农村土地承包经营权流转中的法律困境及策略

郑长青（福建广播电视大学永安分校，福建三明366000）



农村土地承包经营权流转中的法律困境及策略

郑长青
（福建广播电视大学永安分校，福建三明366000）

摘要：农村土地承包经营权流转在当前社会条件下不仅具备必要性，而且对城镇化稳步推进、缩小城乡差距十分重要。本文首先对农村土地承包经营权流转中的法律困境进行了分析，认为当前大规模流转的法律条件不成熟、农村土地分配中法律调整缺位、土地流转中的纠纷解决途径不顺畅，而且缺乏土地流转的法律专业服务，这些因素对规范和保障农村土地承包经营权流转构成了法律障碍，需要采取多方面措施予以突破。本文对如何突破这些困境提出了一些法律方面的策略、建议。

关键词：农村建设；土地流转；土地承包经营权流转；法律建议

对于土地相关权利的流转，我国法律长期以来是持严控甚至禁止态度的。然而随着市场经济以及城镇化的推进，土地越来越多的被作为一种资源进入市场流转中。尽管许多流转行为并不合法，然而却在以隐蔽的形式持续发生。立法是为了特定的社会目标服务的。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律对土地流转进行严格控制的目的是为了保障农民的基本权利不受资本普遍侵蚀从而影响农村社会稳定以及整个国家的发展和安全。从这个意义上看，立法对土地承包经营权等相关土地权利流转进行规范和控制是具备强烈社会意义的。只是，在土地流转已经被法律认可且实际发生已经普遍存在的社会前提下，为了更好地实现立法目的，应该针对相关法律困境制定更加贴近时代的法律法规，并为保障农民权利提供更好的法律途径，从而切实解决实际问题。本文将对农村土地承包经营权流转中的法律困境进行分析，并针对这些问题提出规范和保障农村土地承包经营权流转的法律、政策建议，希望这些讨论能够对法律从业者、土地承包经营权流转从业者、土地承包经营权持有人、土地管理机构以及其他关注该课题的人士有积极的借鉴意义。

一、农村土地承包经营权流转法律困境

从我国长期存在的大量土地纠纷的社会现实，不难看出我国在土地流转方面的法律体系不健全，现有法律也有诸多漏洞。具体来讲，农村土地承包经营权流转面临的法律困境体现在以下几方面：

（一）大规模流转的法律条件不成

尽管我国近年来已经从法律层面放松了对土地承包经营权流转的限制，尤其是2012年《农村土地承包经营权流转管理办法》以及2013年《农村土地承包法》相关条款的修订，对土地承包经营权流转作出了允许进行情形的规定。然而，农村土地承包经营权大规模流转的法律条件并没有形成，相关法律对对该事项的规定仍然十分谨慎和严格。导致这种情况的原因主要在于农村经济模式并不允许农民可以完全放弃对土地的依赖。随着城镇化建设对劳动力的大量需求，农民会在农闲时去附近城镇从事建筑业等体力劳动，一旦农忙时多数还是会回去完成农作物种植。如果将农村土地承包经营权转移给其他农户或者产业经营者，农民的收益会由于政策、法律以及观念等限制而表现出不信任。

（二）农村土地分配中法律调整的缺位

由于我国土地承包经营权的获取是在机体内完成的，村民在协商的基础上完成对土地的分配，这就导致各自承包的土地较为分散。如果要通过农村土地承包经营权流转来完成规模化种植，就需要做好某一片区所有农户的全面协商，而由于各自诉求的不一致性，协商成功的难度很大，这也对规模经营者造成严重阻碍，从而不利于农村土地承包经营权流转的最终完成。然而，由于当前法律对农村土地承包经营权的年限较长（多数地方为30年），这就使得短期内对农村土地承包经营权的分配模式进行调整不具备法律基础。

