基于八要素的高校内部控制有效性评价框架构建

□　张韵杨

(长沙理工大学，湖南　长沙　410004)



基于八要素的高校内部控制有效性评价框架构建

□张韵杨

(长沙理工大学，湖南长沙410004)

通过借鉴我国企业内部控制过程中总结出来的经验，构建一个高校内部控制有效性评价框架，包含内部控制有效性评价的内涵、评价目的、评价目标、评价主体、评价客体、评价指标、评价标准、评价方法八个要素。并提出提高高校内部控制有效性的政策建议：全面梳理业务流程，构建廉政风险防控体系；明确内部控制评价的相关内容、主体以及监督机构，保障内部控制评价的有效实施；以财务控制为核心实行财务报告公开制度；明确责任主体，健全内部控制制度。

高校内部控制；有效性评价框架；构建原则；构建内容；政策建议

我国高校内部控制研究起步较晚，相关研究也很零散，一直到2009年7月7日，中国内部审计协会宣布《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》审议通过，并于2009年9月1日起正式施行，这标志着高校内部控制的发展有了明确的方向。

本文在诸多学者研究的基础上，构建一个高校内部控制有效性评价框架，包含内部控制有效性评价的内涵、评价目的、评价目标、评价主体、评价客体、评价指标、评价标准、评价方法八个要素。并以此为基础，提出加强高校内部控制的政策建议。

一、高校内部控制有效性评价框架的构建原则

1、全面性原则。高校内部控制的内容涉及到高校管理的方方面面，因此，对内部控制有效性进行评价要包含内部控制的各个层面，这样才能保证评价结果的全面性。

2、客观性原则。客观性是指有效性评价真实地反映被评价单位内部控制的现状和存在的问题，不偏颇、不夸张、不隐瞒，为进一步改进与完善内部控制机制提供有实际价值和意义的建议。

3、可操作性原则。内部控制有效性评价框架的设计，既要能恰当地做出评价，发现被评价单位内部控制中存在的问题，又不能设计得过于繁琐，致使教职员工疲于应对，影响正常的工作和教学秩序。这就需要设计者综合考虑利弊，以可操作性作为内部控制评价框架设计的基础。

4、动态性原则。当前，经济迅速发展，社会环境不断变化，高校内部治理结构不断完善，内部控制也需要适应形势的变化不断拓展和完善，内部控制有效性评价体系也要随之进行改进和完善。这就要求评价体系的设计具有动态性，能对高校的内部控制现状做出客观的评价，对存在的问题做出及时反馈，为管理者做出分析和判断提供合理的依据。

5、定性与定量相结合原则。定性评价主要是专家根据个人的经验所做出的判断，具有一定的灵活性，但缺少数据支撑，往往带有主观性。而定量评价以基础数据作为支撑，给出量化的结论，具有客观性，但数据的获取与挖掘难度较大，标准也很难统一。因此，本文认为应该把两者相结合，使评价体系更加科学，评价结果更具有说服力。

二、高校内部控制有效性评价框架的构建内容

(一)内部控制有效性的内涵

关于内部控制的定义，国内外学者们众说纷纭，其中比较有影响力的是1992年，美国COSO委员会的观点，他们指出内部控制是企业高层管理者及普通员工共同参与的一个管理过程，其主要目标是确保企业运营的合法性，实现企业政策的高效性，同时促使财务数据更加及时、准确、可靠[1]。

在我国，首次比较完整地提出内部控制的概念是1996年出台的《独立审计具体准则9号》，即内部控制是企业管理者制定的各项管理政策与监察程序，主要目标是确保公司资产的安全和会计数据的真实、完整与合法，保障经营业务可以有效开展，对内部各项经营管理活动进行监督，防止舞弊现象的发生，同时发现并纠正现有的各种错误[2]。2008年《企业内部控制基本规范》的出台，进一步完善了这一概念，提出内部控制是由企业高管制定并由全体员工共同实施的管理过程[3]。

(二)高校内部控制有效性评价的目的和目标

通过进行内部控制有效性评价，进一步完善高校内部控制体系，确保高校教育事业活动有序、有效进行，确保高校教学、科研、公共服务三大职能的实行[4]；保证资产安全完整，优化高校资源配置模式；确保高校会计信息的真实性、准确性，合理配置财务资源，提高资金使用效率和效益，合理管理财务风险；保证高校遵守有关法规制度；降低廉政风险，防止欺诈和舞弊行为。

