权力的博弈：试论载泽与清末盐政改革

张晨阳

(河北大学 历史学院，河北 保定 071000)

权力的博弈：试论载泽与清末盐政改革

张晨阳

(河北大学 历史学院，河北 保定 071000)

载泽是晚清政治力量少壮新贵集团中的一员，他与其他开明皇族一样致力于晚清新政改革。在晚清中央政府权力下沉、财力不支的背景下，载泽临危受命，以督办盐政大臣身份开启盐政破局与纾困之路。他功起于赴日考察宪政，在改革中又巧妙地把日宪思想与盐政新措相结合，建立了旨在加强中央集权的盐政管理体制。由载泽改革的顺逆兴衰可以窥见，封建皇权诉求与现代性跨越的博弈是清季社会新陈代谢的压轴戏。

盐政；权力；改革；载泽；晓清

载泽是光宣政局中一颗冉冉升起的政治新星，但学界目前对其研究是零星几处，分散在晚清宪政和财政研究两大领域，对载泽与财政之下的盐政改革尚无单独研究。自庚子以降，载泽渐处权力核心，由考察政治大臣迁为度支部尚书和督办盐政大臣，其政治经济地位都不容小觑。况值清政府内忧外患，国家财力不逮，统治者对财源渴望尤甚。载泽自出任度支部尚书以来，深谙朝廷财源当以盐税为重，遂着手清理盐政积弊，此举一则集收财权，二则呼应新政，实为双赢之措。然督抚权力下沉，改革与政争交织，盐政大臣载泽深陷权力空心化困境，借用日宪思想谋求改革权力，成效不菲。笔者择权力为考察视角，管窥载泽在盐政改革中的角色出演。

一、载泽政治命运的两次高潮

鸦片战争后，国力衰退之势日渐显现，朝中政局动荡和地方实权扩大导致中央政府权威受到威胁。1860年，恭亲王和慈禧太后以肃清八大臣为目的发动了辛酉政变，“叔嫂共和”的政治新格局由此形成，这也正式开启了皇族摄政的大门。日后，皇族内部互相倾轧与地方督抚专政合力撕裂了清廷之中央集权，成为晚清政治生态的一大特点。出身皇族的载泽恰是在这样的政治环境中历经起伏，成为末世家业的守护人。

(一)政坛新秀出任考察政治大臣

新的权力结构影响着人事变迁，载泽的政治生涯也因皇族身份而改变。“载泽自幼得到光绪生父醇亲王的喜爱……更重要的是，载泽的妻子是慈禧太后弟弟桂祥之女，也是光绪帝皇后隆裕的妹妹。由于这些关系，载泽在清末成了权势非常显赫的人物”，[1]载泽身份非同一般权贵，但真正走向政治前台肇始于赴日考察宪政。甲午战争与庚子国变震荡朝野，以张之洞和刘坤一为代表的权臣借此呼吁新政。慈禧太后为顺应新政潮流，遂委员出国考察政治。然朝中满汉势力相争激烈，宗室内部尔虞我诈，慈禧反复斟酌考察人选以求避免争斗。载泽从国家前途和大局出发，既无狭隘的民族偏见，亦不考虑个人利害，心地比较光明正大，敢于同顽固守旧势力斗争，在宗室和满人中实属一个人物，[2]因此，载泽很快成为慈禧太后的目标人选。1905年7月16日，清廷发布派载泽等分赴东西洋考察政治谕：“兹特简派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等随带人员，分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”[3]至此，尚未满30岁的载泽成为“出洋五大臣”中最年轻的一位。在结束赴日考察之行后，载泽回国拟请仿行日宪；日宪思想对他后来主持的新政改革也产生了很大影响。

(二)入值度支部兼督办盐政大臣

载泽因考察政治事宜名声大噪，又得慈禧栽培，擢升度支部尚书，掌管政府的财政大权。晚清财税体制受中央地方权力变化影响，国家财政汲取能力减弱，盐税征课更是受此牵连。清末盐政积弊日益严重，“省自为政，或主官督商销，或主官运官销，或主商运商销，制度不一，无系统可言，国课民生，交受其困。”[4]显见，各省盐政由地方自理，导致运销制度不一，盐政缺乏系统化管理。有鉴于此，中央政府的盐税收入势必大打折扣。值政府对外战争屡败屡赔，新政事业举兴在即，盐税对于财源结构单一的清政府尤为重要。若弊政继续放任自流，国事与皇室之需将难以为继。统治者意识到盐政改革刻不容缓，革新大臣人选更须先行考虑。慈禧太后离世后，载沣执政，由他操纵人事大权。出身皇族的载沣具有很强的政治野心，肩负着振兴皇室的责任。他任用亲贵，推行加强中央集权巩固皇室的组织人事改革，所以盐政革新的大权自然落入胞弟载泽之手。宣统元年，清廷“置督办盐政大臣，以载泽为之。”[5]载泽既参与立宪改革后，又筹得另一革新差事，迎来政治命运的第二次高潮，清末盐政改革也就此拉开序幕。