（三）土地流转中的纠纷解决途径不顺畅

土地流转纠纷在我国长期存在，而且发生频率很高，因而吸引了广泛的关注。在城镇化建设过程中，政府在规划时会对土地进行征用，而征用土地的程序、补偿标准、协商准则以及冲突解决途径等缺乏全国性的法律法规，既有的法律也由于规定比较抽闲而缺乏可操作性。这就会导致不同地方对农村土地承包经营权流转采取不同的规定，这些规定并非完全合法合理，因而冲突也就难免。

（四）缺乏土地流转的法律专业服务

由于农村土地承包经营权流转涉及到复杂的法律关系，对这些法律进行理清并做好冲突防范需要专业付法律服务；另外，在发生冲突时，如何运用法律法规来维护自身合法权益，也需要专业的法律服务来对相关法律是由进行分析，从而使得冲突得以在法律渠道内解决。

二、农村土地承包经营权流转制度改革

新土地流转管理办法明确规定了转让、抵押等土地承包经营权的流转方式，且在2007年和2009年我国物权法颁布和修订，对土地承包经营权的保护加强。这些法律法规明确规定我国土地承包经营权在性质上属于用益物权，也标志着我国土地承包经营权物权化目标的初步实现，为农村土地承包经营权的流转奠定了法律依据和基础。虽然相关法律条文对其经营权多元化流转方式作出了明确规定，但在我国农村当前土地承包经营权改革中依旧存在大量不规范现象，具体表现在以下几方面：

（一）入股模式比重占据过大

在农村土地承包经营权流转中，具体流转方式应因地制宜，不能盲目随风，应根据地区实际状况探索符合地区改革和发展的流转模式。如在2008年四川某地率先启动了“地票”模式，也取得了良好改革成果，但四川其他地区随之争相呼应推广此模式，最终结果很多地区效果不够理想。

（二）在农村土地流转过程中，一部分农民自由流转意识薄弱

这部分农民群体多数受制于村委会决策影响，随众盲流现象突出，其土地转让价格多数情况下是受让方与转让方之间的自主协调，或是参照村集体其他成员的土地转让价格作出，未受到政府市场基准价的有效指导规范，导致其获取土地信息流转信息的时效性滞后、途径较为单一，且一部分农民基本上仅是从村委会或乡政府渠道获取消息。

（三）非农用地现象普遍存在

尽管农村土地管理办法和土地承包方中已经做出明确规定：在农村土地承包经营权流转过程中，不得将所承包土地的原农业用途改变为其他方式，但从当前农村实践中可以发现，多地的流转土地时依旧存在频繁的非农化现象。很多企业将原先的农业耕地破坏，在土地上方修路、建设商品房等等，对土地造成严重破坏，几乎不可修复，也大大减少了我国耕地面积。

（四）对农村金融支持力量有限

到目前为止，各地累计发放承包经营权抵押贷款的额度远远不能满足全国农村土地流转的具体融资需求。为解决产权抵押融资方面存在问题，我国多地政府积极发挥政府效应，通过试点开展的方式创设农村产权担保公司和产权抵押融资分析基金。这些金融措施设立的初衷是为通过风险基金来收购农村土地承包权，从而让政府代替农民承担违约责任，但是，当真正违约等问题出现时，当珍珠疹需要通过风险基金进行补偿时，因为这次往往涉及到政府多个部门，且部门之间权限不分、职责交叉、操作流程模糊等多方面因素影响，导致此类补偿往往只存在政策而很难落实。

（五）相应退出机制的不健全

农村土地承包经营权的退出，一方面是土地适度规模经营实现的客观要求，另一方面也是农村城镇化建设中的必然选择。在我国当前，土地的作为最基本生产保障的功能被极大削弱，随着农民向城市的不断迁徙，农村承包地难以合理处置已成为一个很现实的问题，土地碎化和闲置导致土地资源被大量浪费，对农民城镇化建设也产生了消极影响。

