公共利益既是政府存在的前提条件，又是政府精神和一切行为的价值取向。

（四）公共利益实现的路径研究

1、明确界定公共利益。现有的大多数研究认为，在行政征收征用实践中，公民个人利益被侵犯亦或公共利益遭受损失的根源在于公共利益界定不清。因此，有效实现公共利益就必须明确界定公共利益。

2、主体控制。有研究认为，实践中行政机关主导着公共利益的界定，这是导致公共利益成为一些政府及部门“借口”的根源。因此，行政机关不应成为公共利益的界定主体，公共利益的界定主体应该由立法机关或者司法机关抑或是公众，行政机关的任务就是执行规则实现公共利益。这在前文中已有阐述。

3、程序控制。除从主体上确保公共利益界定的公正和合法外，一些研究还认为必须有程序正义来保障公共利益的实现。首先，为避免行政专断和侵权，公共利益应当并且只能由立法机关作出权威性的规定。其次，公共利益的运行要遵循正当程序原则：预先通知或公告，实行公开听证，事先给予公正、合理的补偿，建立说明理由制度，严格政府的后续责任。

三、我国公共利益研究的展望

（一）更加重视公共利益问题的研究，推进政治文明建设进程。我国由于历史等各种原因，长期以来公共利益与私人利益之间的关系没有得到足够地关注，研究比较多的则是国家或社会的整体利益，个人利益寓于整体利益之中；相对应的是公民权利意识淡薄、权利能力弱，而公共权力却比较强势，在土地征收征用和房屋拆迁等领域甚至形成了公共权力对公民权利的随意侵犯态势。这既不利于社会的长久稳定，对社会主义政治文明建设进程也是一种阻滞。因此，国家和非政府组织有必要更加重视公共利益问题的研究，对公共利益及其相关问题的研究提供更多的有利条件，尤其是在资金和队伍建设上。

（二）注重运用马克思主义的利益观研究公共利益问题，以构建符合我国国情的公共利益理论体系。西方关于公共利益问题的理论观点有其形成发展的特定阶级立场和特定的历史社会背景，对于我们认识和规范公共利益有一定的借鉴意义。但是，我们关于公共利益的研究和认识不能仅仅建立在西方理论或者是单纯的词源学分析的基础之上，需要运用唯物史观研究分析公共利益，更需要以马克思主义利益观分析探讨我国生产生活中呈现出来的各种公共利益问题，以此来构建我们自己的公共利益理论体系。

（三）增强政治哲学视角的研究，以构建公共利益研究的整体理论构架。现有研究中针对实践中的具体问题进行研究的居多，如土地征收征用中的公共利益问题，城市房屋拆迁中的公共利益及其相关问题，这类研究在现有的研究文献中占据了相当大的比例，可以说是近年来关于公共利益问题研究中的热点问题。这些研究对于规范公共利益问题，丰富研究手段和内容有着重要作用，但是，对于形成关于公共利益问题研究的整体理论构架却不足。因此，未来对公共利益及其相关问题的研究，要克服研究的单一学科视角的缺陷，在对具体问题进行研究的基础上，进一步增强从政治哲学视角对公共利益问题进行研究的力量，从宏观上整体把握公共利益及其相关问题，以形成公共利益问题研究的整体理论构架。

C912.3

A

1009-9530（2013）02-0041-003

2012-12-25

安徽省教育厅人文社会科学研究重点项目（SK2012A074）

严仍昱（1973-），女，安庆师范学院政法学院副教授，硕士生导师，主要从事政府制度与政治研究。