功能整合与发展转型：精准扶贫视阈下的农村社会救助研究——以贵州省社会救助兜底扶贫实践为例

刘 欣

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

功能整合与发展转型：精准扶贫视阈下的农村社会救助研究
——以贵州省社会救助兜底扶贫实践为例

刘 欣

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

国家提出社会保障兜底作为精准脱贫的重要路径以来，农村社会救助制度的反贫困功能得到进一步强化，但也出现了瞄准偏离、资源溢出以及功能异化等制度困境，并在本质上突出了传统社会救助的理念偏狭问题。结合贵州省社会救助推进兜底扶贫的成效及制度困境，分析精准扶贫视阈下农村社会救助制度的价值取向和功能定位，提出社会救助制度在瞄准机制、功能拓展及社会参与等方面的发展和转型。

精准扶贫；社会救助；功能整合；发展转型

一、问题的提出

世界各国在减缓以及消除贫困过程中，均形成了一定的正式或非正式制度安排。中国政府高度重视贫困问题的解决，在上世纪八十年代正式启动了大规模、有组织、有计划的农村反贫困进程，并逐步形成了以社会保障和扶贫开发为主的基本反贫困制度安排。其中，社会保障主要由社会救助、社会保险及社会福利构成，旨在通过国民收入的分配与再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因陷入生活困境时给予帮助，保障公民最基本的生活需要，被誉为“社会的安全阀”。由于社会保险、社会福利制度具有刚性的普遍性，我国常用反贫困语境下的农村社会保障主要是指以最低生活保障为核心的农村社会救助制度，强调对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难、不能维持最低限度生活水平的农村人口，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的资金和救助，构成社会保障制度的“最后一道防线”。同时，根据2014年出台的《社会救助暂行办法》，我国社会救助的基本内容包括了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助以及临时救助等八个方面的内容。

从历史角度看，社会救助也是最基本、最稳定、最古老的社会保障形式。建国初期，我国农村基本上形成了以灾害救助、五保供养、合作医疗为主的基本救助制度。伴随国家基本经济制度转型以及公共管理组织体系的发展，社会保障制度在改革开放尤其是上世纪90年代以后逐渐完善，建设的重点也从社会保险转向了针对贫困人群的社会救助制度。一方面，伴随家庭联产承包责任制实施，以农村集体经济为基础的传统救助体系逐渐出现制度缺口，促使国家开始进行社会救助制度的各项改革；另一方面，农村贫困问题日益突出，国家正式启动了扶贫开发进程，作为救济式扶贫方式的农村社会救助体系得到进一步发展。目前，我国不仅形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、医疗、教育、住房等专项救助制度为补充和保证的救助体系，也逐步推动农村社会救助向法制化、规范化、系统化的新型救助体系转变，社会救助制度日益为农村贫困人口发挥积极的减贫及生活保障作用。①根据民政部统计数据，截至2014年底，我国共有31个省(自治区、直辖市)的2777个县(市、区)建立了农村最低生活保障制度，2943.6万户、5207.2万人被纳入农村低保范围，享受医疗救助、临时救助等传统救济的农村村民达74.5万人。

作为反贫困的社会政策和经济政策，农村社会救助制度与扶贫开发长期以来形成了各自运行、分开运作的特点。2009年，国家正式提出“坚持开发式扶贫方针，制定农村低保与扶贫开发有效衔接办法”(以下简称两项制度衔接)，标志着我国开启扶贫开发的“两轮驱动”阶段，开始形成“低保保生存、救助防返贫、扶贫促发展、开发奔小康”的新格局。党的十八大以来，国家进一步提出精准扶贫理念和方略，并将社会保障兜底扶贫作为精准扶贫、精准脱贫的重要路径之一，要求对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来进行兜底。由此，我国各地区纷纷开展了社会保障兜底促进精准扶贫的政策实践，尤其突出了社会救助兜底扶贫的功能和意义。