二、日宪思想对盐政改革的渗透

甲午战争和日俄战争一改国人心中的日本传统形象，从而导致国内各界人士开始重新审视日本，时清末立宪思潮涌动，学习日宪的呼声也渐露端倪。比之日本以武取得胜利的事实，国人在社会变迁之际更青睐日本是因制取胜，又逢载泽赴日考察对其制度先进有切身之感，学习日宪的氛围开始在统治集团蔓延。究其底里，如载泽回京上奏所云：“惟日本远归汉制，近采欧风，其民有畏神服教之心，其治有画一整齐之象，公论虽归之万姓，而大政仍出自亲裁。盖以立宪之精神，实行中央集权之主义，试诸中国，尤属相宜”，[6]载泽认为日宪精髓在于中央集权，中国的政治传统适合培植日宪，统治者的利益诉求更是如此。因为晚清政治改革虽迫于内外压力，但统治者改革首要意图仍是稳固皇位，并且渴望通过建立具有现代化表征的宪政体制来掌握政治话语权，以求公开削弱督抚权力，改善权力下移的状况。

受日宪大权政治思想影响，清末统治集团在新政推行的系列改革中，都未偏离集权这根轴线。载泽主导的盐政改革更是贯穿了集权的思想，这与他赴日考察经历有很大关系，他模仿日本政府出台《日本食盐专卖法》，在盐政改革过程中也出台了具有类似性质的纲领性法令——《盐政章程》。无独有偶，两国政府都设立了职能相近的主管盐政机构，日本置办理盐务处，中国则设督办盐政处。从立法和组织两处来看，中日在盐政改革方面的高度相似性反映了当时载泽的改革心态，即照搬日本宪政之下的盐政制度就不会偏离大权政治的轨道，督抚权力也会因此被削弱。以师日取向为主导的盐政改革从措施来看仅是机械性的移植，但能把改革置于日宪思想运用的实践中，本就具有近代化的意义。当然，从阶级观视角考察，载泽的师日取向仍有局限性，盐政改革仅限于捍卫皇权，而不是为民争利。

三、载泽盐政改革的系列措施

宣统元年，载泽在被正式任命盐政大臣前，曾多次收到地方上陈的盐政革新之议，其中以晏安澜为典型。载泽对晏氏的上书十分重视，遂令其考察产盐省份盐务，为制定改革措施提供参考。晏氏考察以“总持全局，统一事权”为纲领并上报度支部，改革纲领甚得载泽之心，与其酝酿的日宪指导思想相契合。载泽认真裁夺后，立即制定了由上至下的改革措施，旨在调整中央与地方对盐政管理的权力分配。改革步骤由组织人事制度切入，兼治私盐泛滥，盐价肆意诸问题，最终建立中央直管与地方协办相结合的盐政体制。

(一)规范盐官制度，重设专局专员

清代的盐业管理制度基本沿袭明制，具体呈现为官督商销。清初地方盐官规制较为详备，据载：“清初地方盐官，悉循明制，后略有变通，凡产盐省分，于长芦、山东、两淮、两浙、两广皆设都转盐使司。自盐运司以下，有运同运副运判，分司产盐之地辅助盐运司，以分治其事”，[7]清廷除设立盐运司外还设盐法道，二者成为地方盐政的主要管理机构。随着晚清内外交困愈演愈烈，中央地方权力体系断裂，各省地方势力崛起。因此，盐区多控于督抚之手，各省区多设督销、官运等局。原来各地的盐运司之权逐渐旁落，中央政府在各地所设的盐法道也已名存实去，盐官制度遭到破坏。

