论国家转型期中的创新型城市治理

何　如（福建师范大学法学院，福建福州350108）



论国家转型期中的创新型城市治理

何如
（福建师范大学法学院，福建福州350108）

摘要：国务院总理李克强在《2015政府工作报告》中指出，必须要加强和创新社会治理。在此政治背景下，各地政府致力于推动城市转型发展。本文首先分析了转型期中的城市治理困境，然后提供了国家政策背景下的创新城市治理方向，再次列举出具体的治理方式，最后得出创新型城市治理将成为时代潮流的结论。

关键词：创新城市治理；行政问责制；城市治理法制；市民参与度

一、转型期中城市治理困境

城市汇聚了大量的资源，蕴藏着庞大的财富，也吸引了密集的人口居住，但各种复杂问题、社会矛盾以及蛰伏待发的危机也在城市中存在着。如何对一个城市完善治理，是一直以来人们热衷的话题。

近年来，各地政府开始着力于推动城市转型发展，如何提升城市形象也成为迫在眉睫的话题。为更好推进城市管理，各个城市的执法机关——城管执法被推向时代前沿，直接与城市居民产生联系，为此也不可避免给人们留下各种印象。从不断被曝光的城管与小贩愈演愈烈的冲突中，我们不难看出当前的城市管理机构给社会公众留下的更多是负面印象，这种城管执法的管理却未能真正升级为城市治理。纵观各地政府机关，往往对城市治理中的各种矛盾冲突采取事后型的解决方案，即：出现冲突问题——媒体曝光引来焦点关注——政府出面补救。然而，这只能暂时缓解矛盾的进一步爆发，获取短期的静态稳定，实际上在无形中进一步加剧群众对政府的信任危机，给社会长治久安埋下了隐患，也导致城市治理之路越发坎坷难行。

（一）缺乏统一完整的行政法体系

目前我国的行政法体系过于庞杂，《中华人民共和国行政诉讼法》以及各省、市自行出台的各种不同层级和类型的法律法规共同组成组成我国行政法体系。由此导致行政法规范相互冲突的情况屡见不鲜，在城市治理进程中，想做到“有法可依”，但可依的法太多，并且各个法律规范之间的规定不尽相同也是一个棘手的问题。多头立法体制在便利行政管理的同时，各个层次、类别的行政法规范之间的冲突矛盾问题也阻碍了城市治理的进程。”[1]

（二）行政人员缺乏依法办事意识

中国经历了长时期的人治时代，至今人治痕迹依然存在于社会各个角落，如行政人员遇到涉及征地拆迁、环境保护等敏感领域的突出问题总习惯依照领导的指示办事，把相关的行政立法搁置一边，变成有法不依。在地方立法和部门立法时，把地方领导人的意志写进立法中，形成保护性立法，随着地方政府的一次次换届，行政立法朝令夕改，无法稳定而长期的执行，基层群众疲于配合，自然怨气激增，对政府的城市治理开始提出质疑。

（三）城市治理缺乏专项经费支持

处于转型期中的城市，经济发展水平还停留在转型前的普通城市水平，一时难以负荷城市转型期间的大量资金投入，这严重制约了城市管理工作的开展。负责城市治理的行政人员长期从事户外工作，亲临城市的第一线，与最难缠的商贩正面接触进行城市治理，在一定情况下工作强度比其他领域的行政人员还要大。但是由于城市管理体制的制约，以及有关部门为城市管理部门制定的政策，许多城市行政人员执法执勤的硬件配备例如车辆受到严格控制，无法满足日常执法工作的需要；对于行政人员自身而言，也没有得到与工作强度相匹配的津贴补助，这大大打击了行政人员城市治理的积极性。

（四）新闻媒体缺乏对城管执法的正面报道

无论是过去的城市化，还是如今的城市转型过程，城管与商贩的冲突一直伴随着每一座城市一步步走来，也见证着城市的蜕变，但是与过去有所改变的是，随着网络的普及，和以“自媒体”为代表的新媒体的出现，城管商贩之争愈演愈烈，借助媒体传播的放大镜，双方被前所未有的推向了历史的最高对立面，双方的矛盾被无限放大，争斗无休止的白热化，城管与商贩究竟谁是“弱势群体”的成为了公众茶余饭后用来消遣的话题。再加上现今部分新闻媒体为了赢得公众的关注度和回复量，缺乏对城管执法的正面报道，间接让公众误解中国城管执法，对城管执法产生负面情绪和抵触心理。社会改革和城市转型期中的社会矛盾的复杂性由此可见一斑，新闻媒体只顾制造新闻噱头来博关注。

（五）社会公众缺乏对城市治理的正确期待

法律工作者要求行政人员严格执法，维护社会秩序与城市安全，创造和谐稳定的城市环境；政府领导者要求行政人员妥善处理好城市治理中的各种突发状况，按时完成城市转型的任务；社会公众要求行政人员文明执法，尊重底层人民的生存权益，杜绝暴力执法；工商管理人员则要求打击违规商贩，创造公平竞争、诚信经营的商业氛围等等。每一个行为期待的发出群体都认为自己提出的是“合理”要求，所以当自己的要求被行政人员忽视或者践踏的时候，期待差异引发的矛盾与冲突就爆发了。[2]履行自身职责的行政人员成为社会公众口诛笔伐的对象，行政人员的治理越发寸步难行，城市转型的脚步在问题得到彻底解决之前，被迫停滞不前。其中最具冲突代表性的毫无疑问当属“城管与商贩”，社会公众出于对城管类行政人员的仇视和对商贩的泛滥性同情，于是给商贩带上了弱势群体的标签，这使得行政人员的正常执法得不到公众理解，刻意抗法者数量逐步上升，行政人员工作难度也随之增大。

