我国产学研立法存在的问题及对策

薄建国

(河北大学　教育学院，河北　保定　071002)



我国产学研立法存在的问题及对策

薄建国

(河北大学教育学院，河北保定071002)

摘 要：产学研法律制度是顺利开展产学研合作的重要保障。尽管我国产学研立法取得一定成就，但是也存在着一系列问题，如相关法律规范过于注重原则性和理论性，相关法律法规体系尚未形成，相关法律法规内容过于抽象，相关法律法规滞后。针对上述问题，应采取必要的应对措施，加强产学研立法工作。

关键词：产学研；立法；问题；对策

一、我国产学研立法概况

现有的国家层面的产学研法律法规60多项，地方性有关的法律100多项，它们主要包括以下四个层次。

其一，全国人民代表大会颁布的综合性科技法律。主要有《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国科学技术进步法》(1996年颁布，2007年修订)、《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996)和《中华人民共和国科学技术普及法》(2002)，此外还有《中华人民共和国合同法》(1999)、《中华人民共和国专利法》(1984年颁布，1992年、2000年和2008年三次修订)、《著作权法》(2010)和《中华人民共和国中小企业促进法》(2002)等。

其二，国务院颁布的相关法律法规。主要包括《关于加强技术创新发展，发展高科技，实现产业化决定》(1999)、《中华人民共和国著作权法实施条例》(2013)、《中华人民共和国专利法实施细则》(2010年修订) 、《国家科学技术奖励条例》及其实施条例等。

其三，国务院各部委颁布的具有法律效力的规范性文件和部门规章。如国家科委与工商总局颁布的《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》(1997)，科技部、教育部等六部委颁布的《关于促进科技成果转化的若干规定》(1999)，以及教育部、科技部、财政部、国家税务总局、商务部、中科院、发改委等部门联合或独立颁布的规章。如《高等学校知识产权保护管理若干规定》(1999)、《关于推动产业技术创新联盟构建的指导意见》(2008)和《国家大学科技园管理试行办法》(2010)等。

其四，地方性政策法规。大多数直辖市、省、自治区都制定了促进产学研的政策法规和实施细则，如上海市《关于支持科技进步的财税政策的规定》(1992)、《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》(1998)、《广东企业科技特派员管理办法(试行)》(2010)、《重庆市技术创新示范企业认定管理办法(试行)》(2014)和《厦门科技进步条例》(1996)等。这些与产学研相关的政策法规，对于规范产学研的合作主体，约束各主体的市场行为和促进地方产学研合作起到了重要的推动作用。

二、我国产学研立法存在的问题

上述产学研法律法规几乎覆盖产学研结合的主要领域，涵盖基础研究与应用研究、科研合作、成果转化、成果保护、相关机构设置等，以及人才引进、科技人员奖励、税收优惠、财政补贴、科研资助等，涉及教育、科技、税收、财政、发改委、商务部等众多部门。但是，对经济和社会发展要求而言，产学研立法还存在诸多问题。

(一)法律规范过于注重原则性和理论性，实践指导性不强

进入21世纪后我国社会经济改革的步伐加快，但是立法工作相对滞后，步伐跟不上科技创新的需要，产学研合作出现矛盾和冲突，知识产权纠纷时有发生，高校产学研领域成为腐败高发地。我国产学研合作主要由政府牵头、依靠政府制定的法律法规和政策的支持来推进。从这个意义上来说，制定具有指导性的产学研合作法律法规对于产学研合作的实践意义重大。产学研合作涉及的主体较多，各个主体之间的相互关系交错复杂，需要法律作出明确规范。良好的法律不但具有高度概括、周延、逻辑性强的特点，而且表述清晰，指向性强。但是，现有的法律法规条文过于注重原则性和抽象化。由全国人民代表大会颁布的产学研综合性法律主要是对下位法提供法律依据，内容主要涉及国家和政府对产学研的支持性态度。例如《中华人民共和国教育法》规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织与高等学校在教学、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”这些法规尤其是上位法在国家和政府责任、主要措施、法律责任等方面都缺乏清晰表达，对产学研部门法的制定和地方立法产生不利影响。

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我国的产学研合作起步较晚，缺乏有效的经验，再加上立法重理性和保守的传统，导致目前产学研法律法规多是从理论层面制定和修订，难以适应经济与社会发展形势的需要。如2003年人民代表大会常务委员会发布的《中小企业促进法》提出，国家鼓励中小企业与科研机构、大专院校开展技术合作、开发与交流，促进科技成果转化，积极发展中小型企业。但是没有为企业提供鼓励支持的具体措施和具有可操作性的指导，产业、高校、科研机构等多方机构合作的热情难以激发、困难难以解决，重视度和参与度受到影响。

