新一轮“营改增”对基层地税的职能影响

□　饶茂红

(贵州省六盘水市六枝地税局，贵州　六盘水　553400)



新一轮“营改增”对基层地税的职能影响

□饶茂红

(贵州省六盘水市六枝地税局，贵州六盘水553400)

以新一轮税制改革“营改增”为出发点，选取基层地税六枝地税局为调研对象，运用数据对比分析的方法，揭示营改增带给地税在收入结构、以票控税征管手段消失等系列变化，对目前基层地税如何适应营改增带来的影响在思想观念、征管手段、执法措施、服务理念等方面提出建议。

税制改革；营改增；地税职能；基层地税

税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程。随着我国经济体制改革的进一步深化，1994年的分税制改革已不能满足我国社会和经济的发展需要，2016年3月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议审议通过了全面推开营改增试点方案，随着“营改增”工作的不断扩围,地税部门的征收范围严重缩小,地方财政收入大幅下降,中央与地方财政的分配体制将进行重构。本文以六枝地税局为例，探讨基层地税如何适应新一轮“营改增”带来的影响。

一、地税部门的职能发挥

税收收入是我国财政收入的主要来源，也是经济运行状况的综合反映。税收来源于经济，税收又反作用于经济。一方面，经济增长的规模、速度、质量、结构决定着税收的总量、增长速度和税收结构。另一方面，税收作为重要的调控手段，通过税率、税负、税收优惠等在投资、消费、分配和结构调整等诸多方面对经济增长产生影响。税收收入与经济增长的协调发展对政府职能的顺利履行起着至关重要的作用。正确认识和有效发挥税收的职能作用，组织好地方税收收入是地税部门的第一要务和神圣使命，也是我们全部工作的出发点和落脚点。自1994年国地税分设以来，各级地税部门充分发挥税收组织收入和调节经济的职能作用，不断创新税收征管模式，确保地方税收持续稳定增长。

(一)履行组织收入职能 保障地方财力

表1　地税组织两项收入与地方财政公共预算收入增长　(单位：万元)

(数据来源于六枝地税局年度税收收入进度表)

从地税组织两项收入与地方财政公共预算收入增长比例对照表中可以看出，六枝地税局组织两项收入由2008年的13，125万元增长到2015年的121，744万元，增长了9.28倍，2008年至2015年，六枝地税局累计组织两项收入460，911万元，其中：一般公共预算收入343，079万元。数字的背后离不开六枝地税局的严查细管、收入预测、税源分析以及各项严格的征管督查督办机制，税收收入的持续稳定增长，增强了地方经济实力，为地方经济社会发展提供了可靠的财力保证。

(二)发挥调节经济职能，助力地方发展

税收是国家经济制度的重要组成部分，是宏观调控的重要手段，地税部门既是国家的主要执法机关之一，又是地方政府的一个重要职能部门，既要按照党中央、国务院的要求，根据国家税务总局统一的税收工作部署，认真贯彻执行党和国家的各项路线、方针、政策，贯彻各项税收政策法规，依法治税，依率计征，保证各项政策法令落实到位，又要利用税收工作和税务部门的独特优势，参与地方经济决策，为地方党政领导当好参谋、助手，积极促进地方经济健康快速持续发展。

从国家层面看：2005年底，全国28个省市区及河北、山东、云南三省的210个县(市)全部免征了农业税，2006年农业税在我国彻底取消。农业税的取消是政府解决“三农”问题的重要举措，全国13亿人中的9亿多农民增收了，消费水平提高了，必将促进城乡市场，拉动内需，城镇的生产、销售和消费环节也随之步入良性循环，进而加快城市工业化的步伐，体现了现代税收中的公平原则，同时还符合工业反哺农业的趋势。2008年12月31日，国务院公布第546号令，自2009年1月1日起废止《城市房地产税暂行条例》，2012年11月9日，国务院发布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，其中被废止的有《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，这意味着城市房地产税和固定资产投资方向调节税被取消。