从研究来看，农村社会救助制度一直是理论和实践工作者关注的焦点。而将农村社会救助作为研究主体则主要出现在2000年以后，且这一问题的研究远少于国内学者对农村最低生活保障、五保供养等具体社会救助形式的研究。具体来看，有关我国农村社会救助制度的理论或实证研究多集中在其目标原则、[1]体系建设、[2]制度设计、[3]运行管理[4]以及存在的问题和对策建议[5][6]等方面，与贫困相联系进行的研究并未成为主流。伴随两项制度衔接的提出，社会救助研究开始被广泛纳入贫困视野，吸引了大批学者开展相关研究。一方面，社会救助反贫困的本质和核心目标得以强调，社会救助制度对农村贫困的消减效应得到进一步研究；[7]另一方面，学者也指出了现行农村社会救助制度存在的反贫困功能梗塞以及问题挑战，包括生存型贫困救助局限、救助资源受益分配瞄准偏差、专项制度缺失漏洞，以及制度构建对于不同贫困群体间差异性的忽视等。[8]据此，学者也从资产建设、[9]多维贫困[8]等角度，提出完善农村社会救助的对策建议。当前，结合精准扶贫视阈下的农村贫困及反贫困问题，研究者进一步指出社会救助事业面临的新挑战，如造成贫困的社会因素复杂化、社会救助需求多样化、贫困问题的负面影响扩大等。[10]而现行生存型社会救助则存在救助理念消极、救助方式落后、救助标准偏低、救助范围狭窄、救助内容单一、救助主体薄弱以及救助效率不高等困境。[11]现代社会救助应将其济贫、服务及平权的功能相结合，转型为发展型济贫、适配性服务以及积极性平权，从而构建积极型、发展型、整体性的社会救助制度体系。

总体上看，作为我国农村反贫困的基本制度安排，社会救助在保障贫困人口基本生存、维护社会稳定等方面发挥了积极作用；与此同时，由于贫困及反贫困体系的国家建构，扶贫开发成为这一进程的主导话语，在一定程度上遮蔽了社会救助的反贫困功能和意义，社会救助常常被视为一种补充性的、输血式的政府救济措施。这种认知也体现在研究当中，即社会救助研究基本上着眼于制度本身或社会保障制度体系的发展，与反贫困相联系进行的研究并不多。当前，精准扶贫及社会保障兜底扶贫理念和政策的提出，在强化社会救助反贫困兜底功能的同时，也产生了为兜底而救助的瞄准偏离、资源溢出、功能异化等困境，不仅不利于社会救助本身的发展，也在一定程度上背离和阻碍精准扶贫的真正落实。因此，着眼于精准扶贫以及我国贫困现状、扶贫任务的转变，思考社会救助制度的发展转型，对于回应扶贫攻坚阶段国家反贫困制度安排的政策转向以及减贫发展的目标转型，具有积极的实践和理论意义。

二、精准扶贫视域下贵州社会救助兜底扶贫实践及其制度困境

贵州是我国贫困面最大、贫困深度最深的省份，目前仍面临623万贫困人口2020年全面脱贫的巨大压力。国家提出精准扶贫以及社会保障兜底扶贫以来，贵州省在推进以农村社会救助制度为主的兜底扶贫过程中取得了显著成效，救助水平进一步提高，救助功能得到强化，并在此过程中建立了与精准扶贫相适应的管理工作机制。由于社会救助被誉为社会保障制度的“最后一道防线”。与社会保险、社会福利等普惠性较强的社会保障形式相比，社会救助在制度设计上更加瞄准处于生活困境的弱势人群，在制度形式上也更具灵活性和创新性。事实上，贵州省实施的兜底扶贫在整体上也可以概括为以农村低保为核心的贫困人口救助体系。即通过提高农村低保标准、特困供养及其他社会救助的水平、整合多元救助形式、完善两项制度衔接，贵州社会救助兜底扶贫产生了积极的政策效果，并日益完善了社会救助的运行管理机制。

然而，社会救助在突出反贫困兜底功能的同时，仍然存在制度运行的瞄准偏离、资源溢出、功能异化等痼疾，并突出表现为重生存保障、轻发展保障，重物质保障、轻救助服务以及单向救助的理念偏狭。结合贵州省社会救助兜底扶贫的实践研究，对于管窥精准扶贫视阈下社会救助乃至社会保障制度体系的发展具有重要意义。