为处理盐务官制积弊，载泽拟请各省盐政官制的人事之权集于中央，并于1909年11月设督办盐政处作为中央直管的专门机关。督办盐政处初设度支部衙门内，清廷对其职责进行了明确划分，“复核款项及考成归度支部办，用人行政归督办盐政处主任，各类兴奏之件，由督办主稿，会同该省督抚办理”，[8]有鉴于此，清廷除规定用人行政之权归督办盐政处所有外，还强调各省督抚在具体事件处理中仅可行会办之权，主稿之权仍属督办盐政处。随着改革深入贯彻，盐政处的政治地位不断提高，对权限独立的要求也更加严格。“督办盐政处虽经开办，然仅暂借度支部署内余屋作为办公之所，今知已另行择定安定门大街房屋一区，专为督办盐政办公处矣”，[9]督办盐政处专管盐政，其责任之重为统治者所深知，为使权力更加独立则将办公地于1910年5月迁出度支部，成为了单独置办的机构。由盐政处办公地的迁移可看出总管财政的度支部并不能执掌该机构，管理盐政之权亦不在度支部尚书的权限内，载泽是因署理盐政大臣一职而统管盐政处。相比层级繁多人事复杂的度支部，载泽对初设且人员精简的盐政处拥有更大的主事权，这使改革减少了阻力。不过，武昌起义后，由盐政处发展而来的盐政院因各省独立职权缩小而被纳入度支部，与载泽并无关系，本文在此不予赘述。

载泽在完成中央顶层设计后，又着手地方盐政组织体系的建设，以实现机构同置、权力同构的目标。“昨盐政大臣泽公与盐政处各司员会商，因各省盐务紧要，一律添设盐务公所。由本署派员分赴各省常川驻守”，[10]载泽的主要措施就是在各省设立盐政公所，作为督办盐政处在地方的代表机构。对于各地公所的人事安排，载泽回避原籍官员，而选择由督办盐政处派员驻守各省，其目的仍是集中权力。该措施从组织和人事两处入手，以中央直理地方盐政组织体系建设，回避了地方督抚对任免权的干涉，也克制了地方督抚对盐税的倾占。因此，载泽整理地方盐政的表里下还隐藏着更为深刻的政治意图，即通过盐政公所控制地方财权，从而牵制各省督抚的权力。

晚清地方督抚权力膨胀的背景下，国家财政汲取能力减弱与财政需求的矛盾只能通过中央直管来解决。随着督办盐政处和各省盐政公所的陆续建立，载泽的制度设计初步完成，中央直管与地方协办相结合的盐政官制正式确立起来。

(二)整顿盐运制度，严防外盐私盐

有清一代，私盐问题始终困扰着统治者，总的来说，私盐活动“其种类之多，规模之大，区域之广，为害之烈，第积历代盐弊渊薮。”[11]清季以来晒盐法得到广泛使用，此法节省了传统煎盐的成本，使产量大增。另外，盐产地逐渐增多，清末盐政院官制规定“南盐厅掌淮、浙、闽、粤盐务，北盐厅掌奉、直、潞、东盐务”，[12]由此可知盐产地分布贯通南北，从沿海深入内陆，数量不少。清代经济人口不断增长导致食盐需求量扩大，盐产量和盐产地的积极变化有效地满足了社会的正常需求，一些从事盐贸易的行商也在交易过程中坐享厚利。但后来却发生了变化，盐商世代为专商，生活极度奢侈，直接影响了盐交易。雍正元年有上谕：“朕闻各省盐商，内实空虚而外甚奢侈，衣服屋宇，穷极华靡”,[13]盐商的享乐生活导致资本耗散殆尽，再加上后辈从小奢淫成性不善经营，盐课缴纳遂成问题。不久，盐商疲敝，官盐运转不利。除此之外，“诏谓盐差之弊，多在加派陋规，官无论大小，职无论文武，皆视为利薮，照引分肥，官盐由此日贵，私盐横行。”[14]盐政官员中饱私囊，抬高引价导致私盐趁虚而入。这些都导致私盐外盐活动越发猖獗，盐滞销塞成为常态。

