我国留守儿童受照顾权保障问题研究

张耀方

(湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062)



我国留守儿童受照顾权保障问题研究

张耀方

(湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062)

留守儿童受照顾权得不到保障是留守儿童问题产生的重要原因，解决留守儿童问题实际上就是在解决留守儿童受照顾权的保障问题。保障留守儿童的受照顾权，要努力降低农民工子女进城就读的成本；要强化监护人的监护责任，规定不得让未满18周岁的儿童脱离监护独自生活，要求监护人树立“一切以孩子为主”的监护观念；要规范委托监护制度，明确监护责任转移的条件，明确合适受托人的标准，明确委托人与受托人的责任分担；要建立国家监护制度，建立监护监督、监护人惩戒与国家直接监护制度；要加大财政支持，可提供免费火车票、免费午餐，开办寄宿制学校，投放儿童津贴等；要充分激发社会各界力量，发挥社会和市场资源的作用，营造关爱留守儿童的社会氛围。

儿童受照顾权;留守儿童;监护制度

2015年10月18日，在湖南省邵东县三名留守儿童将学校的一名老师杀害，这三名儿童分别只有13岁、12岁、11岁。“家庭教育严重缺失、沉迷暴力网游、性格内向孤独，这是新华社记者现场了解到的三名未成年人的共同特点。”[1]近年来，随着留守儿童犯罪、留守儿童死亡、留守儿童的教育以及留守儿童遭性侵等相关问题的产生，人们逐渐认识到儿童得到妥善照顾的重要性。留守儿童由于父母常年在外打工，日常饮食无法得到充分供给，衣着无人料理、生病无人照顾，父母的关爱和陪伴缺失，成长烦恼无从倾诉，行为缺乏引导，在成长过程中未得到妥善的照顾成为其遭到人为侵害、发生意外事故以及走上违法犯罪道路的重要原因。因此，解决留守儿童问题首先应该解决儿童的受照顾权保障问题。本文将通过对留守儿童受照顾权保障问题的研究，尝试解决留守儿童相关的社会问题。

一、 儿童受照顾权概述

西方儿童权利观念是在启蒙运动之后诞生的*参见王本余《儿童权利的观念:洛克、卢梭与康德》，载《南京社会科学》2010年第8期，第130～136页。，儿童受照顾权的思想起源也出现在启蒙运动之后。英国17世纪哲学家洛克提出“父母支配儿童根本的目的是‘为了儿女的幸福’，因此，父母对于儿女的支配决不应当成为‘严峻的专断的统治’，而是‘帮助、教养和保护’”[2]108，并最终使“他们的身体有这样的体力和健康、他们的心灵这样地奋发和纯正,从而使他的儿女很好地具备条件，无论对己对人都成为十分有用的人”[2]39。其在说明父母对儿女的支配应当受到严格限制的同时，对父母照顾儿童应该达到的效果也有所指涉。德国哲学家康德提出：“儿童作为人，就同时具有原生的天赋权利——有别于单纯的继承权利——而获得父母的细心抚养，直到他们有能力照顾自己为止。”[3]其虽未直接提出儿童受照顾权，但在理论上可以认为该观点构成儿童受照顾权在思想上的正式起源。理论界正式明确提出儿童受照顾权这一权利概念的是英国学者米尔恩。儿童受照顾权是他提出的七项严格意义上的人权中的一种。“关照儿童(原则)要求共同体成员的所有儿童都必须得到照顾直至其成年并能够照顾自己。它还要求所有的组织采取不与该要求违背的方式来从事活动。这一原则赋予儿童的受照顾权利，是无可选择的，是霍菲尔德的要求权。”[4]米尔恩对儿童受照顾权的概念进行了阐述，儿童受照顾权是指儿童从监护人那里得到必要和充分照顾直至其成年并能够照顾自己的权利，并且提出儿童受照顾权是一项基本人权，儿童受照顾权是一项排除选择的接受权，儿童不得拒绝其享有的受照顾权，其不能够拒绝父母的照顾，即使他们不愿意得到关照和保护，也只得忍受。法学教授陈焱光认为儿童受照顾权区别于我国当前立法规定的儿童受监护权和儿童受抚养权，并且在此基础上对儿童受照顾权的内容作了界定：“儿童受照顾权涉及到物质上的供给、生活上的照顾、情感上的满足、心理上的照顾、安全上的保障和行为上的引导六个方面。”[5]