(一)瞄准偏离

作为一种选择性社会保障制度，社会救助本身具有明显的对象选择性和瞄准性，坚持“特殊社会关照”原则。同时，救助对象的选择和瞄准也是实现精准扶贫以及救助资源有效递送的前提，因而瞄准救助对象是制度运行的关键环节。然而，有关社会救助瞄准效果的已有研究表明，无论采用哪一层面的数据或研究方法，社会救助对象与政策规定对象之间存在偏离或背离的现象都是无可争议的事实。一方面，我国社会救助大多采用民主监督下的社区瞄准机制，以农户生活形态为依据，在减少行政成本的同时也容易受到非制度因素影响而产生操作性的瞄准偏离；另一方面，由于农民普遍享有的社会保护太少，以低保为基础的瞄准标准又常常被作为其他救助形式的标准，这种救助福利的叠加效应对农民产生了较大诱惑，加之国家和社会对于冒领、骗领救助者的惩罚成本过低，在一定程度上助长了主观性的瞄准偏离。目前，贵州虽然强化了救助对象的瞄准和选择机制，并利用正在建设的“扶贫云”系统进行贫困人口的识别和瞄准，但鉴于救助与扶贫开发分属不同的行政系统，社会救助的识别瞄准仍存在“应保未保”、“保不应保”、“应退未退”等错漏现象，影响救助资源的递送效率及制度公平。

(二)资源溢出

贵州推进社会救助兜底扶贫过程中，虽然中央和地方政府对于社会救助的投入逐渐增多，在一定程度上实现了农村低保以及其他社会救助标准的提高和救助范围扩大。但从制度设计来看，社会救助的瞄准对象以绝对贫困人口为主，在总体上仍处于救助水平偏低、覆盖面不广的发展阶段，救助资源与救助需求之间仍存在一定的缺口。与此同时，农村救助中的资源溢出也是制度运行的突出现象。一方面，由于农民家庭收入测算的复杂性以及认定审查机制尚不健全，社会救助资源在基层分配过程中容易受到乡土社会人情、关系运作等方面的影响，或政府救助目标偏离，救助资源指向非贫困人口而偏离需要救助的弱势人群，造成资源的偏离性溢出；另一方面，资源溢出还体现在国家救助资源投入与救助效益差距产生的低效性溢出，包括国家救助投入偏离救助人群或重复性投入造成的资源浪费及目标转移。可以说，当前救助制度的运行既面临资源供需的矛盾，又具有资源溢出的困境，二者的张力不仅降低了社会救助的效率，也损害了救助制度的公平性、正义性，这也是精准扶贫视阈下社会救助运行的重要问题和挑战。

(三)功能异化

当前精准扶贫以及社会保障兜底扶贫政策提出背景下，社会救助的反贫困和救助功能得到进一步强化，但同时也在一定程度上弱化了其提供公共服务以及收入调节等方面的功能和作用。结合贵州来看，社会救助构成了社会保障兜底扶贫的主要制度形式，并在保障贫困人口基本生活，提供医疗、教育、灾害等临时性救助方面发挥了积极作用，这一方面强化了社会救助制度的反贫困和兜底保障功能，另一方面易于在实际运作中被作为基层政府分配扶贫资源的维稳工具或表演性政绩，产生服务及收入调节功能的弱化或异化现象。事实上，社会救助制度在保障公民基本生存的同时还具有促进贫困人口个人能力发展以及收入分配调节方面的功能作用。尤其是伴随救助制度在发展中逐渐趋向发展型救助、整体型救助以及综合性救助，其具有的发展功能、服务功能以及分配正义功能也应得到强化和关注。而将救助等于维稳，或局限于生存托底，则忽视了其作为公民生存权、发展权保障，以及经济社会发展成果公平共享性等方面的功能。

