我国社区矫正工作者队伍建设问题研究——以基层司法所为切入点

王　宁

(郑州大学 法学院，郑州 450001)



我国社区矫正工作者队伍建设问题研究
——以基层司法所为切入点

王宁

(郑州大学 法学院，郑州 450001)

摘要：社区矫正制度自引入我国以来，为社区服刑人员的改造发挥了巨大的功效。当前我国的基层司法所承担社区矫正的日常工作，而大量的实践调研显示，我国当前的基层司法所无论是人员配置还是管理体制都存在诸多问题，导致社区矫正工作面临种种困境。因此当前加强社区矫正工作队伍建设，建立一支专职化、精简化的高效工作队伍便显得尤为必要。

关键词：社区矫正；司法所；队伍建设

一、司法所概况分析

(一)司法所的法律界定

在行政法意义上，司法所是县、不设区的市、区司法局的派出机构。类似于公安局的派出所、工商局的工商所和税务局的税务所。这些派出机构的设立是为了便于地方政府职能部门开展街道、乡、镇的地域性的行政工作。司法所是司法行政机关派驻基层街道、乡镇的专门办事机构。从这个层面上理解，司法所是开展司法行政工作的“排头兵”。它在真正意义上为司法联系基层群众提供了纽带。

司法所在法律层面上主要是一个法律服务型的机构而非执法型的机构。它应当是司法行政机构与基层社区群众联系最为紧密的机构。司法行政机关偏向于管理，而司法所是切切实实的工作机构。司法所是司法行政机关在法律实施过程中为配套司法的一系列活动而设置的最为基层的工作机构。

(二)社区矫正中司法所的职能定位

社区矫正工作的开展是以社区为载体，而社区矫正与传统刑罚执行方式之最大不同，就在于社区矫正工作广泛的社区参与性[1]247。司法所在设计之初，是一个典型的“软性”服务型基层派出机构。其大部分职能在于法律服务、法制宣传、普法教育、人民调解、法律援助等，这些工作的性质偏向于服务而非执法。而社区矫正是一个典型的刑罚执行活动，是一项严肃的刑事执法工作。鉴于社区矫正这种特殊的法律性质，决定了基层司法所被赋予社区矫正职能后这项工作的开展不能与其他法律服务类职能混为一谈。

2012年颁布实施的《社区矫正实施办法》第3条规定：司法所承担社区矫正的日常工作。至此,负责社区矫正的具体工作真正成为了司法所的法定职责。然而，问题是司法所的这种职责定位相当尴尬。实践中，司法所往往承担着普法教育、人民调解、法律援助、社区矫正、安置帮扶等多项职能。另外，实际工作中，司法所还受到地方乡镇(或街道)党委、政府的诸多管理与限制，同时被地方政府委托分摊诸如信访、综合治理、拆迁等多项任务。这样都导致司法所这样一个县级司法局的派出机构的不堪重负，管的事务过于庞杂，不够精细化，非常不利于社区矫正工作的开展。据统计，司法所实际从事的司法行政工作所占全部工作量的比例不足50%[2]。

不可否认，基层司法行政机关在被赋予社区矫正职能之前也有监禁矫正(即监狱管理)和安置帮教(针对刑满释放人员)的相关矫正经验，这样司法所在这方面积累了一定的矫正经验，对开展新的社区矫正工作有一定的借鉴与帮助。而且，司法所新添社区矫正这一职能，也是对司法所建设发展的良好契机。但仅根据这样的类似工作经验就赋予司法所社区矫正这样一种严肃的刑罚执行职能，仍然是十分值得商榷的。从根本上说，社区矫正这项职能与司法所之前承担的八项职能是有一定冲突的。

(三)司法所在实践中的工作困境

当前我国基层司法所的社区矫正工作运行机制所呈现出的是一种“亚健康”的状态。从公共管理学的角度分析，多部分协同配合管理的模式也不利于行政效率的提高，实践中，基层司法所社区矫正工作常常出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的乱象，在一定程度上存在着职责划分不清、界限不明、任务衔接不力、效率低下、都负责又都负责不了的诸多问题[3]。

