地方政府事权划分的法治化

杨星月

(河北师范大学，河北 石家庄　050000)



地方政府事权划分的法治化

杨星月

(河北师范大学，河北 石家庄050000)

[摘要]建立事权和支出责任相适应的制度，清晰地划分各级地方政府的事权具有重要意义。目前，各级地方政府事权划分不清晰，财权分配不合理，导致公民无法更好地享有应有的公共服务。需要明确各级地方政府事权，合理划分政府事权的边界，以最低的成本提供公共产品，最大程度地发挥公共产品的功效。

[关键词]事权；财权；合法；合理

一、地方政府事权划分的一般理论

(一)地方政府事权划分的内涵

事权是处理事务的权力。学者们对事权解释的侧重点有一定的差异。查阅中国知网的文献，财政类专业对事权的划分关注较多，从其专业角度出发强调事权是政府的支出责任。这种对事权的理解虽然解释了事权和财权的关系，但不能完全概括事权的内涵。还有学者认为事权分为国家事权、政府事权、财政事权三个部分。郑毅讲到，从广义角度来理解事权是指一国内不同级别、不同类型区域所拥有的公共权力和所应履行的公共服务职责。即国家事权包括立法事权、行政事权和司法事权三个分支。从实然角度理解，事权仅指政府事权。[1]笔者认为，在各级地方政府事权划分中，事权仅指政府事权，是法律授予的政府为了实现其职能而管理国家事务的权力。[2]地方政府事权的划分涉及中央政府和地方政府事权的划分，地方政府与市场、社会的权力界限，各级地方政府之间事权的划分。在这里地方政府事权的划分主要指各级地方政府之间纵向事权的划分。当然事权是财权划分的基础，财权要保障事权的行使，不能不谈财权而仅谈事权，所以，与事权适应的财权划分制度也是不可少的。

(二)地方政府事权划分的实质

地方政府事权划分的实质是地方政府的行政管理权的细化和分类，是地方政府处理不同事务的权力的细化和分类。而地方政府履行责任的必要条件是权力的合理配置。从事权的产生来看，政府事权是政府为了履行其职能而对权力的细化和分类，所以各级政府事权的范围是各级政府在促进地方发展中的权限范围。如果各级政府的权力界限不明确，政府的职能就无法履行，那么政府的事权要么形同虚设，要么政府就会越权行事。

(三)明晰且合理的地方政府事权划分的意义

党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。那么清晰划分各级地方政府事权有什么意义呢？第一，明确的事权划分是形成共同市场的必要条件。[3]对于正处于“经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”叠加的中国经济而言，共同的市场的形成是发挥市场在资源配置中决定作用的基础，能够让各种要素在统一市场下高效率的配置。而明确政府与市场的边界，清晰划分各地方政府事权，在一定的区域形成共同的市场，对进一步释放改革红利、实现国家治理体系和治理能力的现代化有重要意义。第二，明晰的事权划分是推进政府治理的现代化重要环节。明确政府和市场边界的过程也是打造服务型政府，打造法治、透明、廉洁、勤勉政府的过程。对于政府而言，法无授权不可为，而对于公民来说，应当是法无禁止即可为。建立制度化的权力结构是法治政府的要求，把政府的权力关进法治的笼子。第三，清晰的事权划分能保障公共服务的提供。政府的另一职能就是提供公共产品，科学而清晰的事权划分能够以最低的成本提供公共产品，并最大程度地发挥公共产品的功效。