事实上，社会救助在瞄准偏离、资源溢出以及功能异化等方面的困境具有密切关系，瞄准偏离是造成社会救助资源溢出及功能异化的根本因素，瞄准偏离及资源溢出加剧了社会救助的功能异化，后者也强化了瞄准偏离及资源的溢出性。而从根本上看，三者也体现出当前救助理念的偏狭。从制度建立和发展来看，社会救助的理念包含了伦理道德以及公民权利的维护。事实上，我国现行农村社会救助存在实践与理念的脱节以及理念偏狭等问题，且瞄准偏离、资源溢出以及功能异化等现象无不也是理念偏狭的延伸性后果。特别是传统国家主导的社会救助往往以单向的物质救助为主，救济救助多于社会服务，重公民生存权而轻发展权，强调国家责任而社会参与不足。同时，这种救助理念的偏狭或实践与理念的错位也是当前我国农村社会救助制度面临的整体困境，并与救助制度发展的阶段密切相关，即突出生存保障的社会救助在理念上尚缺乏对公民发展权及平等理念的强调，将救助等同于国家救济，忽视了对公民发展权以及利益诉求表达的关注和回应。

三、精准扶贫视域下农村社会救助的价值取向与功能定位

结合我国精准扶贫理念和方略的提出背景看，不仅是在技术层面对以往扶贫开发存在的瞄准偏离和精英捕获问题进行互动和回应，[12]也是对当前开发式扶贫如何应对脱贫攻坚阶段一部分显然不具备劳动能力贫困人口脱贫进行的政策调整。在此，国家提出的社会保障兜底扶贫是精准扶贫的实现路径，社会救助托底并非意味着社会救助与扶贫开发的分离而专注于部分贫困人口，或期待利用社会救助实现脱贫。可以说，精准扶贫为农村社会救助制度的发展完善提供了新的契机，但也对其未来阶段的发展转型以及反贫困、服务、维权、分配正义等功能的整合提出新的要求。因此，着眼于精准扶贫的发展理念，以及现行社会救助制度诸方面的制度困境，农村社会救助应着眼于构建更具综合性、发展性和积极性的反贫困政策体系，在发挥其保障贫困群体基本生活作用的同时，更加趋向于提升农村贫困人口发展能力、满足弱势人群多样化的社会服务需求以及经济社会发展的公平共享和分配正义。

(一)反贫困取向：作为社会保障的社会救助

社会救助作为社会保障制度体系的重要内容，在本质上突出了反贫困的政策取向和功能定位。从政策本质和发展历程看，社会救助产生之初就是为了应对贫困以及不平等带来的社会问题。在西方，贫困和失业问题催生了现代社会救助制度；[13]而我国社会救助的理念和实践带有强烈的伦理道德色彩，儒家传统思想影响下，同情、关怀和支持弱者以及扶贫济困、乐善好施成为社会成员的基本价值判断，并在此基础上形成了以“施恩”为特点的救助理念和救助行动。[14]现代国家建立以后，普遍建立了完善的社会救助体系，对处于急难和贫困的弱势人群进行救助。因此，作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助以缓解和消除贫困为目标，反贫困是其最为本质的特征和天然使命。

同时，与普惠性较强的社会保险、社会福利制度相比，社会救助致力于瞄准和帮扶因各种原因陷入困境的弱势群体，更具反贫困的功能和意义，因而在精准脱贫实践中也被作为兜底扶贫的主要内容。基于这一目的，提供最低生活保障、发挥社会成员基本生活的“托底”作用，是社会救助制度最根本性、基础性的作用。同时，从反贫困的本质出发，提供最低生活保障远非社会救助的全部内容或终极目标。尤其在精准扶贫新阶段，社会救助应贯彻全面的反贫困目标和功能，在预防、缓解及消除贫困方面发挥应有的作用，即保障绝对贫困人口基本生活的同时，开展针对性的社会救助形式，以减缓相对贫困，减少和消除致贫因素，并在资源受益分配过程中指向制度瞄准的穷人以及反贫困目标。