内部控制评价目标与内部控制目标在本质上是一致的，内部控制评价实质上是在内部控制的基础上所进行的再监督与再控制，使被评价单位更好地达到设定的目标。高校内部控制有效性评价是被评价单位出于自身管理的需要，旨在改善其自身执政、管理和服务的能力，便于加强对内部各单位的监督与管理。

(三)高校内部控制有效性评价的主体和客体

评价主体是指由谁来进行内部控制评价，本文所指的内部评价主要是以高校内部审计机构为主体[5]，管理层和其他相关人员也广泛参与，内容侧重于管理领域的内部控制评价。高校内部控制体系的建立和实施由校党委会负责，日常运作由各职能部门、二级党组织负责，纪检监察处负责对内控的建立和运作的全过程进行监督。因此，高校内部控制评价应当是以学校审计部门为主体，对高校内部管理领域所进行的内部评价。

内部评价的客体是评价主体的实施对象。从高校内部出发，研究内控自我评价，从内部控制设计与执行的角度来构建评价体系。从高校内部治理的角度出发构建高校内部控制设计有效性相关的评价指标；从高校业务流程角度研究影响内部控制执行有效性的相关因素，包括货币资金、预算、收入、支出、投资、筹资等方面。

(四)高校内部控制有效性评价的指标

内部控制有效性评价标准是高校在内部控制过程中必须参考的指标，可以从两个层次进行设计。第一层是从内部控制评价要素的角度设计评价指标；第二层是从涉及高校人财物的业务层面设计评价指标，具体包括以下业务活动：

1．预算管理。是指高校根据发展目标所编制的年度财务收支计划，包括收入预算管理和支出预算管理。预算管理是一种重要的内部管理工具，高校应当建立健全预算编制、审批、执行、调整与评价等预算内部管理制度。

2．物资采购。是指高校采购自身所需的服务、货物和其他项目以满足其社会公益目的的行为。它包括采购中的每个过程，并涉及采购中的政策、程序。

3．收支管理。收支管理贯穿于高校财务管理的全过程。收入是一种非偿还性资金，它是高校开展业务活动而依法取得的。支出是一种资金的耗费和损失，它是高校开展经济业务活动而依法发生的。为了保证高校目标的实现，高校应当健全内部财务管理制度，确保高校财务收支活动的有效进行。

4．资产管理。保证资产使用的安全有效是高校内部控制的目标之一。高校要加强对实物资产、无形资产使用、保管及处置等的管理，还要加强对对外投资的管理。

5．基建管理。基本项目建设是高校发展的必然趋势。高校开展基建管理，要确保基建项目可行性研究和招标与项目决策、预算编制与审核、项目设计实施与价款结算、项目变更以及完工验收等环节的顺利进行。

6．科研经费管理。近年来，为适应新型国家建设和教育事业发展的需要，高校承担了大量科研任务，也创造出了一大批科研成果。然而，一些套取、挪用、贪污科研经费的行为在高校也是频频出现。因此，从科研项目管理制度、财务管理、内部科研经费审核等方面加强科研经费的管理，成为目前高校内部控制的一个极为重要方面。

7．合同管理。合同管理是高校业务活动管理的重要组成部分。合同管理不仅是指高校对自身有关的合同依法进行订立、履行、变更的行为，还包括监控、审核等其他相关的行为，其必须是全过程的、系统性的、动态性的。

(五)高校内部控制有效性评价的标准和方法

内部控制有效性评价标准是高校在内部控制过程中必须参考的指标，本文从两个层面设计具体标准：第一层是内部控制评价要素标准，主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督五个方面，这五个要素内又包含着许多各自不同的项目，每个项目又有不同的标准；第二层是内部控制业务层面评价标准，主要是控制活动要素的细化，相对更加复杂一些。

内控的有效性评价主要是由学校审计部门牵头开展的，其过程按照评价的重点来划分。评价可以分为两个阶段：一是内控的健全性评价，第二个阶段内控的符合性的评价。

健全性评价是确定被评价单位所实行的内控制度是否合理，政策和程序是否适当，有无漏洞，对于出现的问题和差错是否能够做出合理、有效的提示和警告。通常，健全性评价有三种方法：流程图法、文字表述法和调查表法。

符合性评价是确定被审计单位的内部控制体系的设计在实际应用过程中是否能起到预期的效果和作用，这项控制是否己经在单位中运用，由哪个具体的部门或人来执行，能否做到持续的运用。通常，符合性评价的方法包括：随机前沿分析、数据包络分析、层次分析法、模糊数学综合评价法。