二、创新城市治理方向

国务院总理李克强在《2015政府工作报告》中指出，加强和创新社会治理，就要深化社会组织管理制度改革，深入开展法治宣传教育，加强人民调解工作，完善法律援助制度，落实重大决策社会稳定风险评估机制，有效预防和化解社会矛盾。[3]

根据国家出台的各项新政策以及领导人在相关会议上发表的讲话，笔者归纳出了目前国家政策背景下的创新城市治理方向：第一，分类引导，特色治理；第二，有序开发，协调治理；第三，民生为本，和谐治理——这是治理中的重头戏，要利用城市转型期间需要大量人力资源支持，努力破除城市内部二元结构，积极扩大就业，大力改善城市环境，完善基本公共服务，使广大人民群众共享创新治理城市的成果，促进社会和谐稳定。[4]

城市治理是一个城市的发展之基、安居之本，是构建和谐社会的根本途径，党和国家对社会治理提出了多方面要求，从“社会管理”到“社会治理”，从“提高社会治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，为更好推进社会治理创新指明了方向和路径。在国家治国方针与政策的大背景下，中央、地方、当地民间组织、城市基层民众都涉及在内，起着举足轻重的作用。城市治理在依赖行政手段的同时，要遵照国家最新政策方针，在其绘制的框架下实现规范运作，城市治理需要国家政策的支持和巩固治理成果，创新型治理就需要有效预防和化解社会矛盾的行政法制。

三、创新城市治理的具体方式

（一）提高行政人员素质，坚持有法必依

在城市治理中，与城市居民进行协商沟通的行政人员的素质关系到城市治理的质量。在我国，行政执法人员的素质仍旧存在良莠不齐情况，无法达到创新城市治理对治理者提出的新要求和高标准，这也导致在城市治理过程中出现各类违法程序、侵犯人权，与群众发生冲突矛盾。因此，在新型城市治理中，应要求行政人员在思想上抛弃传统以领导指示为办事标准，要树立正确的行政法制观念，认清当前行政法制的独立价值，牢固树立“有法必依、执法必严、违法必究”的执法理念，端正执法动机，增强政治敏感性，时刻以大局为重，始终秉持公心，对社会负责，对公众负责。

（二）加强第三方监督，建立健全行政问责制度

伴随社会进步和科学技术日新月异的发展，新媒体新技术不断涌现，也给城市治理者的应对能力带来巨大考验。媒体能及时汇聚民众力量、推动管理者与民众达成共识，以改变城市治理者的傲慢与骄横。媒体肩负着传播民主理念、汇聚民意以及监督行政权力的舆论监督的历史使命。纵观中国目前成功实现创新城市治理的一些大城市，都离不开媒体及其工作者的积极参与。政府应加强对媒体等第三方的监督、引导，真正发挥媒体监督职能。在创新城市治理进程中，治理者应建立一套规范的行政问责制度，不仅使问责制度常态化，还要使执行常态化，这是我国行政法制建设的一个发展方向,对权利掌握者也能起到一定震慑作用。

（三）鼓励市民参与城市治理

在社会转型发展的新形势下，创新城市治理，应该把城市居民的参与度作为城市综合治理成功与否的重要考评依据之一，要推动城市居民对城市治理所认知的“城管执法”转型为创新型的“群众共治理”。让居民参与城市综合治理这一举措具有前瞻性，也符合党提出的落实群众路线教育实践活动，对于实现市民参与城市治理，是对公众事务管理的宪法权利的积极探索。

治理过程中,要特别注意市民参与城市治理，赋予市民的法定权利,市民作为参与主体，不需要政府授予转换角色的权利，即可参与市民自身感兴趣的城市治理方案。还可以学习借鉴社会治理方式，邀请企事业单位、行业协会及中介组织派出代表与政府共同参与治理等。这有助于让市民理解城市治理者的理念，从而积极主动配合创新城市治理，顺利化解政府与市民的矛盾，培养市民的城市主人翁意识，对群众教育路线的贯彻落实也有所帮助。

四、结语

创新城市治理模式，都是建立在行政法制统一，和民主治理的前提下，随着政府行为模式转变,创新城市治理理念及行政法制的配合将逐渐成为潮流和趋势,更将成为我国转型时期建立法治国家和创新社会管理的必然选择。

参考文献：

[1]方世荣.论维护行政法制统一与行政诉讼制度创新[J].中国法学，2004，（1）：18-32.

[2]山东省临沂市城市管理局城市管理研究室.中国城市管理深陷六大困境[N].中国建设报，2015，（3）：5.

[3]李克强.《2015年政府工作报告》[N].新华日报，2014，（3）：3.

[4]国务院.国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知[J].辽宁省人民政府公报，2014，（1）：9-30.