(二)公平取向：作为公民权利的社会救助

从制度的权利属性出发，社会救助也是公民应有的权利以及国家和社会的责任和义务。一方面，公民作为权利主体，享有毋庸置疑的生存权和发展权。当个体依靠自身能力无法维持基本生活或遭遇自然、社会风险而陷入生活困境时，有权利获得国家和社会提供的帮扶或服务。另一方面，这种公民权利还体现在救助主体与被救助主体的关系上，突出救助者与被救助者的地位平等以及救助行为人性化。而长期以来，我国对于弱势群体的救助延续了传统的道德伦理色彩，且在救助形式和内容上强调公民的生存权而忽视发展权，重生存救助轻发展救助，往往造成救助对象的进一步弱势化、边缘化甚至污名化。

事实上，伴随我国社会救助从传统的生存型救助逐步拓展到涵括最低生活保障及各类专项救助的新型救助体系，制度理念也从伦理道德上升为公民权利维护。尤其是当前全面建成小康社会以及扶贫攻坚重要历史时期，贫困以及贫困人口的结构发生转变，公民权利诉求和表达日益增多，社会救助发展也应更加突出公平正义以及公民权利的价值取向，并在制度执行中贯彻公平、平等理念，在目标定位上将改善弱势群体境遇与提升其社会参与机会及增进维护公平正义相结合，实现救助制度的权利公平、机会公平、规则公平以及分配公平。同时，突出社会救助的公平取向及权利观，也是传统社会救助向现代社会救助转型的重要面向，即重视改革发展成果的共享以及弱势群体权利保障的平等、参与和能动性，在发挥社会救助兜底保障功能的同时更加维护人的尊严及社会正义，更加着眼于弱势群体的发展以及社会和谐稳定。

(三)收入调节取向：作为再分配的社会救助

社会救助不仅是国家民生建设的重要内容，在本质上也是一种收入再分配制度，在财富分配过程中发挥着重要的调节作用，其不仅可以提高低收入群体收入和消费水平，也可以缩小社会成员间收入差距，降低收入分配的不平等程度。从制度设计来看，社会救助的收入再分配效应最为明显和直接，即社会救助的资金来源主要是国家财政资金、社会组织及个人捐赠，受助者不需要承担任何缴费义务，只要生活陷入困境就可以获得救助。作为再分配方式，社会救助具有两个层面的收入调节意义。微观来看，社会救助影响个体尤其是弱势人口的收入分配状况。即社会救助通过现金支付等手段增加贫困人口的收入，使其达到地区一定的生活标准。宏观来看，社会救助亦是国家引导收入再分配的重要调控方式。即国家通过收入再分配手段将贫富差距调节到适度范围，以应对经济社会发展过程中日益严重的阶层分化问题，同时保障弱势群体的生存和发展。

以往，社会救助主要被视为国家主导的救济行为，其收入调节的功能受到一定的遮蔽或忽视。而现行社会救助制度设计以及运行上的碎片化和区域差别等问题，在增加贫困人口收入水平的同时也扩大了区域、城乡之间的差距，在一定程度上弱化了制度的公平性。因此，当前精准扶贫及脱贫攻坚形势下，应强调和发挥社会救助制度在收入调节方面的作用，一方面增加政府对于贫困地区的社会救助投入，另一方面逐步提高贫困地区救助标准，弥补因地区发展落后造成的再次分配差距。此外，社会力量参与社会救助及其在收入再分配中的调节作用也应受到进一步关注。

(四)服务取向：作为社会服务的社会救助

社会救助制度不仅是一种国家再分配形式，也是政府职能转型、满足社会公共服务需求的重要举措。因此，社会救助在通过制度瞄准以及物质帮扶保障公民基本生存、发展权利，实现缓解和消除贫困的制度目标和功能取向外，还包括以提供社会服务的形式来满足特定群体尤其是弱势群体的基本生活需求。社会救助的服务取向不仅是建立和完善新型社会救助体系的题中之义，也是社会公众需求差异化、多元化的现实要求。一方面，伴随社会服务渠道和方式的多元化，现代社会救助也应定位于弥补市场及其他途径无法提供的基本公共服务，在解决物质贫困的同时，通过社会服务协助个体改善社会资源再分配的环境，进而改善弱势群体的生活处境。另一方面，社会救助的服务取向和功能拓展也是对于贫困状况以及贫困人口结构转变的回应。即伴随我国农村扶贫开发进程以及社会救助体系的发展，农村绝对贫困现象已基本消除，但城乡以及农村内部收入差距的不断扩大，因收入低于社会平均水平带来的相对贫困问题进一步凸显，且农村家庭由于医疗、教育等支出过大或意外事故导致的“支出型贫困”，开始成为新的致贫因素。因此，农村贫困现状以及贫困人口结构上的变化，对于社会救助调整救助方式提出了新的要求和挑战。