四、高校内部控制有效性评价的完善建议

(一)全面梳理业务流程，构建廉政风险防控体系

从高校资源管理的角度看，内部控制体系的设计主要体现于人、财、物(实物资产)和信息四方面，内部控制实质是一个动态的过程控制，它“内置”于高校的具体业务流程中，是高校管理层采用的管控工具。业务流程是内部控制的载体，全面梳理业务流程是高校内部控制建设的核心任务。

现阶段，我国高校内部管理仍以目标管理为主，传统的目标管理强调结果，而忽视了事前和事中控制，漏洞和错误只能事后发现和修改，风险较大。建议构建廉政风险防控体系，实施过程控制和全面风险管理，过程管理可以通过对控制活动的监控和信息反馈进行优化，以便将高校的内部腐败现象预防和遏制在源头，减少损失和浪费，提高高校资金的使用效益。从而提高高校风险防御能力，提高内部控制的执行力，使高校有限的资源发挥更大的效益，维护教职工和学生利益，有利于树立良好的社会形象，提高竞争实力。

在全面梳理业务流程的基础上，构建廉政风险防控体系，在不同管理层和教职员工之间进行信息沟通，查找风险点，并按风险程度将风险点进行归类，针对风险高和易发生舞弊的环节、岗位，设计控制程序、使用控制方法、采取控制措施，不断完善管理制度、优化业务流程，实现有准备、有目的的廉政风险防控。

(二)明确内部控制评价的相关内容、主体以及监督机构，保障内部控制评价的有效实施

高校内部控制评价内容的相关数据应来源于第一手资料，保证数据的真实性，通过对这些信息的分析，发现高校内部控制中存在的问题，进一步查找和分析风险点，将这些问题按照重要性原则进行分列，对于比较严重的问题必须逐条披露，然后编制出相应的处理方法和整改措施，保证高校下一次遇到同样的问题时能以最快的速度解决问题，从而减轻高校的损失。

高校在进行内部控制评价时，必须明确评价的责任方，即校党委会，再由校党委会将内部控制有效性评价的主要工作交给学校内部审计部门来开展，内部审计部门联合其他主要部门进行内部控制有效性的评价工作，而内部控制有效性评价的相关工作受到学校纪委的严格监督。高校在进行内部控制评价时，评价主体应是参与了内部控制的工作人员，由他们参与评价所得出的评价结果才是真实、完整、可靠的，从而提高教职员工参与内部控制的积极性，为高校内部控制的实施营造良好的氛围。

(三)实行财务报告公开制度，以财务控制为核心

财务信息的真实性、会计行为的规范化，对高校内部管理有着至关重要的影响，保证财务报告真实性一直是公共机构内部控制的基本目标，建议在内部控制体系中增加财务报告公开制度，保证财务信息的真实性与完整性，防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的质量和效果。近年来，我国高校出现的违规收费、私设小金库、挪用公款、违规使用科研经费、资产管理混乱、资源配置不合理等现象，造成了国家财政资金的浪费和国有资产的流失。因此，高校内部控制体系的构建应依据我国《会计法》、《预算法》等法律法规，结合自身的办学特点和发展规划，将财务信息的真实性、资产使用的有效性作为关注点，以财务控制为核心，完善内部管理，提升综合竞争力，实现长远发展目标。

(四)明确责任主体，健全内部控制制度

建议高校制订专门的内部控制规范、行为准则和操作手册等有关内部的控制政策和程序，使内部控制有法可依、有章可循，明确内部控制的责任主体，才有明确的制度规定和权限设置，把责任落实到人，要求所有人必须严格遵守和执行，每个岗位都要求有明确的岗位职责和责任主体，通过采取职责分离、授权审批、相互制约和监督检查等控制手段，明确不同层面控制主体应承担的职责，确保控制主体按照相关的规范要求有效开展控制活动，从而保证管理行为的合法合规，并加强防范职务犯罪。此外，高校还应制定相应的奖惩规定作为执行保障，鼓励教职员工报告其发现或留意到的违反职业道德、滥用职权和财务虚假报告的行为。

[1]刘金文．内部控制基本理论研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2005：60-82.

[2]财政部．行政事业单位内部控制规范[Z]．上海：立信会计出版社，2013：1-19.

[3]李鸿，部树梁，佘雅．基于COSO框架的高校内部控制分析[J]．南华大学学报,2010(4)：50-52.

[4]黄瑞．高校社会服务职能的发展及实现形式[J]．经济与管理，2015(10)：144-146.

[5]张庆龙，聂兴凯．政府部门内部控制研究述评与改革建议[J]．会计研究，2011(6)：50-56.

2016-7-12

张韵杨(1980— )，女，湖南长沙人，硕士研究生，长沙理工大学纪检监察处纪检主任干事，研究方向：财务管理。

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