从立法实践来看，各国的民法典以及《儿童权利公约》对儿童受到抚养照顾的权利均有所涉及，《德国民法典》对儿童受抚养照顾权利提及最多，并且密切地渗透在其对父母履行监护职责的要求上。《德国民法典》第1631条第1款规定：“人身照顾尤其包括照料、教育、监督子女的义务和权利。”[6]490其第1632条规定：“人身照顾包括向一切不法地对父母双方或父母一方扣留子女的人请求交出子女的权利。另外，人身照顾包括甚至以对第三人有利和不利的效力确定子女的交往的权利。”[6]491其第1800条和第1801条规定：“监护人对被监护人进行人身照顾的权利义务，依亲权中的人身照顾予以确定。监护人不属于被监护人所须受教育的教派的，家庭法院可以剥夺独任监护人对被监护人的宗教教育的照顾。”[6]520此外，《巴西民法典》第1643条、《法国民法典》第71-2条、《菲律宾民法典》第316条以及《日本民法典》第858条也都有类似规定。《日本民法典》第858条规定：“成年监护人在料理成年被监护人的生活、疗养、看护以及财产管理等事务时，须尊重成年被监护人的意思，而且须照顾到其身心状态和生活状况。”[7]《法国民法典》第71-2条规定：“保护子女之安全、健康与道德品行之权利属于父与母。父与母对其子女有照管、监督、教育的权利与义务。”[8]从各国民法典的立法编排上来看，许多国家在立法上都将儿童受照顾权规定在其他亲权之前，可见儿童受照顾权的重要地位。从国际公约的角度来看，1989年《儿童权利公约》较为集中地规定了儿童的受照顾权。其第3条第2款规定：“缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料，考虑到其父母、法定监护人、或任何对其负有法律责任的个人的权利和义务，并为此采取一切适当的立法和行政措施。”[9]第27条第2款：“父母或其他负责照顾儿童的人负有在其能力和经济条件许可范围内确保儿童发展所需生活条件的首要责任。”[9]

在传统中国社会里，《礼记·礼运篇》的“幼有所长”与“幼吾幼以及人之幼”，《周礼》中“慈幼”的论述，以及我国历朝历代“恤幼”“抚幼”的政策都说明我国具有一定的儿童保护意识。但我国儿童权利意识严重不足，大人视儿童为私有财产或达到自己目的之工具，儿童并无独立人格，更无权利可言。“我国儿童享有权利是晚近之后的事情”[10]，而儿童受照顾权的相关思想产生更晚。即便是在当前的立法中，我国法律对儿童受照顾权的规定仍旧一片空白，在法律规定使用的措辞中也很少出现，《宪法》第49条提到的是“抚养教育”，《婚姻法》第21条使用的也是“抚养教育”，第23条使用的是“保护和教育”。这样的立法状况体现了我国在立法中对儿童受照顾权保护观念的不足。由于我国当前法律规定与法学研究对儿童受照顾权的重视不足，儿童得不到妥善照顾的情况较为普遍，其中表现最为突出的是留守儿童的受照顾权问题。