(二)产学研法律法规体系尚未形成，内容过于零散

完善的法律法规体系既是政府管理其他事务的依据，也是产学研参与者进行经济活动的依托。尽管我国目前已有产学研相关的法律法规数量并不少，但是多分散在各个相关的法律法规中，各个法律之间缺乏衔接，没有统一、完善的法律法规体系。此外，还存在着重复或者法律空白等问题。其一，由全国人民代表大会颁布的促进产学研合作的综合性科技法律属于产学研法律中位阶较高的法律，但是这些法律缺少一些涉及调整产学研全局的基本法，导致产学研领域的各个法律法规之间缺乏联系与配套。其二，综合性科技法律条款都使用相同的宣誓性语言表达国家对产学研的原则性支持，缺乏实质性的内容，缺乏与之配套的具体化的下位法。例如，《科学技术进步法》作为产学研合作科技类法律的基本法，其中第61条要求依据法律条文制定具体的实施办法，其他的科技法律、法规、规章和地方法规、规章应以此为立法依据，设立适合市场形势以及产学研发展的政策法规。但是至今没有出台配套的实施细则，在国务院的科技立法中没有相应的“条例”。其三，国务院各部委颁布的产学研法规和部门规章是产学研法律法规中的主体部分，它们大多数属于部门法和单行法，在支持、指导和规范各行各业的产学研中发挥着重要作用。然而，部门立法滞后，很多重要的内容如科学技术普及法、信息网络法、科技投入法、科技人员权益法等方面存在法律的缺失。其四，部分地方性政策法规出台比较详尽的产学研实施细则，但是由于法律位阶较低，所发挥的作用受到限制。

(三)产学研法律法规内容过于抽象，缺乏针对性

目前产学研基本法律主要集中在国家制定的法律法规和大政方针中，相关内容大多散见于其他方面的法律法规，没有专门的立法。与发达国家相比，我国的相关法律法规对产学研方面规定的内容还不够详尽，缺乏对产学研现状的针对性，仅仅是在原有法律法规的基础上进行完善和修改。此类的法律法规条例缺乏指向性，导致政府责任和支持形式缺位。相比而言，发达国家的产学研立法针对性强。例如，美国《拜杜法》(1980)专门解决科研成果的专属享有问题，如规定联邦政府资助取得的研究成果归承担单位所有；承担单位可以以专有或者非专有方式授权给企业，进行技术转移；研发成果的运用必须由美国企业优先选择。《史蒂文森—威德勒技术创新法》(1980)的宗旨是促进技术创新，支持技术转移，加强和扩大大学、科研机构与产业界之间的技术转让和人员交流。日本的《大学技术转移促进法》(1984)以立法的形式允许大学教师兼职技术转移工作和技术入股或投资，并支持大学成立技术转移中介服务机构。《研究交流促进法》(1984)以立法的形式鼓励大学和科研机构的研究人员到企业参加研究，大学的研究设备向民间企业、研究人员开放，以此促进产学研在人、财、物以及信息方面的交流与协作。

产学研合作是一项复杂的科研和生产联盟，在其运行过程中，合作联盟成员经历伙伴选择、知识转移、利益分配等具体阶段，对知识技术资源采用互补、协同或者合作的方式，将主体间的冲突转化为合作双方目标一致、风险共担、利益共享的技术创新联盟。现阶段，我国产学研合作的主要障碍为合作资金缺乏、信息交流不畅通和文化制度差异等。由清华大学、复旦大学等国内20所高校联合完成的“教育科研成果转化的探索与实践”课题研究报告指出，造成教育科研成果转化率低的原因较多，其中就包括学校内部文化和体制惯性的原因。[1]就高校来说，因教师职称晋升、考核评价和奖励制度的影响，目前开展成果转化仍缺乏内在动力机制，大多处于被动的配合阶段，致使多数成果不能进入到经济平台，导致在现有的经济条件下，产学研法律法规难以发挥应有的作用。因此，产学研立法应该针对具体问题制定具体的实施细则。