当前司法所开展基层社区矫正工作所依靠的官方工作人员数量严重不足。很多县(市)、区的司法所负责社区矫正的工作人员只有1个或2个，并且还经常被调动,安排其他工作任务。没有一个强有力的社区矫正工作队伍核心力量的支撑，社区矫正工作便慢慢地开始流于形式，一些地方甚至在社区服刑人员向司法所报到、填写一些表格、开完开矫仪式后，就再也没有见过社区矫正工作人员，社区矫正成了“走过场”。这些都严重偏离了社区矫正作为一项严肃的刑事执行措施的轨迹。

二、我国社区矫正工作队伍建设现状

(一)社区矫正的试点背景与行刑社会化

我国从2003年开始在北京、上海、天津、江苏、山东、浙江这六个地区作为试点引入社区矫正制度。而后又经过一系列扩大试点、全面试行,现在已进入全面推进阶段。这期间社区矫正制度的优越性不断地得到体现。社区矫正制度的试点开展，是吸收、借鉴西方发达国家先进刑罚执行制度与理念的具体体现。这么一个行刑社会化的制度设计，作为一个“舶来品”，真正落实到基层实施却充满了挑战。试点已经进行了十几年，调研论证、各方反应都基本有了定论。实践已经证明，我国的社区矫正的试点工作取得了很大的成效。之所以要搞试点工作，就是因为社区矫正这样一种借鉴西方发达国家的行刑制度要想在中国这片土地上生根发芽并结出成熟的果实必须要经过科学的论证与深刻的实际调研。边试点，边立法，要推进社区矫正制度，也不可盲目地不切合实际的全速推进。

长期以来，受“报应”思想影响颇深的普通民众对社区矫正的认识还不是很到位。一个国家或地区的刑罚制度往往与这个国家或地区人民的法治理念、人文关怀、意识形态等价值取向息息相关。我国目前所试行的社区矫正从根本上说还很不成熟。其硬性操作规范、施行标准还很欠缺。一些地区会因为担心社区矫正工作的效果与质量而很少给予罪犯社区矫正。这都与我国当前社区矫正体制不够健全、工作队伍不够专业化有关。实践中，主要有5项刑罚实施方式实行社区矫正，而我国当前这5种刑罚适用率非常低。基于社区矫正整体队伍建设与管理体制的种种问题，以及给予罪犯社区矫正的刑法标准的被架空，法官在面对一些轻罪罪犯时所做出的刑罚决定不得不变得异常保守。

20世纪后期，全世界范围内很多国家都在进行着行刑制度模式的创新，人权思想的普及让越来越多的民众开始重视对罪犯的感化、教育、挽救，而不是单纯的惩罚、报复。随着我国的改革开放、经济社会的快速发展，社会变化日新月异，监禁刑的罪犯出狱后难以适应社会的现象日益突出，出狱后的再犯罪率也不断上升，这些都越来越多地暴露出监禁刑的弊端。基于对世界范围内行刑社会化趋势的形势考量和我国国内现状的理性分析，官方也开始对此作出回应，行刑社会化的观念被国内政府机关和普通民众广泛接受，社区矫正的试点工作逐步在国内推行。此外，培植行刑社会化观念，转变行刑观念，推行行刑社会化对降低司法成本、避免罪犯“交叉感染”、促进服刑人员回归社会都是成效显著。

(二)社区矫正工作者的准确界定问题

社区矫正工作者的概念有广义与狭义之分。狭义的社区矫正工作者仅指官方的政府工作人员；广义的社区矫正工作者还包括协助政府进行社区矫正工作的社会工作者、志愿者等。也有学者将社区矫正工作者划分为两类：社区矫正执法人员与社区矫正辅助人员[4]。 社区矫正执法人员，一般是指有政府编制、有刑罚执法权限的政府公职人员；而社区矫正辅助人员一般没有编制，主要来自社会力量。

