学校编制外用人情况探析

朱晓萍

(无锡开放大学 人力资源处，江苏 无锡 214011)



学校编制外用人情况探析

朱晓萍

(无锡开放大学 人力资源处，江苏 无锡 214011)

上世纪末我国高等教育的大扩招，导致高等学校编制外用人大量增加。这一方面促进了高校人事制度改革的进程，另一方面也产生了一些矛盾和问题。分析高等学校编外用人制度产生的原因和现状，妥善处理编外用人制度存在的问题，最终实施高等学校编制备案制，有利于完善高等学校人事管理体制，激发高等学校的办学活力。

高等学校；管理制度；编制外用人；备案制

目前，我国高等学校特别是高职院校普遍存在编制内外用人的情况。即大部分教职员工按照事业单位编制要求进行管理，他们的录用、考核和薪酬等均根据国家相关规定实行，即所谓的编制内人员。小部分教职员工按照市场化用工要求进行管理。他们的录用、考核和薪酬等均由学校根据本单位实际并参照相关规定自行确定，即所谓的编制外人员。高等学校的这种人事管理制度，缓解了我国上世纪九十年代末高等教育大扩招时产生的突出矛盾，促进了高校人事制度改革的进程。同时，在高校内部也产生了一些矛盾和问题。

一、高等学校编制外用人现象形成的主要原因

建国以来，我国高等学校和其他事业单位一样，按照国民经济和社会发展规划的需要而获得稳步发展。改革开放以后，我国迅速恢复高考，高等教育事业规模不断扩大，高等教育改革也日益深入。1985年，原国家教委(85)90号文件《普通高等学校人员编制试行办法》出台，首次正式以文件形式提出了高等学校人员编制的标准和管理等问题。自此以后，编制就与高等学校以及人员、经费等紧密结合在一起，政府部门通过编制加强了对高校人员和经费的管理。这个阶段，高校的编制标准是较宽松的，高校的人员也是很单一的，除了个别的劳务性临时人员以外，都是按照编制情况确定是否进人，同时按计划录用教职员工。

进入20世纪九十年代后期，高等教育大扩招，高校招生规模迅猛扩大。1998年招生108万，1999年招生160万，2000年招生221万……，到2009年招生629万，十年间，高校招生数猛增六倍。当年，高等学校扩大招生，作为拉动内需应对经济危机的重大举措推出，在给高等教育的快速发展提供了难得的机遇的同时，也给高等学校的日常工作带来了巨大的压力。各高校的学生数成倍增加，教育经费短缺，教师短缺，学生宿舍短缺，学校的教育教学、日常管理、后勤服务等各方面都出现许多困难和问题。社会及高校内部普遍呼唤高校进行教育教学改革、用人制度改革、后勤管理改革。1999年9月，中编办、教育部、财政部出台了《普通高等学校编制管理规程》，明确了高等学校内部机构设置和各类人员的编制管理规范。文件正式提出了高等学校自主决定用人形式，实行固定人员和非固定人员相结合，专职教师和非专职教师相结合。此后，各省都出台了相应的文件，在逐步推进高校后勤服务社会化的同时，提出了高校用人制度的改革。如广东省就明确提到了“高等学校可实行编制内和编制外人员相结合的用人制度”。高等学校编制外用人的现象便由此广泛产生，并作为当时高校改革的举措而受到各方的认可。一大批高校毕业生及其他人员以编外的身份进入高校工作，解决了学生猛增的燃眉之急。

二、高等学校编制外用人情况分析

上世纪九十年代末期的高等教育大扩招，人事、教育部门批准推出的高校用人制度改革举措，形成了高等学校编制外用人现象。其实在此以前，各高校也有个别或者少量的编外人员，主要从事一些临时性、辅助性的劳务工作。这些工作很难从国家分配或学校正式招聘中录用到合适的人员去承担。只是这类人员数量很少，形不成群体，基本上不会影响学校工作。而大扩招以后，情况发生了重大变化，招录的编外人员不但数量众多，且分布在各种岗位，承担着高等学校特别是高职院校的教育、教学、实训、管理和后勤服务等岗位的各类工作，已经成为高校教学教育管理不可或缺的重要力量。

(一)编外人员数量众多，岗位分布广泛，学历层次不断提高

编外人员在一般的本科院校都普遍存在且有一定的比例，在高职院校更多一些，有些新建的高职院校甚至超过三分之一以上。这些人员分布在高等学校的各种岗位上，担负着课堂教学、实验实训、技术开发、学生管理、后勤服务和行政党务管理等部门的种种工作任务。初期以本科生为主体，以编外的身份进入高校工作。进入新世纪以来，随着就业形势的愈来愈严峻，高等学校教育教学、行政管理等岗位的工作比较稳定，环境比较宽松，社会地位较高，具有相当的吸引力，一大批硕士毕业生以编外的身份进入高校工作，参加工作以后普遍继续在职提升学历。同时，一些特殊岗位，如高技能人才、非物质文化传承人才等，很难通过正常招聘进入编制，只能通过编外用工先到学校工作，再逐步解决身份问题。