(四)已有法律法规滞后，难以满足产学研发展的需要

目前，我国高校、科研院所知识积累和创新水平有了较大发展，企业也急需通过知识转移和技术创新革新换代，但是政府在很多方面未能根据市场的现实情况及时调整，制定符合时代发展的相关法律法规。其一，法律法规对高校的性质和法律地位缺乏明确的界定。《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其它教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”。该法律首次明确提出学校的“法人”资格，规定高校在承担民事责任时，以法人财产为限，并将校办产业与学校法人用于教学科研的财产区分开来，规定由学校兴办的校办产业独立承担民事责任。虽然高校被界定为法人，但是在现实管理中，政府与高校之间的行政所属关系却很强大。在这种行政法律关系中，高校的教学自主权并不充分，但是有的高校很多民事行为却在自主权的光环下大搞牟利而脱离国家法律监控。学校财产、土地、智力成果转让、毕业生有偿分配、学校创收等民事行为可能与公共利益产生冲突。其二，近年来随着投资渠道的多样化以及学校产权和办学主体的多元化，高校发展越来越表现出“混合所有”的性质。同时，混合所有制高校内部也形成相应的混合机构，如大学联络办公室、技术转移办公室、孵化器、科技园等。还有高校利用自身研究与开发(R&D)所产生的知识衍生新的公司。高等教育法律法规对这些新生事物和混合所有制机构合作各方利益分配规范鲜有明确规定，造成法律监管的灰色地带。部分学校借产学研合作转移公款和科研经费，以公谋私。另外，由于制度的缺失，在科技转移中一些科研院所和教师的智力成果权利和经济利益得不到保障，严重地影响了产学研合作的积极性。其三，产学研合作的一些障碍性因素未能在立法中及时清理。如《职业教育法》规定职业院校、职业培训机构可以对接受中等、高等职业院校教育和职业培训的学生适当收取学费，对经济困难的学生和残疾学生应当酌情减免。然而近年来，中职学生就业环境和工作状况不佳，已有的减免政策已经失去吸引力，更多人选择升至普通高中就读。为了提高中职教育质量，政府逐渐实行免除中职阶段学生学杂费的政策来提升中职的吸引力，以推动中职院校发展。这就需要出台相应的法律法规保证中职、高职学生的就业机会，提高技术工人待遇，使中职、高职院校能与企业、科研形成对接。如果出台的法律法规不能及时的修改和完善，就会导致法律法规落后于时代发展，不能发挥其法律效力。

三、应采取的对策

(一)健全产学研法律，形成系统的法律体系

完善的产学研法律法规体系既能够规范产学研参与者的市场行为，又能够体现参与者意志，反映产学研合作参与者的利益要求，是实现产学研健康、可持续发展的重要途径。国家应该从宏观层面上建立完整的产学研法律体系，积极完善配套的政策、条例，将已有的产学研法律法规作为立法依据，制定符合市场形势和产学研发展规律的地方性法律法规和政策规章制度。从横向来看，应当对已有的产学研合作方面的法律法规和条例进行整理，将已经过时的、重复的法律删去，补充新的适合社会发展形势的内容，完善产学研法律制度体系。如《商标法》(2014)第60条对商标侵权行为的行政罚款有了具体的规定，第63条对商标侵权赔偿数额标准的认定程序也有了明确的规定等。这是对1982年8月23日通过的《商标法》的第三次修改。这次修改主要针对我国的经济形势、商业发展模式，因此新法具有较强的适应性和可操作性。从纵向来看，首先，人民代表大会要加强国家层面产学研基本法的制定和完善，充分发挥政府在产学研立法方面的管理和引导作用，做到下位法有依据，上位法得到落实；其次，国务院以及各部委应该加强对不同行业产学研合作的领导与协调工作，从法律法规制定到颁布，再到配套的政策法规条例的出台，形成完整的流程，重点是加强制定政府责任、风险承担、利益分配机制、科技成果的保护、政策优惠、财政资助、人才激励等方面的法律法规，监督地方政府对产学研法律法规的响应及落实。再次，加强地方立法，制定适应本地区经济与社会发展的各项措施，保证有法可依、依法执政，确保产学研合作的良好运行。

(二)重视法律制度建设，制定可操作性的法律法规

法律是治国之重器，良法是善治之前提。要为产学研合作的发展提供良好的政策环境，就要制定切实可行的产学研法律法规。从发达国家的产学研合作成功的经验来看，重视完整的产学研合作制度建设，其中政策和财政支持是重要举措。美国产学研法律的特点是注重可操作性。1862年，国会颁布《莫雷尔法案》，规定由政府免费提供土地用以创办“赠地大学”。这个法案使美国49个州分别获得3万英亩土地创办大学，并且允许大学将这些土地变卖，用卖地之资作为学校费用。1980年的《贝耶-多尔法案》为大学知识产权的出售和转让提供了制度保障，大大促进了技术转移工作，使大学得以顺利地以知识服务于政府和产业，形成大学的第三使命。[2]《联邦技术转移法》(1986)规定政府所有或维持运行的实验室可以与大学及企业建立科研合作；实验室负责人有权与企业签订合作协议，建立合资企业，推广实验室的技术等。美国产学研法律制度的可操作性还表现在立法中有明确的经费支持。事实上，美国的法案大多附有拨款和资助条款，这是政府责任的体现，也是法律执行效果的重要保障。相对而言，日本的产学研法律注重体系化。日本政府从三个方面系统地立法促进产学研创新。一是建立协调机构，如通过颁布《大学技术转移促进法》为大学技术转移机构的建立奠定法律制度基础；二是政策协调，如《科学技术基本法》(1995)从国家的角度强调产学研的地位与作用，明确了日本在科技和创新方面的政策、方针，要求增强产学研合作。并以该法为依据出台配套的科技计划《国家技术基本计划》，确保产学研合作的落实和实施；三是制定支持技术转移的法律制度，例如《科学技术强化法》(2000)等。[3]当前我国加强产学研法律的可操作性，主要是在部门立法和地方立法中细化国家在财税政策引导、资金和信息沟通等方面的扶持措施。政府应立法设立财政补贴专项，制定各种优惠政策，对企业出资的产学研合作项目给予一定比例的财政补贴，或者在税收上给予政策优惠。在信息沟通方面，需要政府在产学研合作的信息渠道建设方面加强力度，尽快建立信息服务平台、信息流通传递网络、科技情报专用数据库和科技中介机构，建立各类科技成果供应和需求网络信息体系与科技情报网络，使网络体系成为企业与科研方合作的主要途径。此外，还要在法律规范中明确各主体的法律责任，完善各项法律救济措施。