我国当前工作实践中的社区矫正工作者的编制有行政编制与事业编制。从严格意义上说，只有具有行政编制的社区矫正工作者才属于公务员。现在越来越多的学者达成共识，认为在建设社区矫正工作者专职队伍的同时，也要加强来自社会力量的社区矫正工作者的建设。应当保持两者并重发展，并由社区矫正执法者统一调配指导社会力量参与社区矫正工作。我国当下对社区矫正的认知还不够，特别是对社区矫正工作者的界定不是十分清晰。鉴于社区矫正工作者队伍既有执法人员又有辅助人员，因此必须对两者的界限准确划定。社区矫正工作者的定位不清，必然导致社区矫正工作的执法主体地位动摇，矫正对象对执法工作的不屑与不配合，最终导致社区矫正工作不能顺利开展。

(三)我国社区矫正组织管理模式的实践发展探索

当前我国的社区矫正的组织管理体制，相当混乱。社区矫正的定位究竟是什么？很多学者亦存在争论。社区矫正工作有行政性，也有司法性；有官方性，也带有群众性、社区性。归根到底，社区矫正是一项严肃而又特殊的刑罚执行活动，说它是一项社会工作，但又区别于一般的社会工作。西方发达国家的刑罚执行管理通常采取监禁刑与非监禁刑一体化管理模式，监狱与社区矫正统一由矫正局管理。而我国当前司法部下设有监狱管理局、社区矫正管理局，虽然司法行政部门在实际管理上仍有所偏颇，但不可否认，“从监禁改造、监禁矫正单一的矫正模式过渡到监禁改造、监禁矫正与社区矫正两种矫正模式并重，从一个侧面反映出我国刑罚结构与刑罚执行正朝着轻缓、文明、人道的方向发展，同时也体现了宽严相济的刑事司法政策”[5]。我们也认识到我国高层一直对社区矫正的管理模式进行着积极的探索以争取切合实践并发挥最大效能。

我国现行的社区矫正管理体制比较复杂，是多方协作、共同配合管理。具体来说，中央设司法部社区矫正管理局，地方社区矫正工作由地方党委政府社区矫正工作领导小组领导 ，由司法行政机关牵头，公安机关予以配合、协助的多机构协作的共同管理模式*2011年《刑法修正案(八)》正式对管制、缓刑、假释规定实施社区矫正，并规定由司法行政机关负责管制期间、缓刑考验期、假释期间的监督管理，首次删除了公安机关在社区矫正中的工作角色。。我们承认，从全国来看，在当前社区矫正工作依然处于试点开展的过渡时期，这种管理体制具有一定的优势，也有利于社区矫正工作的顺利开展。这是我国在经济转型、深化司法体制改革的大背景下所进行的积极探索，从某种层面上来说，确实具有一定的合理性、实践性、可操作性，也是比较符合当前的国情的。但并不是说，这种管理体制要长期保持下去，这只是社区矫正试点时期的过渡管理体制。

三、美国社区矫正工作队伍建设借鉴

(一)美国社区矫正的历史背景

美国是社区矫正制度最为先进、最为成熟的国家之一。经过相当长时间的发展，美国基本上已经建立了一套较为发达与成熟的社区矫正制度。所以有必要先大致了解一下美国的社区矫正状况与美国社区矫正工作队伍情况，以期对中国当下的社区矫正执法队伍建设有一定借鉴。

美国的社区矫正制度萌芽于18世纪美国独立战争之后。最初的社区矫正制度只不过是一种思想、一种理念。1775年美国独立战争爆发之前，作为英国殖民地的北美深受英国文化的影响，其对罪犯以报复、惩戒、打击为目的，带有浓厚的宗教色彩。随着美国的独立以及《独立宣言》、人权思想的发展、深化，美国刑罚逐渐倾向于对罪犯的教育、改造、矫正，注重环境对犯罪的影响，从人性的角度开始关注对犯罪人的挽留、感化。后来在19世纪20年代在匹兹堡和费城出现的教养院实际上已经具备了社区矫正的雏形，但此时的教养院依然保留着浓厚的宗教色彩。这个时期对罪犯的监禁大多采取独居监禁，避免罪犯之间相互交往，试图通过独居让罪犯反省悔悟以达到矫正的效果。