二、 留守儿童受照顾权受损的样态

针对留守儿童的概念，国内学者根据不同的视角和研究目的给出了不同的定义，其基本的表述形式都是：“父母(一方还是双方的限定)外出(务工地点离家距离的限定)务工而把孩子交由他人(临时监护人)代为监护，这些孩子被叫做留守儿童。”[11]436留守儿童与其他儿童的区别是“亲子分离”，留守儿童问题的实质是其受照顾权的受损。留守儿童概念的界定应当围绕其受照顾权的受损程度来进行，本文认为：“父母一方外出”“已满十六岁不满十八岁”“父母外出务工超过半年”，在此情况下都会导致儿童受照顾权受到严重损害。因此，留守儿童应指父母一方或者双方外出务工而把孩子交由他人代为监护或者未委托他人监护独自居住，不满十八周岁的儿童。由于监护人的文化程度、教育方式、身体状况、思想观念、自身责任感等的差异，儿童受照顾权受到损害的程度也会有所不同，因此我们根据曹家平对留守儿童的分类，从四个层次分析探讨留守儿童受照顾权受到损害的现状。

(一)父母一方外出，由另一方照顾的儿童

父亲外出，受母亲照顾的儿童：由母亲监护的留守儿童一般都能得到较好的照顾。“由于儿童与母亲天然的血缘关系以及母亲养育子女的角色分工，母亲在照顾和教育子女时一般具有较强的责任心，无论在生活照料、学习监督还是内心情感的交流上，母亲对留守儿童的监护情况都优于祖辈监护、父亲监护和亲戚监护的情况。”[11]286但母亲独自一人照顾孩子，也会存在力不从心的状况。同时在儿童成长过程中父亲影响的缺失会导致儿童在情感上无法得到满足，儿童的受照顾权依然无法得到保障。

母亲外出，受父亲照顾的儿童：父亲在家照顾子女，可以缓解儿童对父母的思念，这种照顾一般也优于祖辈照顾与亲属照顾。但由于父亲对做家务与照顾孩子的事情并不擅长，也不像母亲细心，其对孩子一般会存在照顾不周，甚至有些时候，儿童，特别是女童要承受较重的家务负担。调查显示：“受父亲监护的留守儿童在干家务活和照顾监护人方面相对负担最重，其中，有45.5%父亲监护的留守儿童经常干家务活，18.2%经常照顾监护人，其比例均高于其他监护类型下的留守儿童。”[11]277该种类型的儿童在生活上的照顾难以保障，在情感上由于缺乏母亲的陪伴也会有所缺失，依旧难以保障其受照顾权的实现。

(二)父母双方外出，由祖辈照顾的儿童

父母均外出工作，由祖父母或者外祖父母监护抚养的儿童，在留守儿童监护中属于比较常见的现象。根据第五次全国人口普查显示，该类儿童占留守儿童总数的20.6%。但这种隔代监护也存在较大问题，儿童的受照顾权也难以得到保障。一方面，祖辈监护人由于思想观念落后，对儿童的重视程度不够，认为孩子只要能吃饱就行，不注重营养均衡，更不注重孩子的卫生和个人形象，不关心孩子的学习和心理健康。另一方面在该照顾类型下成长的儿童要承担较重的家务负担与农活负担。在农活方面，由于父母作为家中主要的劳动力已经外出，儿童与祖辈必须承担种田的任务，而祖父母、外祖父母年岁已大，不得不依靠儿童承担很大一部分的劳务才能够完成每年的农活。在家务负担方面，在留守人员年龄结构老化的情况下，祖辈年纪一般比较大，常常会生病，这时儿童不得不承担代替父母照顾老人的任务，“逆向照顾”的现象就应运而生。虽然从事一些力所能及的劳动可以加强留守儿童的身体和意志的锻炼，但是，如果这些劳动过于繁重，就会变成他们沉重的身体和精神负担，严重侵犯到留守儿童的受照顾权。此外，由祖辈照顾的儿童在情感上往往存在缺失，他们一般有着较低的安全感，容易自卑，并且往往特别思念父母，成长的烦恼也难以找人倾诉，带来一系列成长问题。