从地税部门来看(以六枝地税局为例)：2008年至2012年，共为10户次企业、78名下岗再就业职工、26名残疾人、2名军队转业干部办理了税收减免手续。2013年，针对六枝土地使用税税额偏低的情况，联合多部门开展调研，广泛征求各部门意见，形成公平、合理的等级税额，为六枝特区房土两税的征收奠定了基础，确保税收收入质量和地方经济总量的“双提升”。2015年，落实各项税收优惠政策，助民生促发展，共为167905户次纳税人办理减免税，减免税款2562万元。2015年，秉承“以人为本，和谐税收”理念，以提高纳税遵从为目标，成立纳税人学堂，举办了三期培训班，200余户企业财务人员参加了培训。税收优惠政策不折不扣的落实，减轻了纳税人的负担，纳税人学堂的开办，使得纳税人对税收政策的正确解读，保障了纳税人的权益，极大地提升他们发展经济的动力，激发他们干事创业的热情。自机构分设以来，国家各项税收优惠政策的出台，充分体现了税收作为市场经济的一个重要杠杆，在调整产业结构、改善民生、涵养税源、刺激经济发展中的重要作用。

二、新一轮“营改增”对地税部门的影响

2016年4月1日新一轮税制改革“倒计时”一个月之际，李克强总理就全面实施营改增到国家税务总局、财政部考察并主持召开座谈会。李克强反复强调，全面实施营改增是一项重大改革，要用工匠精神做好营改增的准备和实施工作，切实兑现所有行业税负只减不增的承诺。

(一)“营改增”的必要性

自1994年我国实行分税制改革后，全部税种在中央和地方之间进行了划分，根据中央政府和地方政府的事权确定相应的财力，分税制在二十几年的运行过程中，发挥了一系列积极的作用。随着经济的快速发展，分税制渐渐显现出不利于、不适应经济结构优化需要的内在的一些不合理和缺陷。

分税制缺陷：首先，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，导致土地价格不断上涨。其次，分税制改革增加了增值税，并且从生产环节设计增值税具体规则，出现了大量的税收征管漏洞。第三，分税制改革重点在征税比例划分，而没有考虑到公共产品投入的需要，这就导致我国在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。由于事权与财权划分不科学，导致中央政府在教育、医疗、住房等领域的宏观调控始终难以发挥作用。第四，分税制改革是以1993年各地经济总量为基础确定分税比例的，没有充分征求各地意见，调整我国的分税制，既是落实科学发展观的重要举措，同时也是改善民生的具体行动。

党中央、国务院根据经济社会发展新形势，从深化改革的总体部署出发做出“营改增”的重要决策，目的是加快财税体制改革，进一步减轻企业负税，调动各方积极性，促进服务业尤其是科技等高端服务业的发展，促进产业和消费升级、培育新动能，深化供给侧结构性改革。

营改增优势：全面实施营改增，结束营业税和增值税同时并存，提供服务和销售货物适用不同流转税的局面。一方面实现了增值税对货物和服务的全覆盖，基本消除了重复征税，打通了增值税抵扣链条，促进了社会分工协作，有力地支持了服务业发展和制造业转型升级；另一方面将不动产纳入抵扣范围，比较完整地实现了规范的消费型增值税制度，有利于扩大企业投资，增强企业经营活力，有利于完善和延伸二三产业增值税抵扣链条，促进二三产业融合发展。此外，营改增有利于增加就业岗位，有利于建立货物和劳务领域的增值税出口退税制度，全面改善我国的出口税收环境，这无疑是在中国流转税发展历史上具有划时代的意义。

(二)“营改增”的影响(以六枝地税局为例)

表2　营业税占地方税收收入比　(单位：万元)

(数据来源于六枝地税局年度税收收入进度表)

表3　近五年六枝地税征收税种占地方税收收入情况表　(2011-2015年，单位：万元)

税收收入影响：从营业税占地方税收收入比率表中看出：2013年交通运输业和部分现代服务业营改增前，营业税在当前地方税体系中所占比重长期处于40%以上，2015年全面推开营改增前营业税占地方税种比重也达到25%以上，具有举足轻重的地位。营业税作为地方税源的主体，是地税收入的主要来源，营业税以其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性，都是其他地方税种无法比肩的，“营改增”的全面推行直接导致地税收入总量的下滑。以六枝地税局为例：2015年各项税收收入累计入库94，663万元，营业税累计入库25，421万元。假定在新一轮税制改革前后税收收入总量保持不变的情况下，“营改增”后意味着地方税收收入2016年将减少25，421万元。从近五年六枝地税征收税种占地方税收收入情况表(2011-2015年)中看出：营业税、企业所得税、个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，占地方税收收入的52.44%(统计时不考虑一次性税收耕地占用税)，是地税收入连年增长的主力军。按照《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改增值税试点的通知》(财税[2016]36号)文的规定：“营改增”试点不改变企业所得税的主管税务机关，试点前由地税机关征收企业所得税的“营改增”试点纳税人，在试点后仍应向地税机关申报缴纳企业所得税。但伴随着“营改增”的执行，企业所得税也会因新增企业随着“营改增”变为国税征管而没有新的增长空间，可见“营改增”对地税的税收收入产生了很大影响。