(二)编外人员工作热情高，工作量饱满，受到下属用人部门欢迎

由于编外人员都由高校自行招聘，高校自行确定岗位，自行确定工资待遇，每年或每学年初由单位与个人签订劳动合同。因此，这些人员普遍较为珍惜工作机会，工作态度积极，办事认真负责，安排工作任务主动配合，苦活难活累活都能承担，工作量充足饱满，同事之间、干群之间关系融洽，合作较好。特别是在高校实施院系两级管理制度以后，编外人员以其良好的工作态度和工作效率，普遍受到系科和部门负责人的欢迎。尤其在一些早先难以安排人员的岗位上，如学生管理、实训指导、技能训练等方面，更能彰显编外人员的敬业精神，使得高等学校教职工队伍更有活力。

(三)与编内人员相比，编外人员工资待遇较低，发展空间有限，呈现不稳定性

上世纪九十年代末期，高等学校教职员工的收入水平不高，基本工资以外的奖金较少。因此，当时招收编外人员所确定的工资待遇也较低，基本工资参照编内相同学历或相同职称人员，奖金一般按照编内人员的一定折扣发放，收入情况与编制内的同岗位人员相差不多。进入本世纪后，随着我国经济的高速发展，教育经费得到快速增长，高等教育的大扩招伴随着缴费上大学的政策落实，高等学校告别了清水衙门的历史，教师收入稳步提高。由于教师的收入结构中，基本工资占比很小，大部分是津贴补贴奖金，而编外人员的津贴补贴奖金是打折的，且有些直接由财政拨款的项目他们就可能不享受，编内外人员的收入水平，与各校的分配方案密切相关，有的基本接近，有的差距越来越大。同时，国家及相关部门对高校各方面的管理进一步规范，人才选拔、干部培养、项目评审等许多方面都限制在编内人员的范围内，导致编外人员的发展空间受到明显制约，以及在住房、养老等方面享受的福利待遇与编内人员有显著差异，常常引起编外人员思想波动、情绪不稳。

(四)高等学校用人制度改革的积极意义及实施过程中存在的一些问题

高等学校编制内和编制外人员相结合的用人制度，对于促进高等教育改革和发展具有积极意义。首先，有效解决了上世纪九十年代末期开始的高等教育大扩招引起的教育教学人员、管理人员的紧缺问题。短短的几年间，每个高校的学生数都是成倍成倍地增长，如果没有编外用工制度，是很难完成这项国家任务的。其次，推进了高等学校人事制度改革的进程，激活了整个师资队伍。学校的用人自主权、人事管理方面的能进能出、待遇的能高能低、奖金与业绩挂钩等等人事制度改革的理想，在编外用工方面得到了体现和实践，对编制内人员的管理也起到了积极的推动作用。

高等学校编外用人制度是在高校大扩招的背景下产生的，属于“摸着石头过河”，在实施过程中以及实施后确实存在着一些问题。第一，编外人员的录用招聘不很规范。由于编外教职工的招聘往往是应急性质的，缺乏统一完善的招聘方案，不同的学校有不同的要求、不同的标准，招聘的过程不够规范，随意性较大，招聘的人员素质不是十分整齐。第二，编外人员的日常管理不很完善。由于刚开始招聘的编外人员数量不多，且分散在不同的岗位上，没有引起注意。随着招生规模的逐年增加，每年招聘的编外人员也多了起来，而学校总的说对他们还是疏于管理，关注不够，听取意见诉求较少，以致于引起的负面情绪较多。第三，编外人员的培养提高得不到重视，待遇偏低，编内编外的两种人事制度存在明显的不公平、不公正。客观上，编外人员的招聘比编内人员的招聘门槛要低，且上级部门出台的一些政策，往往都限制在编内人员的范围内，使得编外人员得不到相应的培养提高。同时，由于编外人员的工资奖金、住房和养老等福利待遇财政没有拨款，或拨款较少，基本由学校自筹，因此有些学校的发放标准明显低于编内人员。出现了同工不同酬、多劳不多得的现象。这些都表明了高等学校编内编外人事管理制度存在的问题。

三、完善高等学校编外用人管理制度的对策思考

近年来，高等学校的规模已趋于稳定，学校的发展已从规模扩张转向内涵建设。因此，推进高等学校人事制度改革、完善高校编外用人管理制度这一实际问题，应该提上政府及相关部门的议事日程。而解决这一问题，要与我国实施机关事业单位养老制度改革、推进事业单位分类改革和高等学校综合改革结合在一起。

(一)明确高等学校编外人员管理的宏观政策

高等学校编外用人作为高等学校自主用人政策的组成部分，已经实施多年。由于我国高校众多，高等学校编外用人的情况十分复杂。因此，人事部门或者教育主管部门有必要明确高等学校编外人员管理的宏观政策。譬如，编外教师如果根据教师法的规定已经获得高校教师资格，那么，这些教师就应纳入教师法的适用范围，并享有相应的权利和义务。同时，应以适当的形式明确高等学校编外用人的相关条件、招聘流程、收入待遇和日常管理等基本要求，从宏观上规范高等学校编外用人制度，各高校在此框架下再根据本校实际，细化具体岗位要求、招聘条件、待遇水平、日常管理细则等，确保高校编外人员队伍更有活力。