(三)父母双方外出，由其他亲属照顾的儿童

父母双方外出，又没有祖父母、外祖父母健在的儿童更多地被委托给亲属照顾，这些亲属大都是他们的姑姑、姨妈、舅舅、伯伯等父母的兄弟姐妹这类群体。他们大都具有较高的监护能力，但他们愿意承担多少监护责任，尽到何种程度的监护义务就要另当别论。亲属虽具备监护能力，但由于“孩子是别人家的”，不愿对孩子进行过多的管制。亲属监护中受委托监护的亲属往往只有一方是与儿童的父母有亲属关系的，而其配偶一般与儿童的父母没有亲属关系，如果儿童的父母在委托监护时未支付一定费用，往往也会遭到亲属配偶的埋怨，并将这种不满转移的儿童身上。此外，亲戚监护的留守儿童平时也主要是自己洗衣服，对于住宿与饮食以外的供给，亲属一般都不愿意承担。由亲属监护的留守儿童常常会产生寄人篱下的感觉，也会压抑自己的情绪。

(四)父母双方外出，单独生活、无人照顾的儿童

这种类型的儿童的出现大多是由于父母双方均外出且没有祖辈照看、父亲或者母亲一方外出而另一方缺乏监护能力、家庭本身缺少监护人，如父母双亡的家庭、父母均丧失监护能力的家庭，前者父母未履行其监护职责，同时使儿童的受照顾权受到最大程度的损害，提水、拾柴、做饭、洗衣、收拾家等等他们要自己照顾自己的生活起居。后者是政府部门未及时救助，政府的缺位导致儿童受照顾权的受损。这类儿童虽区别于流浪儿童，他们有固定的住所，生活在“家”中，但由于没有父母或者祖父母等人的监护，他们面临的困难与需要的保护与流浪儿童并无异，他们最容易遭受意外伤害以及人为伤害，也极易行为失范。

三、 留守儿童受照顾权受损的原因

留守儿童受照顾权难以得到保障的原因相当复杂，涉及到我国的经济发展状况、立法状况、社会福利、人民观念等各种问题。我国长期以来极不均衡的经济发展是大量农民工外出打工的原因，也是留守儿童产生的原因；我国关于儿童权利保护的立法大都类似口号般的存在，不能解决儿童在社会生活中权利受损的种种情况；我国的儿童福利制度相较其他发达国家处于极不完善的状况，这显然与《儿童权利公约》提出的“儿童最大利益”原则相违背；家庭风险的增加，家庭功能的弱化，使得家庭对儿童的保护难以完全实现。当然家庭中父母缺乏责任感，忽视儿童权利也是问题的原因所在。

(一)城乡二元体制，经济发展的不均衡

20世纪80年代初，农民的收入来源比较单一，面对教育、就医、以及更富裕的生活等生存与发展需要，农民开始选择除了种地以外的方式谋生，而城市较多的就业岗位，完善的基础设施成功地吸引了农民走向城市，“务工工资偏低、小孩进城就学困难、务工所在地城市居住生活费用及远程往返路费较高等因素决定了携带子女外出务工，将导致农民工外出务工的成本费用大幅度提高，外出务工的收入节余将大幅度减少，甚至还有可能入不敷出”[12]。受到我国户籍制度以及教育制度的限制，以及经济条件的紧张，农民工将子女留在家乡将是作出仔细考量后最理性的选择，因此大量的留守儿童随之产生。留守儿童的产生是我国不均衡的经济发展状况的产物，也是社会保障不完善的深刻反映。