税收征管影响：一是失去以票控税的征管手段。“营改增”前，地税部门对未按规定时间、金额缴纳土地使用税、房产税、所得税、土地增值税等使用地税发票的纳税人，可以按程序采取“以票控税”的办法催缴税款。“营改增”后，地税部门将失去发票控管手段，税收征管手段弱化。二是对零散代开发票的纳税人控管难度加大。“营改增”后，各地的国、地税部门严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》加强沟通、协调和合作，国税部门在代开发票时，主要是征收增值税和增值税随征的城建税和教育费附加，纳税人在国税取得增值税发票后可能会无视地税部门管理，有意无意地避开申报地方税费这一环节，如房产税，土地使用税等附属税种，地税部门就难以全部征收到位，增加了地税部门税干漏征漏管的执法风险，导致部分地方税收流失。三是税收收入预测和欠税清缴难度大。“营改增”后，原在地税缴纳营业税的附征税种城建税、教育费附加由国税代征，基数也不小，其计税依据是增值税在国税部门，地税部门很难实现源头控管，无法从地税部门自身掌握的信息来预测收入，增加了地税部门税收收入预测难度。在欠税追缴方面，欠缴的营业税及附加由地税部门负责追缴，随着“营改增”后主体税种和发票移交到国税，加大了欠税追缴难度。

队伍稳定影响：1994年实行分税制改革以来，国家对税收征管工作进行了一系列的探索和完善，党的十八大再一次提出要完善地方税体系。但“营改增”后，倍受地税干部宠爱的税种转手易人难免会有失落感，且地税收入的下滑，地税干部的自豪感和自信心也会因此受到沉重打击，且今后如何完善地方税体系，确保地税部门的重要地位？地税事业怎么发展？整个机构的发展趋势难以明朗，面对这此问题，不少地税干部心中十分困惑，思想波动在所难免。从税务经费层面来看，尽管地税部门实行省以下垂直管理已二十多年，但其大部分经费一直以来都是依赖于各级地方政府，“营改增”后，地税收入规模占地方一般预算收入的比重将严重下降，不能增加财政收入，对地方财政贡献直线下降，地方财政对地税的倚重程度、地方政府对地税的青睐程度将随之减弱，地税部门在当地政府面前就难以获得充足财力保障和工作支持，部门工作经费将受到严重影响，待遇及工作积极性受到影响，对工作的开展会增加不小的困难。

三、基层地税适应“营改增”变化的建议

基层地税部门作为地税战线的前沿阵地，肩负着组织地方财政收入的重任，其级别虽然不高，但位置却至关重要，是各项税收政策、法律法规执行的最终落脚点，新一轮税制改革“营改增”不仅给当地财政收入带来冲击，也考验着基层地税适应“营改增”的能力。

(一)读懂“营改增”改什么

在我国现行的税制结构中，增值税和营业税是两个最为重要的流转税税种。增值税是对商品生产、流通、劳务服务中多个环节的新增价值或商品的附加值征收的一种流转税。营业税是就其所取得的营业额征收的一种税，增值税主要适用于制造业，营业税主要适用于服务业。“营改增”顾名思义就是原来按照营业税征收的行业，现在改为按增值税征收。

1.“营改增”改掉地方税收收入结构，改不掉地税部门依法组织地方税收收入的职责。从近五年六枝地税征收税种占地方税收收入情况表中看出：2011-2015年六枝地税局组织的营业税收入占地方税总收入35%，“营改增”后，地方税的主体税种、收入结构发生了变化，国务院关于《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》的通知精神，以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，地方按税收缴纳地分享增值税的50%，中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方财力不变，中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。地方财政收入中减少的部分通过转移支付等手段实现。但地税部门组织收入的原则没变，税收支持地方经济发展和调节经济的职能更没变。

2.“营改增”改掉单个地方税种，改不掉建立和完善地方税制体系的改革方向。十八届三中全会将税制改革提升到“完善和发展中国社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，赋予其“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》超越以往以经济改革为主题的思路，作出了囊括经济、政治、文化、社会及生态文明建设领域“五位一体”体制改革部署，在财税体制改革方面，提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负”、“发挥中央、地方两个积极性”、“完善税收政策，建立事权和支出责任相适应的制度”的基本要求。改革的核心在于深化税收制度改革，完善地方税体系，改革的重点主要涉及增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税六大税种以及地方税体系建设共七个方面。