解决私盐泛滥的办法之一就是由政府取代商运，以政府补位应对盐商缺位。部分省份发音支持官运，督抚纷纷上奏。四川总督赵尔巽奏，“筹议川盐务废票引，改行官运办法……编联团图，改徵锅课，查勘运道”，[15]载泽虽赞成川督改行官运的上奏，但因朝中其他大臣反对未准，后缓至宣统二年八月才在四川出台有关官运的具体办法，“四川盐道本有综理全纲之责，嗣以举办官运分设总局……以后官运事宜统归盐道专办”，[16]历经曲折，载泽终于下令在四川设立官运总局负责盐运。另外，锡良在署理东督期间，针对外盐流入也曾上奏要求官运，“火车通行以后，边境商贩所运之盐亦不属奉产以致远，盐滞销税课减色，论者谓规复课额，苟非兴办官运别无整饬之方”，[17]载泽在后来的度支部会议里嘉奖东督改革官运之行径，令边境各省效仿以除外盐泛滥之弊。

在解决私盐外盐泛滥问题上，各省督抚与载泽达成了一定的妥协，地方督抚也希望剔除积弊来增加本省收入。另外，依据《盐政章程》中“疏销缉私，责之督抚”的规定，载泽把缉私和禁私之权交由督抚，既可缓和督抚对权力架空的抵触，掩盖中央专权的真相，又可避免中央政府陷入盐政冗权的漩涡。

(三)治理盐价不一，重掌划价之权。

清末盐价混乱，朝廷与各省频出盐价增价政策，使各地税课不均，百姓负担加重。盐价加价名目繁多，两广盐区光绪朝有“防勇加价”、“防饷加价”、“抵税加价”、“练饷加价”、“偿款加价”、等十一种。此外，清末禁烟以盐斤加价筹补药税也是盐价混乱的主要原因。药税本作为清末抵外赔款之用，然清廷以国计民生为虑，力行禁烟，所以税自难筹。为财政正常周转，清政府加紧了对盐税的征课。1908年6月25日，度支部通电各省增加盐价以抵补药税流失，但随之引起地方的强烈反应。地方实力派恐中央借此染指财权，遂另出他法加以抵制。两江总督端方上奏，“度支部电咨，善加盐价每斤四文，抵补药税，当今奴才以江南各项要政需要浩繁，请于部加四文之外，再加每斤二文”，[18]端方自行加价与度支部竟夺民利，利用民众对地税叠加国税的不满来逼退度支部加课盐税的决策。此后以铁路建设，置办新学，编练新军等名目要求加价的上奏屡见不鲜。面对各省争相加价的舆情压力，载泽承诺不再借盐税抵补药税，今后财需不再对盐加价。

虽然载泽在加价问题上让步各省，但究其后续措施实为将计就计，以退为进。度支部在收敛加价行为的同时，也规定各省应与中央保持一致不得肆意加价，具体规定如下：“各省以后如有增加盐价，须由会办大臣将其理由先行咨报盐务处，经本处核准，再由盐政大臣领衔入奏，请旨施行，至于地方行政筹款，绝不取资于盐价”。[19]载泽制定法令对各省盐价加价进行限制，要求盐价增加必须由盐务处核准。载泽以限制度支部加价为表率，发挥中央示范地方仿行的效应，有力地整治了地方肆意加价的乱象。

从限价的真实目的来看，这实际是清廷对盐课定价权的重新掌控，而该权复归既利于政府财税稳定，亦利于防止督抚强征豪夺。因为整治盐价肆意乱象可使盐课总额具体化透明化，不给督抚留下虚报截流的可趁之机，实为中央增加财政收入和制约地方权力的两全之策。从法令出台的过程来看，载泽限制地方盐价加价的意图并不在起初的改革计划内，但他面对督抚施压采取反客为主，最终剥夺了督抚加价的权力。不过，载泽以退为进的改革措施实际暴露了载泽及中央机构缺乏绝对权威的事实，因为限价措施颁布是以牺牲度支部加价权为前提的。载泽和督抚围绕限价措施展开的权力博弈正是中央权力下移的真实例证，他试图通过划定盐价来革除督抚截留盐税的弊政，从而避免地方督抚携财权以自重现象的发生。通过限价法令的出台，清末盐价肆意加价的乱象有所收敛。

四、结语

载泽作为清末盐政大臣，为了振兴皇室，积极致力于盐政纾困。增加财政与加强集权的双重取向成为载泽改革的主要目的。于今来看，载泽改革虽有壮士断腕之勇气，却也无法调缓历史演进的节奏。皇族对权力的诉求逼迫载泽把改革引向急功近利的路途，最后，权力变迁实际扩大了中央与地方的信任危机。除此之外，盐政改革行动与社会政治运动是严重脱节的。20世纪后，国内绅商势力崛起，绅商与政府的对抗掩盖了督抚与政府的对抗。绅商依靠强大的经济基础开启政治拓荒，在争夺民利和政治竞争方面与亲贵集团发生冲突。尤其在立宪诉求发展为共识后，绅商开始积极推动地方自治，皇权抬头在这样的政治环境中已成逆流，盐政谋权的初衷实在有违时宜。绅商与清政府决裂后，与督抚一道成为阻碍晚清新政与改革的两大势力，影响着清王朝的命数。