同时，社会救助在根本上包含了“助人自助”的理念和目标，即帮助受助者在外界帮助下实现自我发展和摆脱贫困。而我国目前的社会救助制度，往往以单次、单向的物质救助为主，实际上可能“制造”并“维持”了一个贫困阶层，造成“福利依赖”的贫困陷阱。因此，在精准扶贫的理论和实践视阈下，重申社会救助的服务取向，改善单一的物质救助模式，将有利于促进社会救助真正实现“从救济到救助、从保障到共生”的转变以及“助人自助”的目标和理念。

四、结语：农村社会救助制度发展转型的路径选择

精准扶贫理念方略尤其是社会保障兜底扶贫的提出，为强化社会救助的反贫困功能以及促进其制度发展完善提供了新的契机和动力，但由此也加剧或产生了其在对象瞄准、资源传递及功能实现方面的局限或不足，在本质上表现为传统救助理念的偏狭。因此，着眼于精准扶贫的发展理念，以及现行社会救助制度在瞄准偏离、资源溢出、功能异化及理念偏狭等方面的制度困境，农村社会救助应进一步完善当前的瞄准和选择机制，并着眼于构建更具综合性、发展性和积极性的反贫困政策体系，在发挥其保障贫困人口基本生活作用的同时，更加趋向于提升贫困人口发展能力、满足弱势人群多样化服务需求以及经济社会发展的公平共享和分配正义，以及探索社会组织参与的救助制度，促进农村社会救助的现代化转型和可持续发展。

一是完善社会救助的瞄准机制，提高救助资源递送效率。包括从技术层面完善农民家庭收入调查方法，建立相对精确的识别瞄准指标体系及家庭收入核查制度，发挥信息化数据平台在精准扶贫、精准救助当中的积极作用；以及从规则层面规范识别瞄准程序，确保救助对象识别与瞄准过程中的公平、公正与公开，同时有效发挥党建扶贫、驻村扶贫等工作机制在社会救助识别、瞄准及核查中的参与和监督作用，探索应对当前农村人口流动、家庭支出型贫困等贫困现状及人口结构特点的工作策略，完善当前以农村社区为主的瞄准机制，真正实现救助资源传递到最需要的人手中。

二是拓展社会救助服务功能，构建综合性救助体系。国家及地方政府应以精准扶贫为契机，在完善多元化救助体系过程中，逐渐改变传统物质救助、单向救助及事后救助的理念，强调社会救助在社会服务层面的功能和价值取向，探索包括农村社会工作参与社会救助在内的多元化救助服务，增强和拓展社会救助的服务功能，以构建兼具物质保障及社会服务帮扶的发展性的、综合性社会救助体系，适应当前农村贫困人口结构多元化以及利益诉求多样化转变的现状及趋势，提高社会救助资源的利用效率，并以此增强社会救助反贫困的精准性。

三是探索社会组织参与救助，促进社会救助可持续发展。社会组织在农村反贫困过程中一直发挥着显著的减贫作用，并具有整合资源、灵活、创新等多方面的扶贫优势。从本质上来看，社会救助制度也包含了社会力量的参与。事实上，一些国内外社会组织也在减贫领域承担了社会救助的工作和任务，尤其是在提供社会救助服务或援助层面。因此，我国应积极探索社会组织参与农村社会救助的制度建设和合作实践，以补充社会救助资源，促进传统政府救助理念、形式的转型和发展，促进社会救助制度可持续发展。

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[责任编辑：申凤敏]

F126

A

1002-6924(2016)10-018-023

国家社会科学基金项目“民间组织参与农村贫困治理中的角色定位和路径选择”(13BSH075)。

刘欣，华中师范大学社会学院博士生，主要研究方向：农村减贫与发展、社会政策。