(二)我国监护制度不完善

儿童受监护权的保障是儿童受照顾权实现的前提，但我国当前的监护制度却存在大量的问题。首先是委托监护制度不完善。在我国农村，大多数留守儿童的临时监护人是其祖父母、外祖父母或者其他亲戚，许多孩子的祖父母、外祖父母年事已高，行动不便，已经不具备照顾儿童的能力，并且其文化水平也普遍较低，在儿童的教育上存在很多问题。孩子的亲戚作为孩子的临时监护人时也可能存在监护人品行方面的问题。孩子的监护人委托不适当是导致儿童得不到充分照顾的重要原因。我国《未成年人保护法》第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人的监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”[13]该规定太过笼统“究竟哪些情形应当采用委托监护人制度，哪些人可以成为适格的受委托人，以及委托监护法律关系形成后，被监护人被侵权或被监护人对第三人造成了损害，相应的责任应当由谁承担，上述问题的解决都有待立法层面加以完善。”[14]

其次是我国的国家监护制度的缺失。一方面现有法律缺乏对监护人的监督，我国《婚姻法》第43条提出在儿童遭到暴力或者虐待时居委会、村委会应当劝阻、调解，公安机关应当制止或者予以行政处罚，但并不能认为上述机关是监护监督的主体，且其并未对其他侵害儿童权益的行为(将孩子留在家中独自生活)如何监督作出规定。在监护缺乏监督的情况下，监护人履行职责保护被监护人的利益很难保障。另一方面我国在监护人的惩戒问题上，申请撤销的主体抽象，惩戒的方式也比较单一。此外，我国的国家直接监护制度不具可行性，我国《民法通则》第16条第3款规定：“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”[15]但在实际生活中，“居民委员会与村民委员会以及未成年人父母所在单位并无监护未成年人的能力”[16]38。可见，我国目前的国家监护制度存在一个重要的问题：缺乏具体的监护主体。在这样的立法现状下，父母双亡或父母难以履行监护职责的留守儿童的受照顾权将难以得到保障，甚至连最基本的生存权都无法实现。

(三)家庭育子功能的降低

我国长期处于自给自足的小农社会，地区和宗族关系影响很大，每个家庭都活在一个大家族中，由家里的年长者主持家事，家中孩子也并不仅仅依靠父母，而是由整个大家族共同予以照顾。“宗族不仅为成员提供救助、养老、教育、医疗等福利来弥补国家福利的供给不足、保障族人生活，同时维护族内团结与稳定，在地区社会稳定方面发挥重要作用。”[17]随着城市化的发展，邻里关系逐渐淡薄，家庭规模逐渐缩小，家庭的育子功能相应降低，在现代社会中很多家庭虽然结构完整,但是儿童的照顾仅仅依靠父母或者祖父母外祖父母，一旦上述主体无法履行照顾的义务，孩子的受照顾权将无法得到保障。

(四)社会福利制度不健全

随着家庭风险的增加，家庭育子功能的降低，长期以来将家庭作为儿童安全及福利的责任主体，已不合时宜。随着社会的发展，越来越多的儿童暴露于家庭之外，政府和全社会应该承担更多的儿童保护责任。福利制度对儿童受照顾权的保障有不可替代的作用，但我国的儿童福利制度存在很多缺口和空白。其中特别要指出的是，我国现行福利制度对家庭的帮助和支持体系存在极大不足。正如上文所提到的，当前家庭抵御风险的能力有所下降，家庭能够为儿童提供的保护也越来越有限，亟需国家的支持。我国已经出台了《中国儿童发展纲要(2001-2010)》，但对家庭的支持和帮助是零散的，且主要集中在基本生活的保障和受教育权的保障方面，支持的形式也主要是物质帮助，而这些是远远无法满足家庭的多样化的需求的。

四、 保障留守儿童受照顾权的相关对策

留守儿童受照顾权的保障涉及到了经济发展、立法活动、国家政策、社会观念等多方面的影响，需要通过调整各方面问题才能够得以实现。

(一)降低农民工子女“进城”成本

城市应当转变管理观念，停止靠教育政策调控人口的做法，严格按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等文件要求，解决农民工随迁子女入学问题，不得随意设置条件提高农民工子女进城就读门槛；义务教育阶段的儿童应当享受免除学杂费的教育福利，不应收取借读费，同时应当建立完善进城务工人员子女公共教育经费流转制度，使孩子在流入地能够顺利享受到教育经费；减少农民工子弟学校的创设，避免人为地制造隔离，给农民工子弟提供和谐的学习环境。