皇族自救最终没有跟近历史的步伐，1911年，武昌起义爆发后，载泽主导的盐政改革很快就随着清政府的倒台而流产。勾稽梳理盐政改革，载泽的近代化实践其实是对冲击反应论的一次别致解读。近代西方入侵后，中国传统社会以封闭落后的姿态走向世界，在现代化力量的裹挟下，呈现出断裂与延续的特点，兴起的现代化改革常充斥着新旧嬗变的矛盾，这同样体现在晚清盐政改革中。载泽以日为师正是中国现代化尝试的一个缩影，但背后巩固皇权的意图又何尝不是对中国传统惰性的一次讥讽。不过，以历史结果批判新陈代谢里的人物及角色，在笔者看来实为苛刻。载泽满怀求新的信心，在构建盐政权力新格局时，对王朝未来充满着无限期待，这对于离心离德的晚清政局来说实属不易。就盐政发展史来看，载泽官办盐务的取向奠定了民国及新中国盐政的发展脉络，又具有一定的启示意义。所以，晚清盐政改革恰如紫禁城的黄昏，虽落日沉沦，却余辉熠熠！

[1]罗明，潘振平.清代人物传稿(下编第九卷)[M].沈阳：辽宁出版社，1993：192.

[2]侯宜杰.二十世纪初中国政治改革风潮—清末立宪运动史[M].北京：人民出版社，1993：70-71.

[3]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(上)[Z].北京：中华书局，1979：1.

[4]吴慧，李明明.中国盐法史[M].北京：文津出版社，1997：308—309.

[5] 赵尔巽.清史稿[Z].北京：中华书局，1977：978.

[6]载泽.考察政治日记[M].长沙：岳麓书社，1986：579.

[7]曾仰丰.中国盐政史[M].上海：上海书店，1984：114.

[8]电一[N].申报，1910，03-10(1).

[9]督办盐政之设专处[N].顺天时报，1910-05-20(7).

[10]各省设立盐政公所[N].顺天时报，1910-03-24(7).

[11]鲁子健.清代食盐专卖新探[J].中国经济史研究，1992(3).

[12]赵尔巽.清史稿(卷一百十九)[Z].北京：中华书局，1977：3470.

[13]清实录·清世宗实录(卷十)[Z].北京：中华书局，1985：180.

[14]曾仰丰.中国盐政史[M].上海：上海书店，1984：116.

[15]清实录·宣统政纪(卷二十四)[Z].北京：中华书局，1985：448.

[16]盐政大臣会奏整顿四川官运盐务统归盐道管理折[N].顺天时报，1910，09-25(5).

[17]度支部会奏议复东督奏官运盐务成效已著援案请奖折[N].政治官报，1910-04-11(14).

[18]江督端方奏整顿淮南盐务折[N].申报，1908-08-25.

[19]度支部限制加价[N].大公报，1909-12-18.

责任编辑：胡栩鸿

Summary: Zaize, one of the members of new-blood organization during late Qing dynasty, devoted himself into the reform of late Qing’s policy just like other enlightened royal family members. Under the circumstance in which the central government of late Qing dynasty has lost its influence and financial support, Zaize was given a great hope as monitor of salt-policy administrator and started to explore the solutions. He first went to Japan to investigate its constitutionalism and later ingeniously combined it with the new policy on salt so as to strengthen the power of policy on salt of central government. Based on the observation of Zaize’s reform, it can be seen that the game of metabolism of Qing’s dynasty is the conflict between the orders from imperial power and the leap of modernity.

The Combat of Power: On Zaize and the Reform of Late Qing Dynasty

ZhANG Chen-yang

(College of History, Hebei University, Baoding Hebei 071000, China)

salt policy; power; reform;Zaize; the late Qing dynasty

2016-11-03

张晨阳(1994-)，男，硕士研究生，研究方向为中国近现代社会经济。

K25

A

1674-344X(2016)12-0059-05