(二)以事业单位养老制度改革为契机，逐步提高编外人员养老标准

2015年，我国正式实施机关事业单位养老制度改革。从2014年10月1日起，我国所有事业单位工作人员与企业职工一样，需要缴纳养老金，同时缴纳职业年金。然而，由于事业单位编制内外人员缴纳养老金的序列不同，基数不同，差额较大，且目前编外人员尚未缴纳职业年金。这两类人员以后的退休待遇将有显著差距。可以考虑首先从缴纳养老金方面入手，提高编外人员的缴纳标准，切实解决编外人员的后顾之忧，也有利于日后编内编外、校内校外人员之间的流动。提高编外人员的养老待遇，应该改变其缴纳养老金的序列，从原来主要挂靠在企业职工序列，参照企业职工标准缴纳养老金，改变为挂靠在事业职工序列，参照事业职工标准缴纳养老金。同时，要按照政策要求，逐步提高缴纳基数，并适时推出职业年金，确保编外人员在退休时能获得一份比较恰当合理的养老收入。提高编外人员养老金缴纳水平，需得到财政部门的支持，与学校共同出资，合理分担，才有可能落实。

(三)重视高等学校编外人员的日常管理和培养提高

高等学校编外人员已经成为高等学校教职工队伍的重要组成部分。高等学校要重视编外人员的日常管理，制定出台相应的制度规范，明确编外人员在高等学校教育教学管理等相应岗位上享有的权利和义务，特别应确保高校编外人员在职称评审、学历提升、课题申报、业务培训和参与学校民主管理等方面的基本权利。要明确高校编外人员分岗位的职责要求和考核规范，完善相应的奖惩办法，引导和激励高校编外人员持续的工作热情和进取精神，有效提高编外人员的职业认同感，使他们自觉地把本人的进步成长与学校的发展结合起来，真正成为高等学校发展创新的局内人。

四、稳步推进高等学校编制备案制，全面解决编外人员问题

2011年，国办《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》中明确提出，对公益二类事业单位“在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制”。目前，安徽和北京等省市都已启动在高校开展编制备案制管理试点。试点高校的总体思路是研究完善相关管理办法，对现有高等学校逐步创造条件，保留事业单位性质，探索不再纳入编制管理，实行编制备案制管理。对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。实施高等学校编制备案制管理，实行人员总量控制并备案制度，由高校自主确定教学、科研、教辅机构设置和人员，自主制定岗位设置方案，自主安排执行用人计划，自主公开招聘各类人才。这是探索创新高等学校机构编制管理的重要举措，对于盘活高等学校用人制度，扩大高等学校办学自主权，促进高等学校发展具有重要意义。

实施高等学校编制备案制管理，可以全面解决现有编外人员的问题，将编外人员进行考核甄别或重新招聘后与其他新招聘人员一起纳入备案管理，让高等学校原来的编外人员成为高校的正式员工，真正建立起高等学校优质高效充满活力的人力资源管理体系。根据试点单位的工作思路，实施高等学校编制备案制管理，会遵循“老人老制度，新人新办法”的原则，即高等学校仍拥有事业单位性质，主要依赖财政拨款，对原来的编内人员作为“老人”继续保留编制，并进行实名统计上报备案，随自然减员即退休后逐步收回编制。对新进人员和通过一定程序的原编外人员，作为“新人”，不再拥有事业编制，但也要上报备案。两类人员由学校按照新的管理规范进行统一聘用管理。其收入待遇、工作环境和各种机会应该不会有明显差异。这就从根本上解决了编外人员的问题。

高等学校实施编制备案制管理，已经引起了社会的广泛关注，特别对“高等学校取消编制”一说议论纷纷，应引起相关部门的高度重视。截至2014年年底，我国普通高等学校教职工233.57万人。要对这么一个高层次人才集聚的庞大群体实施彻底的体制改革，难度可想而知，决非一句“老人老制度”就能解决问题。长期以来，事业编制附带了太多的属性和功能。政府层面，通过编制可以实现对高校人员和财政的把控；学校层面，通过编制吸引人才和获得财政拨款；教职工层面，编制体现了身份和待遇福利，等等。一旦高等学校取消编制，则其原有的功能和属性如何实现转换和替代，有些可能会成为突出问题而难以解决。譬如财政拨款，对于一些经济发展落后财政困难的地方，没有了编制学校如何争取到拨款；学校没有了编制如何吸引人才以及如何公开公平招聘人员，等等，这些都需要进行充分研讨及广泛听取意见后，才能制订较为妥善的方案逐步推进实施，真正促进高等教育的平稳发展，提升高等学校办学质量和创新能力。

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[责任编辑：曹俊明]

2016-07-12.

朱晓萍，女，副研究员，处长。研究方向：师资队伍建设与管理。

G472.3

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1672-1047(2016)04-0056-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.04.15