(二)完善未成年人监护委托制度

1.明确监护责任转移的条件

我国《未成年人保护法》第16条以“父母因外出务工或者其他原因不能履行”作为监护责任转移的条件是存在问题的，当父母外出务工的劳动权与儿童的受照顾权冲突时，两者应当如何取舍的问题仍然需要讨论。首先，儿童受照顾权作为一项基本人权，应位于优先保护的地位。因此，一般情况下，父母不应以外出务工为由进行委托监护。其次，当父母外出务工是为了维持一家的生计，或者为了保障儿童的基本生活时，父母的外出务工权与儿童的受照顾权并不存在根本的对立。这时允许父母外出务工并不存在太大争议，但我们不得不承认，即便在这样的情况下，儿童的受照顾权还是会受到损害。因此，在这种情况下，也还是要对能否进行委托监护进行评估，尽量保证父母中有一方在家照顾儿童，或者规定在通过当地政府帮助下能够勉强维持生计的家庭不能进行监护的委托。

2.明确合适受托人的标准

合适的受委托人首先需要具备完全的民事行为能力，其次必须具有实际行使监护职责的能力。中央电视台《今日说法》栏目曾经报道过一个因祖父欠缺抚养能力而引发的悲剧，案件中56岁的祖父突发疾病死亡，3岁的孩子饿死在身旁，爷孙俩人的尸体在高度腐烂后才被发现。鉴于此经验教训，在委托监护时，必须要对受委托人的身体健康进行检查，无重大疾病或者传染病并且最好对受托人的年龄有所限制，年纪较大的祖父母、外祖父母是不宜担任受委托人的。此外，受委托人具有实际监护能力还需要其具有一定经济基础，如果受委托人不具有一定经济能力，连自己的温饱都无法解决，是无法保障其有充分的精力对儿童进行照顾的。再次，受委托人必须有良好的品行，“未受过刑事处罚和治安管理处罚；未有过家庭暴力、虐待等记录，比如曾经在离婚诉讼中因家庭暴力被法院判给对方赔偿的；无不良嗜好”[16]48。最后，受托人最好与儿童比较熟悉，两者之间有较为亲密的关系，能够进行顺畅的沟通，这是出于对儿童情感照顾的需要，也是防止儿童心理排斥的选择。总之，受委托人的条件设置一定要严格，并且对受委托人的条件认定应该是一个动态的过程，要定时审核其资格。

3.明确委托人与受托人的责任分担

委托人与受委托人的责任分担包括：被监护人对第三人造成损害的责任承担、被监护人受到第三人伤害的责任承担、委托监护的报酬与预留费用的支付。其中需要强调的是委托监护的报酬与预留费用的支付。首先，委托报酬的给付具有必要性。一方面支付委托报酬可以减少儿童“寄人篱下”的自卑感，另一方面预留费用可以在儿童发生疾病或者意外伤害时，保证及时救治，防止受委托人“犹豫不决”。也可以实现各方面权利义务分配上的公平合理,调动监护人履行职责的积极性。其次，我国立法应当要求双方就委托监护的报酬以及预留费用做出约定，要求其必须签订书面协议，必须进行登记。

(三)建立未成年人国家监护制度

1.建立监护监督制度

监护监督的主体可以是社区居委会、农村村委会、民政部门，或者设立专门的留守儿童保护中心，或在民政部门设立青少年事务局，但必须在立法中明确将监护监督作为其职责。监护监督的范围应当包括儿童受照顾权保护的方方面面：对监护人的监督；对委托监护的监督，负责监护成立的登记、受委托人资格的审核，监护人的报酬登记等工作；对是否丧失监护人的监督，负责在儿童监护人死亡或者被撤销监护资格后及时向有关部门反映与帮助解决；对监护人品行不良以及教育失当行为的监督，负责父母的教育与劝诫。

