提升教育教学质量的法治化保障探析

卢进伟



提升教育教学质量的法治化保障探析

卢进伟

摘要：教育教学质量提升要以制度建设为核心，完善教育教学规章制度。制度制定只有吸纳教师和学生参与，才能得到教师和学生的广泛认可，并自觉内化为自己的行动，主动参与教学管理环节。制度设计要注重目标导向作用，引导学校重视教学工作，使教师全心投入教学，使学生热爱课堂教学，全面提升教育教学质量。通过完善立法，以内部仲裁和外部诉讼为渠道，保障教师和学生的教育教学权，在法治化路径下提升教育质量。

关键词：教育教学质量；提升；法治化保障

提升教育教学质量有多种路径，法治化保障是路径之一。所谓法治化保障，就是将法治的思维贯彻到教育制度的设计、制度制定的民主参与、制度实施的程序中来。具体来说，就是要全面贯彻党的教育方针，依法进行教学管理，合理设计制度导向，注重主体权利救济，在法治化路径下提升教育教学质量。

一、强化制度建设，使教学系统制度化

有章可依是有法可依在教育教学法治化保障中的体现。提升教育教学质量的法治化保障，首要的便是建章立制。教学是学校的中心工作，是教育质量提高的中心环节和落脚点。教学包括课程开设、选聘教师、备课授课、实验与实践、辅导与作业、考核与评价、督导与反馈等诸多环节，是一项复杂的系统性工程。提高教育质量必须以教学管理为抓手，强化制度建设，使各个教学环节都有相应的管理制度，教学管理有法可依、有规可循、减少人为干预，提高教学管理决策的科学性。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》等法律对各类学校的教育教学规定了职责和要求，是教学管理制度的法律依据。国务院制定了《教师资格条例》《教学督导条例》等行政法规，细化了教育法律的要求，是制定教学制度时必须遵循的上位法。除此之外，国家、省市等相关部门还制定了有关提高教育教学质量的文件。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要全面提高高等教育教学质量。再如，教育部制定的《全面提高高等教育质量的若干意见》《教育部关于大力推进教师教育课程改革的意见》《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》等规范性文件，对课堂教学的改革、实践教学的强化、教学工作的评价等规定了更详细的可操作性要求，是学校制定教学管理制度的直接依据。因此，学校需要根据教育法律法规和相关规范性文件制定适合自己学校特点的教学管理制度。例如，可以制定《教学工作规程》，对教学过程的整体环节予以原则性规定。在《教学工作规程》的整体框架下，具体制定《教学工作管理规定》《修订教学计划规定》《修订教学大纲规定》《调课、停课管理办法》《教师教学工作考核办法》《教育实习工作条例》《考试工作管理条例》《教学督导工作管理条例》《课堂教学质量评价方案》等，对教学过程的各个环节进行制度化规定，形成系统化的教育教学管理制度。以制度促管理，向管理要质量是提升教育教学质量的重要途径。

二、注重全面参与，使教学管理民主化

教育教学质量提高的重点在学生，关键在教师。教学管理能否落到实处，关键在于各项管理制度能否得到教师和学生的认可，并内化为自己的行动，主动参与教学管理。法治化保障反映到教育制度的制定方面，就是要扩大制度制定环节的民主参与度。因此，在制定各项教学管理制度时应让教师和学生参与进来，使相关教学管理制度能体现教师和学生的意志，增强教学管理制度的亲和力。

(一)构建民主机制，让教师参与教育教学制度设计

教育教学管理的权力不属于学校的领导阶层，而属于学校的大多数人。民主的最初含义就是“人民的统治”，能够让大多数人直接或者间接参与事务管理的决策过程，各项决策以大多数人的意见为最终依据是民主的自然本意。各项教育教学管理制度的制定应遵守“有多数人意志表决”的民主决策程序。具体地说，学校有关教育教学的任何重大决策，都要经过教职工代表大会审议，并经多数表决同意后才能通过。对于教职工提出的意见和建议，学校要认真对待，积极回应，对符合教育教学发展规律的建议要及时纳入管理制度中。重要的管理制度只有经多次修改，逐步完善，才能正式发布实施。像教育教学发展规划、教学岗位安排、教学质量评价、教学效果反馈等制度，都应事先征求教师意见。各教学管理部门，特别是学校领导应通过网络、微信等现代化通信手段与教师沟通，了解教师的需求。教师也应及时了解学校教育教学发展进程情况，自觉调整教学策略。高等学校要厘清教职工代表大会与教授委员会等自治组织的职责范围。事关教职工切身利益的教育教学管理制度应由教职工代表大会审议通过；有关教学政策咨询，学科专业建设、师资建设、教材建设、实践教学环节建设、校风学风建设等教学基本建设的意见和建议等事项应由教授委员会负责审议。