3.“营改增”改掉地税征管以票控税的一个手段，改不掉信息管税的方式。以票控税只是地税部门征管手段中的一种，地税部门经过二十多年的积淀，拥有一支素质过硬，对地方经济发展熟悉，能征善管的专业队伍，尤其是在近几年“以信息管税”为抓手中，地税部门不断创新征管手段，在运用发票管理、纳税人户籍管理等传统征管手段的基础上，强化涉税信息采集，征管质效的提高，建立了工商、住建、国土、交通、公检法等多部门协作的综合治税工作协作机制，贵州省地税系统的第三方信息交换平台、风险监控平台的开发运用，融合了技术与业务为关键的信息管税体系。

4.“营改增”改掉纳税人的实际税负，改不掉风险管理优质服务的理念。“营改增”加大部分税目进项税抵扣力度，实现了由“道道征收、全额征税”向“环环抵扣、增值征税”的转变，纳税人的计税依据发生变化，带来大规模减税效应。对地税机关来说，依法组织收入的基本职责没变，应不断研究完善纳税评估办法，实现对风险的全面分析和监控，借助已建成的多元办税体系、“纳税人学校”“网上办税厅”“电子税务局”等网络平台，提升纳税服务质效，提高纳税遵从的宗旨没变。

(二)适应“营改增”做什么

营改增后，打破了现有地方财源格局，影响地方财力，地税部门的征管范围收窄，基层地税作为各项税收政策的最终落实者，要重新审视地税职能，主动适应新一轮“营改增”带来的系列变化，保障国家财税体制改革措施的落实。

1.更新思想观念。一方面正视“营改增”现实，提升向前看的思维模式，主动适应经济发展新常态和财税改革新要求，调整工作思路，将工作的重点转移到强化资源税管理、强化高收入群体个人所得税征管，以及房产税、土地使用税、契税、耕地占用税等小税种管理，树立将小税种做大的决心。另一方面深刻认识“营改增”对经济发展的的重要性和时代性，从思想上主动适应、主动对接营改增后的工作变化，采取缺什么补什么的专项学习培训方式，加强对地税干部的税收软件、金三系统、数据采集、信息共享等与税收业务相关的教育培训，为地方税体系建立好后各项工作的顺利开展做好充分准备。

2.更新征管手段。一方面强化综合治税，以政府为主导，地税牵头，各职能部门配合，构建跨部门信息交换和共享的平台，以“三证合一”改革为契机，依托已开发建立的第三方信息交换平台，扩大与各部门合作领域，形成税收协同共治机制。另一方面将风险管理的理念和方法贯穿于税收征管全过程，及时研发和更新税收风险分析、识别、评价的税收风险特征库，以风险管理为导向，纳税评估为主要手段，采取信息管税和综合治税“双驱动”的方式，完善征管绩效评价体系，建立健全集信息化、专业化、立体化为一体的核心征管体系，充分发挥信息管税的核心作用，最大限度地减少税收流失，确保地方财政收入稳步增长。

3.更新执法措施。一方面在日常征管中，与国税联合开展定额评定、纳税评估、税务稽查及纳税信用等级评定工作，堵塞征管漏洞，防止执法风险，确保税收执法公开化、透明化。另一方面增强稽查联合办案和税警协作机制，汲取公检法办案中运用心理学、逻辑学、谋略学的成功经验，结合稽查选案、调查分析、取证查处的特点，以定向稽查的模式，加大对涉税违法犯罪行为的查处力度，增强稽查的精准性，对重大税收违法行业按规定予以公告，震慑违法犯罪，促进纳税遵从。

4.更新服务理念。一方面加强国地税深度合作。强化国、地税之间的信息沟通与共享，落实《纳税服务规范》、《国地税合作规范》、《税收征管规范》要求，提高营改增后续控管能力，有效解决机构分设给地税征管带来的信息不畅、抓手缺失等问题。另一方面遵循“方便、快捷、务实、高效”的原则，给予纳税人准确、及时的税收政策指导，积极探索自助服务新模式，大力整顿纳税服务环境，建立健全纳税人维权机制，畅通纳税人合法权益维护渠道，以“大服务”理念全面提升纳税服务水平。

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[3] 张艳超.营改增税制改革的效应及其应对举措[J]．财经界，2014(2) .

2016-5-25

饶茂红(1977— )，女，贵州普定人，贵州省六盘水市六枝特区地方税务局二分局局长，长沙税务干部学院2016年贵州省地税局税收征管科技骨干人才递进式班学员。

F810.422

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