2.建立监护人惩戒制度

在监护人的惩戒问题上，我国的《民法通则》第18条第3款以及《未成年人保护法》第53条对撤销监护人的条件以及可以申请撤销的主体规定抽象，不具有操作性，新出台的《反家暴法》第21条针对实施家庭暴力的监护人撤销监护资格的规定在一定程度上弥补了这一不足，留守儿童父母履行监护职责不适当时，可以借鉴《反家暴法》对监护人的处理方式，规定不得让不满十八周岁的儿童脱离监护单独居住生活。当面对父母双方外出打工，将孩子留在家中不管不顾的情况时，有关机关可以申请撤销父母的监护资格。父母不履行监护职责造成严重后果的，可以对其进行行政处分甚至追究刑事责任。同时，鉴于我国当前对监护人的惩戒方式比较单一，应当丰富惩戒方式，“应该根据不同程度采取不同形式的惩戒措施，比如首先是集中学习接受强制性教育、罚款等”[18]。当父母委托不适当的人担任监护人时，可以通过罚款的方式对其进行惩戒；当受委托的监护人履行监护职责不适当时，可以要求其进行强制性教育或者对其罚款；当父母未能与儿童常联系、多见面时，可以要求其进行强制性教育。

中国社会受传统的家长制和父权观念的影响，儿童的地位一直不高，特别是在农村，儿童常常被视为父母的附属品，他们对孩子的权益并不在意。在这样的现状下，我们可以尝试通过一些强制性的法律规范，引导或者强迫父母关心儿童的切身利益。如果父母长期不履行监护责任，对孩子一直处于“散养”状态，当出现恶性的儿童犯罪或者受侵害事件时，也要追究父母的责任，此处的责任当然并不是撤销监护资格那么简单。此外，可以通过宣传“一切以孩子为主”的观念，强化父母的责任感。

3.建立国家直接监护制度

“国家，如同少年的双亲一样，应当为缺乏监管和寄托的未成年人谋福利，并应当对他们尽一定的扶助义务。”[19]国家直接监护应当是家庭个体监护的补充，且鉴于国家承担监护职责的能力有限，国家监护应仅适用于那些父母双亡或者父母全部丧失监护能力的儿童或者在剥夺其原有监护人的监护资格后无法找到合适监护人的情况。国家履行直接监护职责，一方面，可以通过由国家设立儿童福利机构来专门负责儿童的照顾，从物质的供给都生活上的照顾，从日常陪伴到学习教育，全方位满足儿童的成长需求。另一方面，国家可以委托符合条件的民间组织或者社会成员承担儿童的监护职责，但国家必须有专门的机构定期对该组织履行监护职责的情况进行监督，一旦该组织或个人存在损害儿童权益的情况应当及时纠正或者给予惩罚，必要时，撤销其监护资格。

(四)完善留守儿童福利制度

留守儿童作为社会的一大弱势群体，应当得到国家的帮助、政策的倾斜和财政的支持。我国应当通过制定相关法律法规保证留守儿童得到充分的照顾，建立留守儿童福利的整体架构和留守儿童照顾与支持的平台。

在情感上的照顾方面：以家庭为单位，通过对留守儿童家庭经济的帮助，通过各种生活补贴、医疗保险与补贴，使父母不必通过外出打工来维持生计，能够留在家乡陪伴儿童成长；政府可以通过发放免费火车票的方式为父母探望子女或者子女进城提供便利，增近儿童与父母的交流。在物质上的照顾方面：可以针对1～16岁的儿童发放营养津贴，保证其成长过程中获得充足的营养；可以在特殊贫困地区发放免费午餐；当地政府还可以通过开办寄宿制学校的形式，帮助父母照顾孩子。在心理上的照顾方面：政府应当定期安排儿童教育专家与心理医生对留守儿童进行走访，学校应当配备专业的心理咨询师。