(二)转变管理观念，吸纳学生参与教学质量保障

教育教学质量的最终落脚点和检验的标准是学生的学习效果。在教育教学中要将学生作为主体，要切实转变教育管理观念，最大限度地吸纳学生参与教育教学的过程。除评教、评学等常规性的教学评价活动外，高校的校务委员会、教学委员会等决策机构可以设置一定名额的学生代表，让学生参与教育教学重大决策的起草、审议。重大教学决策出台前，除征求教师的意见外，还应在一定范围内征求学生代表的意见，认真倾听学生的意见和建议。对学生的呼声予以积极反馈，激励学生勇于参与教育教学管理。有学者提出，教师要注意激发学生的学习参与意识，在课堂教学和实践教学中给予学生更多的对学习过程的控制权，包括活动、作业、课程规定等。在教学活动的组织方面以课程为归口，各课程教师团队选择该课程中表现突出的5～10人组成“学生参与课程团体”，团体每周定时开展“学生参与活动”，对课程活动、作业、课程规定和课程评价等内容充分发表意见，形成师生认可的课程大纲。[1]通过学生参与，还学生以学习自由，发挥学生的学习潜力和学习优势，他们更有可能获得持久的、深入的和积极的学习效果。

三、利用目标引导，使制度设计导向化

高等院校的管理制度对学校的发展起引领作用，制度设计在一定程度上能反映出政策的导向，对提高教育教学质量有很大的影响。目前，受多方因素影响，高校行政化、功利化倾向严重，官本位思想在教师和管理人员中普遍存在。体现在教学制度的设计上，就是学校行政权力过大，教学和学术氛围淡薄；行政工作与教学工作在利益分配上的严重失衡，难以体现教学在学校一切工作的中心地位。教师只注重教学任务的完成，把主要精力投入个人职务和职称的晋升上，难以潜心教学。学校专业和课程设置机制不灵活，滞后于时代的发展，不能适应经济社会发展对人才的需求。有些教材编制水平不高，教学内容没有前瞻性，不能吸引学生自学，也在一定程度上影响着教育教学质量的提高。有些教学制度对学生学习成绩的评价机制过宽，不能激发学生的学习热情。有些院校，学生学习成绩的评定职权在教务部门，与教学相关的学生惩戒职权在学生部门，导致政出多门，或职权重叠，或相互推诿，影响学生的学习积极性。因此，学校在制定各项制度时，要重视目标导向作用，以相对合理的制度设计，使教师全心投入教学，使学生热爱课堂学习，引导学校重视教学工作，全面提升教育教学质量。具体来说，人才管理制度要突出教学和学术导向，弱化行政化管理，强化教育教学效果在人才评价、职称评定、绩效奖励等过程中的地位。特别是在职称评定中不能唯论文论英雄，要将学年授课时数、学生评教、督导评价、实践教学效果、学生成绩等作为重要因素，综合评定、择优推荐，要让教学效果好、学生呼声高、教学评定优秀的教师能评上高等级职称。在绩效奖励中要重点突出教学因素，不能以行政等级类比教学效果，要重奖教学优秀的教师，引导大家以上课为荣，以上好课为最大骄傲。再者，通过科研制度设计，引导教师正确处理教学与科研的关系，树立科研为教学服务的理念，科研成果要能促进教学效果，教学积累要转化为科研成果，最终目标是提高教师的教学水平和学生的学习效果。要强化课堂教学的过程管理，教学制度的设计要鼓励教师钻研教学、特色教学，发扬个人教学风格，创新教学模式，活跃课堂教学气氛，激发学生的学习热情，提高教育教学效果。教学督导制度的设计要突出课堂教学主体，以学生的学习效果为最终评价目标。无论是教师同行间的相互评价还是学生的评教，都要将学生能否学会、是否学会作为最主要的因素。