二、我国各级地方政府事权划分的现状和问题

(一)法律规范对各级地方政府事权的划分不清晰

横向上，政府内部工作部门权力划分过细。每一行政事项都应该是一种独立的权限，实现所有行政事项的并列平铺。而且对于由两个以上工作部门共同承担的一种公共服务，没有处理好权责分解和权责统一的问题。这就容易出现多头管理、多头争利的现象。纵向上，职权划分不明确，地方各级政府行使相同权力。《宪法》第107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限管理本区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。宪法和组织法授予地方各级政府类似的权力，这种类似的事权也称为“职责同构”，[4]其会导致两种后果：一是各级政府职权的重叠，会造成各级政府越权；或者是各级政府相互推诿，造成行政权的缺位。也就是一些政府“有利可图抢着做，无利可图踢皮球”的现象。二是各级政府事权模糊，往往会使上级政府事务成了下级政府的当然事务，造成下级政府承担的公共服务过重，公共服务的提供存在严重的不足和不均。

(二)各级政府事权划分不明确的现实

1.政府和市场的权限没有明确划分

依然有政府把“看的见的手”当作“闲不住的手”，甚至取代了“看不见的手”，这些“闲不住的手”在追求自身经济利益的激励下，干扰了市场正常的配置机制，阻滞了市场和社会的创造力，成为我国经济社会转型发展的体制机制障碍。这种现象会导致两种后果：一是政府行使行政权的缺位。在市场失灵的地方即公共物品存在的地方，政府没有很好的履行其职能。例如在提供社会保障、环境保护、医疗卫生等基础设施的建设、教育基础设施的建设等方面。二是政府行使行政权的越位。政府尚未完全退出营利性领域，继续实行的财政补贴让企业因此患上了“输血依赖症”，让一些应通过优胜劣汰退出市场的企业，长亏不倒。在对企业的审批权限上也存在着审批权过大，程序繁琐，细节过严等问题，政府要转变管理理念、调整体制机制、完善政策措施，让企业“放开手脚闯市场”，“放开手脚闯世界”。

2.地方各级政府事权配置错位的现实

(1)省级(不含省级)以下地方政府支出责任超负。1994年分税制后，层层向上集中的财权，导致基层政府的财权进一步的削弱。1994年的分税制将税种和税额在中央和地方之间重新划分，把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，将增值税、消费税划为中央税种，并且划定了增值税在每年返还税基的基础上增长部分的分成比例。1994年，当年中央财政收入占到55%以上，并在此后二十年间一直维持在50%左右，地方财政收入明显减少。而事权却在层层下移，中央政府在提供公共服务中支出不足，转嫁了一部分支出责任给地方政府。然而省级政府集中了较多的经济建设支出份额，在诸多公共支出方面的“不作为”。所以出现了基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担，农村公共服务主要由县乡政府负担的现象。而县乡政府又没有足够的财力去行使自己的事权，不能完全实现政府的职能，也形成了地方政府“有事可干，无钱可支”的尴尬局面。

(2)省级政府一些公共服务提供严重缺位。省级政府拥有对公共服务提供的决策权，却不承担公共服务提供的执行、管理、融资和监督责任。这种现象的出现和历史中人治理念的习惯性影响以及现实中法治建设的不完善有密切联系。[5]在文化、宗教、娱乐，环境保护，住房和社区等方面省级政府的提供严重不足。造成了“上级请客，下级买单”的权责分离现象。除此以外，省级政府应该在提供基本公共服务的基础上，再提供部分中介功能，但实际情况是省级政府仅提供了中介功能而没有提供基本的公共服务。

三、科学合理地划分地方政府事权的路径

(一)明确各级地方政府事权，合理的划分政府事权的边界

1.对各级地方政府的职能进行准确定位，划分政府和市场的权限

合理地划分政府与市场，要求政府把财政资金逐步退出由市场配置的经营性领域，转到提供公共服务方面。而教育、社会保障、公共卫生、环境保护等方面要加大投入力度。除此以外中央命令取消政府管理的事项要不折不扣地放给市场和社会。在经济发达地区，经济管理权应向基层政府转移，适当减少省级政府在这方面的支出。同时完善政府推动，市场自主的合作机制，真正推动社会的发展。