(二)美国社区矫正组织管理架构

众所周知，美国是一个典型的联邦制国家，联邦与州在很多权限划分上是相互隔离，彼此独立的。各个州都有很高的独立性，这种行政体制也反映到社区矫正的组织管理上。各个州在社区矫正组织管理架构的设置上都充分体现出专业化管理的特点，但在具体的表现形式上又呈现出多元化的特点[1]4。美国当前的社区矫正管理机构中既有政府的管理机构，又有非政府的管理机构；既有行政矫正部门的管理机构，又有法院系统的管理机构。

美国政府的社区矫正管理机构分为联邦和州两个层次，但这两个层次是相互独立的。联邦一级的社区矫正主要由联邦地方法院负责管理*需要指出的是，美国联邦一级政权由立法机关、司法机关、行政机关组成。联邦司法机关包括联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地方法院。美国司法部并不承担对联邦社区矫正的管理。美国司法部是隶属于联邦政府的行政机关，主要负责联邦公共安全、国家安全、检察等很多项职能，内容囊括类似于我国的最高人民检察院、公安部、国家安全部等多个部门的职能。。同样，美国各个州也没有司法部所下属的机构来负责社区矫正。也就是说，美国的州都没有司法局，州下属的市、县也没有司法局的设置，更没有司法所。州与州之间、州与联邦之间的机构设置都是不同的，相互独立的。美国大多数州政府下设有矫正局，来负责对监禁刑与非监禁刑的统一管理。美国的这种割裂式的社区矫正管理体制能做到因地制宜，具有一定的优越性。

(三)美国社区矫正工作人员配备情况

美国社区矫正的工作人员主要有缓刑官与假释官，在编制上属于政府工作人员。美国社区矫正工作队伍由专职工作人员与社会志愿服务者共同组成。矫正工作人员在为矫正对象监督管理的同时，还肩负着保护社区普通群众、避免受到矫正对象不良影响甚至伤害的任务。针对构成犯罪又情节轻微、危害不大的未成年犯，很多州还设有专门的社区矫正未成年人服务机构，这些专门机构的工作人员往往对未成年犯比较了解，能够制定出非常有针对性的矫正方案，避免这些未成年犯留下心理阴影。

为了能针对每个具体矫正对象的不同情况而更为高效的进行矫正，美国的很多州的社区矫正工作者一般都会有更为细化的分工，避免在实际工作中出现杂而不专、过于宽泛粗糙式的管理工作，提高工作效率职能。例如，美国康涅狄格州的缓刑官根据工作性质分工与矫正对象犯罪类别可以分为矫正前评估报告工作者、一般监管工作者、强化监管工作者等。美国的社区矫正工作人员的准入条件相对较高，甚至准入标准高于一般的公安与狱警。虽然联邦和各个州的准入机制不尽相同，但都普遍要求具有相关领域的学士学位。 这些都足以说明美国基层社区矫正工作人员的工作划分、分工之细，专职负责之明确，这在我国当前条件下是不可想象的。对我国当前社区矫正工作队伍朝着精细化、专职化发展确实有着很好的借鉴意义。

此外，由于社区矫正工作者面临的工作对象是社区服刑人员，有一定的危险性，因此美国的部分州允许社区矫正工作者在执行工作时佩带武器。美国比较倾向于把社区矫正工作者看成是与狱警(监狱警察)一样的角色定位，但由于社区矫正工作任务具有较高的复杂性、综合性、专业性、法律性、风险性，丝毫不低于监禁刑，因此在美国缓刑官与假释官等社区矫正专职工作人员的工资收入水平往往高于同级别的狱警。美国对社区矫正工作者队伍建设的专业化、重视化程度可见一斑。