四、强调程序正义，依法保护师生权利

提升教育教学质量，从根本上来说，就是要调动师生的积极主动性。但是如果连师生的合法权利都不能维护，又何谈调动师生的积极主动性？因此，为教育教学质量提升提供法治化保障，必须强调程序正义，依法保护师生权利。教育教学质量提高是教师教学和学生学习两个方面因素共同作用的结果。有关教育教学的法律法规、规范性文件、行政命令等对教师资格的取得、师德建设、学生学习评价等做了大量的规定，但对权利被侵犯后的救济途径等关注较少。如教育部制定的《教育部关于大力推进教师教育课程改革的意见》，从创新教师教育课程理念，优化教师教育课程结构，改革课程教学内容，开发优质课程资源，改进教学方法和手段，强化教育实践环节，加强教师养成教育，建设高水平师资队伍，建立课程管理和质量评估制度，加强组织领导和条件保障等十个方面推进教师教育改革，以全面提高教师培养质量，提升教育教学效果，但没有规定不实施上述措施的后果及承担责任的主体。例如，该《意见》第六条规定“高校和中小学要选派工作责任心强、经验丰富的教师担任师范生实习指导教师”，但没有规定如果高校和中小学不选派人员担任师范生实习指导教师的法律后果，致使该条的规定缺乏可执行性。再如，《中华人民共和国教师法》第七条规定了教师的教育教学权，即“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”。有学者将教师的教育教学权归纳为三个方面：①教师可依据其所在学校的教学计划、教学工作量等具体要求,结合自身的教学特点,自主地组织课堂教学；②按照教学大纲的要求确定其教学内容和速度,并不断完善教学内容；③针对不同的教育对象,在教育教学的形式、方法、具体内容等方面进行改革、实验和完善。[2]但教师的教育教学权被侵害后如何救济，法律缺乏相应的具体规定。

有权利必有救济。《中华人民共和国教育法》第八十三条规定：违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。《中华人民共和国教师法》第三十九条规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。侵害教师权利需承担责任的方式分布在《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律文件中。但就相关规定来看，教师只能就涉及人身权、财产权的侵权行为提起诉讼，而教师的教育教学权、科学研究权、管理学生权、进修培训权等不同于人身权、财产权，对侵害这些权利的行为是否可诉成为一个疑难点。[3]特别是教师的教育教学权被侵犯后通过诉讼途径解决的可能性不大，严重挫伤教师的教学积极性。如被媒体关注的“重庆女教师向学校讨要教案案件”，小学教师高丽娅为要回自己的教案，将自己所在的重庆市南岸区四公里小学告上法庭，该案经两次一审、一次二审、一次再审，高丽娅均败诉后，高丽娅改变诉由，将争夺教案所有权改变为侵犯著作权，重新起诉，终获胜诉。[4]虽然高丽娅老师胜诉了，但胜诉的理由让人深思。

从《教师法》的规定来看，教师的教育教学权利被侵害后只能向学校或教育行政部门申诉，还不能直接进入司法程序，这不能不说是教育立法的缺憾。因此，应借鉴劳动争议处理的相关程序，尽快出台教育争议仲裁办法，处理教师教育教学争议相关问题。可以考虑实行仲裁前置程序，规定对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。除此之外，还应制定与《教师法》《教育法》相配套的规章制度，就教师聘任与管理、职称评定、教学与学术自由和进修培养与培训等制定实施细则，为教师申诉或者诉讼提供法律依据。

参考文献：

[1]杨彩霞.学生全面参与高校内部教学质量保障的探讨[J].教育与职业，2014(32)：30-32.

[2]马云萍，张俊.对侵犯教师教育教学权行为的法律分析[J].教学与管理，2000(12):36-37.

[3]张志欣.试论教师权利的法律保护[J].中国教育学刊，2004(12)：29-32.

[4]温州市教育局办公室.48岁重庆女教师高丽娅五次上法庭打赢全国首例教案官司[EB/OL].[2016-01-25].http://www.wzer.net/view/2459.htm.

(责任编辑孟俊红)

Analysis of Legal Protection to Enhance Teachers’Educational Quality

LU Jinwei

(PhysicalEducationCollegeofZhengzhouUniversity,Zhengzhou450044，China)

Abstract:The quality of teacher’s education should be improved by developing the system as the core, so as to improve the teaching rules and regulations. System should be constructed with the faculty and students’ participation, which can help them to gain widely recognition, internalize it as their own actions consciously, and take the initiative to participate in the teaching management. In order to enhance teachers’ educational quality, system design should pay attention to the role of teaching goal. Reasonable system design can guide the school to put emphasis on the teaching, so that teachers will devote themselves to the teaching and students will love the classroom teaching. By improving legislation and taking internal arbitration and external litigation proceedings as channels, we can protect teachers and students’ rights to education and teaching.

Key words:educational quality；promote; legal protection

文章编号:1006-2920(2016)03-0064-04

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.03.011

作者简介：卢进伟，郑州大学体育学院副教授(郑州 450044)。

基金项目：2015年河南省科技攻关计划项目“基于成长与发展视域下的教师教育模式建构”(152102310115)。