(五)发挥社会和市场资源的作用

我国《慈善法》第110条规定：“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。”[20]村委会应积极鼓励邻里互助，通过一对一的邻里帮扶以及选择有责任心且愿意承担儿童照顾的村民进行寄养，防止出现留守儿童日常生活无人照看的情况。政府应加快培育公益慈善类社会组织、志愿服务组织，鼓励专门从事关爱留守儿童的慈善组织的设立，鼓励慈善组织使用慈善资金为留守儿童购买社会服务。例如建立关爱服务中心，关爱服务中心应建有篮球场、图书室、心理咨询室、影音播放室等，儿童放学后可以在这里自由活动，同时这里应配备有通过购买服务方式产生的的专业管理人员，可以起到临时照顾的作用。应积极鼓励志愿者担任“爱心妈妈”“爱心爸爸”“代理家长”，对长久见不到父母的儿童给予亲情陪伴、作业辅导，帮助他们做饭、洗衣，庆祝生日、欢度节日等。开展“城乡少年手拉手”活动，促进留守儿童与城市儿童的交流，帮助他们寻找同龄伙伴，建立友谊。

政府可通过购买的方式，依托具有社会工作服务资质的社会组织，针对农村留守儿童开展各种专业的社会服务工作。如进行专业的心理辅导，开展具有一定艺术水平的艺术演出，提供专业的幼儿保健服务，或者设立专业度较高的“儿童之家”等。针对留守学龄前儿童的受照顾问题，需加快乡镇(村寨)幼儿园的建立，“在大力发展乡镇(村寨)幼儿园的背景下，亟待解决的问题是如何为乡镇(村寨)幼儿园输送足够数量的专业教师、如何提升现有乡村幼儿教师的专业水平”[21]。这一问题可通过政府购买具有较高教学水平且熟悉儿童心理的幼师来解决。政府还可通过政府贴息、税收减免、信用担保等方式，引导鼓励更多的社会资本投入到农村留守儿童问题的解决中，鼓励他们开办托管机构，学习培训机构，休闲娱乐机构。

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[17]胡忠林.当代农村宗族组织保障功能之发挥[J].琼州学院学报,2015(6):102-106.

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[19]甘雨沛,何鹏.外国刑法学[M].北京:北京大学出版社,1984:577.

[20]中华人民共和国慈善法[EB/OL].(2016-03-19)[2016-05-09].http://www.gov.cn/zhengce/2016-03/19/content_5055467.htm.

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(编校：李一鸣)

Protection of the Right of Getting Good Care of the Left-Behind Children in China

ZHANG Yao-fang

( School of Political Science and Law and Public Administration, Hubei University,Wuhan 430062, China )

The right of getting good care can’t be guaranteed is the main reason for the problem of left-behind children, so to solve the problem in fact is to solve the problem of the protection of the left behind child’s right of getting good care. In order to protect this right of the left-behind children,we should make efforts to reduce thestudying cost in the city, strengthen the responsibility of guardians, not allow children under the age of 18 to live alone, let the guardianshave the concept of“all for children”, standardize entrusted guardianship system, define the conditions of guardianship transfer,make sure the qualifications of trustee, distinguish client’s and trustee’s responsibilities, establish a national guardianship system, set up the guardianshipsupervision, guardian discipline and direct state guardianship system, increase financial support, provide free train tickets and free lunch, open boarding schools and give childrenallowance, fully stimulate the power from all walks of life, make social and market resources play their parts, and create a social atmosphere of caring left-behind children.

child’s right of getting good care;left-behind children;guardianship system

2016-05-09

张耀方(1992-)，女，山西晋中人，湖北大学政法与公共管理学院法学专业2015级硕士研究生，主要研究方向为民商法。

D923.8

A

1008-6722(2016)04-0051-08

10.13307/j.issn.1008-6722.2016.04.09