2.地方各级政府具体事权划分的明确化

我国《宪法》第110条规定了地方政府和上级政府的关系，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”由此可以看出，我国不同于其他单一制国家，地方各级政府间不是伙伴关系而是隶属关系。在这种体制下法律难于明确规定各级地方政府的行政权力，因此，我国需要建立地方行政权配置的动态机制。除法律对地方政府明确授权外，还需要省级政府依据法律或国务院的授权以及法定的程序(如规章)来适时地配置各级地方政府的行政权，建立制度化的权力分享，[6]这样可以既按照事权和财权关系的规律又能按省内事务的流动性划分各政府及其工作部门的权限。明确各级政府的职责，各级政府突破部门利益固化格局，切实履行自己的职能。逐步扩大直接向居民提供的服务，各级政府依法行使职能，不越位、不缺位、不错位，更好地挖掘市场潜力，激发市场活力，释放制度红利，增强经济的内生动力。让政府明晰的事权划分作事权改革的“马前炮”。

(二)建立事权和财权相适应的制度

事权是财权的基础，财权服务于事权。事权伴随着相应的收入转让。首先，地方各级政府应该拥有一部分固定收入，而不是过多的依靠中央政府的转移支付。[7]各级地方政府拥有固定的事权，中央政府应该根据地方政府的事权下放一定的财权，且以法律的形式规定为地方的合法收入。使各级政府的自有收入占其总收入的决定部分。这是使地方收支平衡的基础，也是财政独立的必备条件。其次，确认各级政府在财政支出方面相应的自主权。地方各级政府有权按照自己的事权支配自己的财政收入，并且在预算中编列出来。

(三)以法律形式推进各级地方政府事权划分的改革

各级政府事权范围的大小都应以宪法、法律或其他法规为依据。西方发达国家均采用宪法和相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围。各级政府事权的配置都有宪法或法律为依据，即使各级政府间共有事权也由宪法或法律形式来作明确的界定，从而对各级政府有效的行使职责产生了良好的效应。所以中央和地方各级政府之间事权的划分以及地方政府间事权的划分必须通过宪法修正案作出明确规定。让宪法作为各级政府合理划分事权的根本依据，以在中央和地方政府之间建立制度化的权力共享。同时和地方政府组织法、财政法、税收基本法、预算法等一起，构成各级政府间事权划分的法律规范体系。[7]省政府再以规章的形式对省级以下政府类似的事权进行细节划分，明晰各自的事权范围。

[参考文献]

[1]郑毅.中央与地方事权划分三题——内涵、理论与原则[J].云南大学学报，2011，(4).

[2]宋卫刚.政府间事权划分的概念辨析及理论分析[J].经济研究参考，2003，(27).

[3]李俊生，等.明晰政府间事权划分构建现代化政府治理体系[J].中央财经大学学报，2014，(3).

[4]任广浩.国家权力纵向配置的法治化选择——以中央与地方政府间事权划分为视角的分析[J].河北法学，2009，(5).

[5]王瑞华．中国行政审批制度改革的困境及出路[J].哈尔滨学院学报，2006，(2).

[6]王绍光，等.关于中国国家能力的研究报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1993.

[7]王明.论中央与地方事权与财权划分模式[D].华中师范大学，2011.

责任编辑：思动

Legalization of the Division of Local Government’s Power

YANG Xing-yue

(Hebei Normal University，Shijiazhuang 050000，China)

Abstract：To establish a system with authority of office and expenditure liability and divide the power of the local governments at all levels is of great importance. Presently，the authority of local governments is vague and another problem is the ill distribution of property ownership. People cannot enjoy the public service well. It is suggested to divide the local government’s power to provide the lowest cost of public service.

Key words：the power；property ownership；legislation；rational

[中图分类号]D035.5

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.02.006

[文章编号]1004—5856(2016)02—0028—03

[作者简介]杨星月(1990-)，女，石家庄人，硕士研究生，主要从事行政法研究。

[收稿日期]2015-05-05