四、我国社区矫正工作队伍建设完善建议

(一)工作队伍专职化

社区矫正工作的顺利开展以及良好运作，首先必须要依靠一支高素质、高能力的专职化工作队伍来保障社区矫正工作发挥应有的作用。我国在社区矫正试点工作的很长时间内，基本上没有真正意义上的社区矫正“专职人员”。司法所里主要从事社区矫正工作的通常是司法助理员，有的地区司法所由于缺乏工作人员，会从监狱或其他单位抽调一些工作人员。即使是司法所里负责社区矫正工作的人员，通常也不是“专门”负责社区矫正，很多时候会被上级或其他有权机关调派到其他岗位，社区矫正工作对于他们来说，充满了临时性与不确定性。实践中的社区矫正工作十分缺乏技术性、规范性、专业性。

社区矫正的法律性质决定了从事社区矫正工作的专职人员必须具有刑事执法权。工作队伍的专职化要想落到实处，就必须赋予专职工作人员一种“警察化” 的身份，这是最基本的要求。因为不管怎样实际论证，我们都将发现社区矫正这样一个严肃的刑罚执行活动，如果连专职化的工作人员也不具备警察的执法权，那么工作人员在矫正工作过程中将变得有所顾虑，并对自己的身份产生怀疑。而工作队伍专职化就是要打消社区矫正工作者的这种疑虑与不自信，因为他们面对的是刑罚对象，是有一定人身危险性的社区服刑人员。考虑到这些因素，社区矫正工作人员应当被赋予警察身份，这样才能保证矫正工作的质量与工作效率。赋予司法所社区矫正工作人员警察身份后，其被动、尴尬的局面将不复存在，也将大大提高社区矫正执法人员的工作效能，有利于完善、统一我国的刑罚体系，更好地实现国家的刑罚权。

需要指出的是，公安机关不适宜参与日常的社区矫正工作，“矫正”本身就与公安机关的职能定位不相匹配。公安机关主要负责预防、侦查犯罪等，其偏向于硬性执法；而社区矫正的工作性质决定了其软性执法的特质，其应当由司法行政机关专职负责，并与监狱系统的监禁刑构成我国的完善刑罚执行体系。这也将是我国今后一段时期社区矫正行政管理体制改革的重点环节。刑事活动从侦查、审查起诉、起诉、审判、判决、刑罚执行，这其中的各个环节应当由各个机关分工独立负责，相互制约。社区矫正毕竟属于刑罚执行的一节，今后的管理也应当“去臃肿化”，应当朝着精细化、专业化的方向迈进。与此顺应，公安机关就应当退出社区矫正的管理范围；这样问题的关键就是要赋予管理社区矫正工作的司法行政机关更多的相关“刑事刑罚执行”权力，使这样一支社区矫正工作队伍更加专职化，不再“出了事”动辄依赖公安机关，也使之队伍建设与繁重、专业、艰巨的社区矫正任务相匹配、相协调。

(二)管理体制精简化

根据公共管理学的原理，一个领域的行政管理越是细化、专业化，越能提高管理效率。简化的单一管理模式能够避免多头执法、执法重叠而又最终导致执法漏洞的畸形现象。我国当前在中央层面司法部下设有社区矫正管理局，统一管理全国的社区矫正工作。这一设定还是值得肯定的。但到县、不设区的市、区这一级社区矫正的管理机构就模糊化了。根据笔者前面对司法所尴尬处境的相关论述，一个“身单力薄”弱小的司法所却要承担8项管理职能。试问社区矫正工作如何能让司法所全身心的“兼顾”？实践中，往往司法所“身心俱疲”，甚至哪一个职能都兼顾不过来。因此，结合社区矫正的工作实际，改革创新社区矫正管理体制必须要坚持精简高效的基本原则。从上述笔者对美国社区矫正队伍建设的分析可以看出，美国的社区矫正管理体制就很好的体现了精简高效的原则。各个州都设有专门的矫正局，独立管理社区矫正工作。