三、保障农村土地承包经营权流转健康运行立法建议

（一）从法律层面允许流转形式的多样化并加以规范

十八大提出了加快推进城镇化的发展战略，为此需要对户籍政策、土地政策以及社会保障体系等作出系统性的改革。就农村土地承包经营权的流转而言，需要在其流转形式上允许更加多样化。当前，已经出现的农村土地承包经营权流转形式主要有出租、转让、转包、互换以及股份制合作等形式。这些形式都有其存在的必要，应该从法律层面加以肯定。当然，为了保证这些流转形式的规范进行，也需要通过法律对其中的禁止事项作出作出明确规定，对于违法流转行为需要作出明确的防范和制止。

（二）有关土地流转的法律制度体系化

法律之所以受到公众信任和依靠，重要原因之一就是因为法律体系性强，能够对相关事务作出严谨约束。目前，关于土地承包经营权的法律法规十分不完善，而且缺乏体系性。《农村土地承包法》等对土地承包经营权的规定由于较为抽象且各地差异很大，因而在实际司法实践中的可操作性有限。因此，为了促进我国农村土地承包经营权流转健康运行，就需要不断完善相关法律体系，在《农村土地承包法》的基础上，可以制定专门的《土地流转法》，对相关各方的权利、义务、禁止事项以及允许是由作出明确规定，以便出现违法犯罪行为或者纠纷时可以依法作出裁量。所构建的法律体系应当具备尽可能大的普适性，尽量减少不同地域的自由裁量权，同时尽量避免政府在法律体系中的“法官”角色，让相关权利在正常的司法渠道中运行。健全的法律体系可以减少违法或者灰色交易的存在，便于政府、媒体以及公众对土地承包经营权流转进行监督，从而保证土地承包经营权流转的健康运行。

（三）明确土地承包经营权的归属

由于我国当前农村土地主要是集体所有制，土地归集体所有，而农户所获取是依附于土地而产生的土地承包经营权、建设用地使用权等权利。也就是说，土地承包经营权在归属上具有双重属性：集体所有、农户使用。在进行土地承包经营权流转的过程中，农户认为自身在一定时间内对土地承包经营权享有支配权，而承接人（尤其是作为征地执行者的政府）则认为土地承包经营权属于集体，这种归属上的模糊为冲突制造了空间并可能进一步刺激冲突的加剧。

（四）改善农民就业并完善其社会保障体系

推行土地流转并不是仅仅是法律范围内的事务，它更是一项社会事务。因此，要规范和保障土地承包经营权流转的健康运行，还应该从民生的角度思考如何保障土地承包经营权流转后农民的就业。可以说，让农民在出让土地承包经营权以后能够获取更好（至少不能够低于现状）的工作是推进土地承包经营权流转的前提。事实上，能够为农民提供多样的就业机制，可以降低其对土地的依赖，从而减少土地流转的经济成本和社会成本。在这个过程中，不可操之过急，可事先选择一些地方推行土地流转与农民就业的试点，如果成功则可以推广，以求降低对社会稳定的冲击。

土地承包经营权是是农村集体土地的重要用益物权，它在农业经济时代可以为农民的生存提供基础性保障，并为农村社会的发展提供重要的稳定支柱。因此，在很长时间内，我国对农村土地流转持严控甚至禁止的态度，这是出于保护农村经济社会稳定的重要举措。随着经济、社会的不断发展，农民对土地承包经营权等权利的依赖性降低，农民可以从土地承包经营权之外获取更多的社会资源。在这种情形下，土地承包经营权进行流转具备了社会现实可行性。而随着城镇化战略的推进，土地流转趋势不可逆转，然而相关的法律法规建设却十分滞后，这不仅限制了土地承包经营权的流转规模，而且增加了流转过程中的冲突，不仅对农民合法利益产生威胁，而且严重阻碍了土地供需平衡，同时灰色流转、违法流转还对耕地造成破坏，从而可能对国家的土地安全以及粮食安全产生深远危害。可见，对土地承包经营权的法律困境进行突破具备重大现实意义。

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