(三)因地制宜，制定适合本地发展的产学研法律法规

地方政府对于完善产学研立法应该发挥更大作用。各个地区经济发展水平不同，因此国家统一的法律法规可能无法满足各地区发展的需要，对于各地区间存在不同的产学研问题也无法全面涉及。政府要从促进产学研合作的长远角度考虑，灵活运用相关立法技术，妥善平衡、规范各方面的利益关系，保证产学研法律法规的出台和落实。[4]各地政府应在国家制定的产学研法律法规的大政方针指引下，结合当地的经济情况以及产学研发展水平，制定适合本地区发展的产学研政策法规和规范性文件，以规范各合作主体的行为。此外，开展试点实验，寻找适合当地产学研合作的模式，积累总结并相互借鉴成功的经验。

我国已有许多地区积极发展当地的产学研合作，并制定出具体的法律法规。上海市政府在20世纪90年代以来产学研立法方面就走在全国前列。从1992年到2007年，上海市政府各部门颁布的科技政策相关法律法规就多达19部。这些法律法规内容详尽、可操作性强，在《关于支持科技进步的财税政策的规定》(1992)、《关于扶植上海技术市场的补充规定》(1992)、《中共上海市委、人民政府关于加快本市高科技产业发展的若干意见》(1997)、《上海市高新技术转化项目专项贷款财政贴息试行办法》(1998)、《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》(1999年、2000年和2004年三次修订)、《上海中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年若干配套政策的通知》(2006)、《高新技术成果转化专项资金扶持办法》(2006)等法规和实施细则中，详细地量化规定了政府的财政支出、资助金额、免税免费和奖励办法等配套措施。上海市的产学研法律法规给其他地区起到了很好的示范作用。

21世纪国际金融危机频发，发达经济体增长趋缓。随着市场、资源、人才、技术和标准等方面的竞争日趋激烈，各国纷纷把科技创新作为实现经济复苏的关键。在建设创新型国家的关键时期，加强产学研合作法制建设，可以营造和谐有序的法治环境和市场秩序，推动科研院所和企业共赢发展。

参考文献：

[1]张晖明等.包容与互洽：产学研合作中征服与市场作用机制研究[M].上海：复旦大学出版社，2014：136.

[2]张学文，陈劲.面向创新性国家的产学研协同创新：知识的边界与路径研究[M].北京：经济科学出版社，2014:195.

[3]李恒.产学研结合创新的法律制度研究[D].武汉：华中科技大学,2009:63.

[4]欧广远，李恒.试论产学研合作法治建设的重点[J].研究与探索，2011(4):40-41.

(责任编辑：王释云)

The Problems and Countermeasures of CEEUSRO Legislation in Our Country

Bo Jian-guo

Abstract：CEEUSRO legal system is an important guarantee to develop CEEUSRO cooperation successfully. Despite CEEUSRO legislation has achieved some achievements in our country, but there still have a series of problems such as relevant laws and regulations pay more attention to theory and principle, relevant laws and regulations system hasn’t been formed, relevant laws and regulations contents are too abstract, relevant laws and regulations lag. Aiming at the above problems, we should take the necessary measures to strengthen CEEUSRO legislative work.

Key words:CEEUSRO; legislation; problems; countermeasures

作者简介：薄建国(1968-)，男，甘肃武山人,河北大学教育学院副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为教育基本理论和教育法学。

基金项目：本文为2014年教育部人文社科研究一般项目“我国产学研合作的法律制度研究”(编号：14YJA880001)的研究成果。

收稿日期：2016-01-23

doi:10.13983/j.cnki.jaechu.2016.01.021

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1008-6471 (2016) 01-0096-05