当前我国基层的社区矫正管理机构分工不明，管理权限混乱，整体管理体制“臃肿化”；但真正落实到社区的工作力量又“捉襟见肘”，工作力度不足。管理多头化与工作力乏化呈现出一对矛盾。经过笔者上述对司法所职能体制的分析，司法所承担的任务之滥与社区矫正工作之繁重,专业形成的鲜明对比，可以得出结论：让司法所继续承担社区矫正工作已显得力不从心。由此，笔者提出大胆建议，建议取消司法所的社区矫正职能，因为以上的种种分析都已表明：司法所在当前形势下实在不适合承担社区矫正工作。

因此，根据精简化的原则要求，笔者认为，社区矫正统一由县级司法行政机关设立一支专门工作队伍承担，负责本县(不设区的市、区)辖区内社区矫正的工作执行。名称可以为“县(市、区)司法局社区矫正大队”，社区矫正大队为工作实体，统一由专职化的矫正官组成，对全县范围内的社区矫正统一执行工作，打破原先司法所社区矫正工作的各个街道、乡镇的地域划分。

(三)继续吸收优质社会力量参与社区矫正工作

社区矫正是一项较为特殊的刑罚执行手段，它的定位就是限制人身自由的非监禁刑。正是由于这种特殊性——实施矫正场所是居民社区，使得单纯依靠国家机关公职执法人员开展社区矫正工作具有一定的局限性，不利于对社区矫正对象(社区服刑人员)的帮扶、教育以及感化。所以引入一些社会志愿者、社工等社会力量进入社区矫正执法队伍中来就显得尤为重要了。吸收优质社会力量参与社区矫正工作与建立专职化的工作队伍并不矛盾，两者是相辅相成的关系，社会力量也可以更好的辅助专职人员开展一些他们不便于开展的工作。

社工、志愿者等社会力量的加入能让矫正对象在心理上产生一种归属感，并能很好的带动矫正对象回归社会的热情与欲望。社工、志愿者适当组织一些必要的公益活动或者其他集体劳动，让矫正对象通过劳动受到教育、感化。这些自我认同感的提升对他们改过自新、融入社会都大有裨益。还有一些社工组织矫正对象去敬老院、希望小学等参加一些劳动教育，都极大的促进了这些矫正对象实现自我价值与社会价值。

在很多西方发达国家以及我国的香港地区，社会工作者(简称社工)参与社区矫正工作的整个实施体系、技术规范相对比较发达，他们的日常矫正技术以及教育、帮扶理念都已相当成熟与稳定。这些国家和地区的政府执法机构在社区矫正工作中很重视社会力量的参与并且能够很巧妙的利用这些社会基层力量发挥出“四两拨千斤”的作用。此外，社区矫正工作者在日常矫正工作中还要兼顾到社区民众的“情绪”。社区矫正是一项综合性、群众性很强的活动[6]，司法行政机关的矫正工作做得再好，要是得不到社区居民的理解，没有社区居民们的积极配合，那么社区矫正工作就取得不了应有的效果。

参考文献:

[1]刘强.社区矫正组织管理模式比较研究[M].北京:中国法制出版社,2010.

[2]张传伟.我国社区矫正运行模式研究[M].济南:山东大学出版社,2010:132.

[3]贾宇.社区矫正导论[M].北京:知识产权出版社.2009:153.

[4]吴宗宪.社区矫正导论[M].北京:中国人民大学出版社,2011:101.

[5]王玉,王平,杨诚.中加社区矫正概览[M].北京:法律出版社,2008:5.

[6]刘永强,何显兵.关于社区矫正工作者的定位及其队伍建设[J].河北法学,2005,(9).

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D926.17

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0114-04

作者简介：王宁(1991-)，男，河南禹州人，2014级法律硕士，主要从事刑法学研究。

收稿日期:2016-01-04