关于英国公共警务私营化及其启示

刘家家

(中国人民公安大学，北京 100038)



关于英国公共警务私营化及其启示

刘家家

(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：我国目前正处于社会转型期，社会矛盾异常复杂，公安机关承担着超负荷的艰巨任务。公众对于治安的需求日益呈现出多元化趋势，以提供限量公共治安服务为主的公安机关已经满足不了社会不同阶层对治安服务的需求。因此，公共警务私营化是大势所趋，英国在公共警务私营化方面积累了大量经验，对于我国警务社会化发展具有重要的借鉴意义。有必要对英国公共警务私营化概念及其私营化模式进行介绍并在此基础上对私营化的影响及其对我国的启示进行初步探究。

关键词：英国；公共警务；私营化；启示

20世纪90年代以来，英国警务的显著变化之一就是越来越多的主体参与到警务中来。不仅有具有国家性质的公共警察，还有大量具有私人属性的警务主体，例如，私人保安公司、北爱尔兰社区警务的治安维持会、英国全国防止虐待儿童协会、皇家公园警察以及健康与安全执行局等。这些大量涌现的私人警务主体在英国治安维护方面发挥了日益重要的作用。但私人警务主体的发展并没有否定公共警察的主导地位，相反，私人警务主体之所以能发挥作用，仍然要依赖公共警察，与公共警察在诸多领域广泛合作，从而实现其自身的角色。因此，当前英国的警务研究在注重公共警察的主导地位、兼顾私人警务重要作用的同时，注意从公共警务与私人警务的联系来展开研究。公共警务与私营化政策就是当前英国警务研究的新领域。在英国，公共警务是指公共警察的事务，而公共警察则是指英国的52个警察部队(43个在英格兰和威尔士，8个在苏格兰，1个在北爱尔兰)。这些警察部队与其他警务主体(包括非内政部警察部队)的显著区别，就是他们的“公共性”。即：这些公共警察是公共组织，资金来源于公共税收，向公众提供免费的服务，拥有全部的警察权力。尽管其高度的“公共性”，然而在某些领域，日益增长的“私营化”程度开始出现。

本文以Mark Button的2002年第一版《Private Policing》[1](《私人警务》)为主，参考其他相关文献，对英国公共警务私营化概念及其私营化模式进行介绍，并在此基础上对私营化的影响及其对我国公共警务私营化的启示，进行初步探究。

一、关于公共警务私营化的概念

(一)公共警务与私人警务的划分

以公私二分法划分警务，是西方警察科学最伟大的贡献之一。琼斯和纽伯恩认为区分警务公共性和私人性最主要的因素包括四个方面：即警务的供应方式、资金来源、警务提供者和使用者之间的本质关系以及被雇佣人员的雇佣身份[2]。其一，公共的供应方式主要是国家提供警务，私人供应方式主要是在自由市场经济中私人的企业提供警务。其二，公共性的资金来源是政府税收,而私人性的资金主要来自雇主对私人机构的支付费用。其三，如果警务提供者、使用者之间关系呈现私人性时，即表现为合同和竞争这种方式；如果警务的供应是垄断性的、向大众普遍提供的，那么它就具有公共性。其四，私人的被雇佣人员没有特殊的雇佣身份，而公共官员则具有特殊的权力。以上区分警务公私性质的四个内容可以表1来表示。

表1　警务公私性划分标准表

根据上述区分警务公共性和私人性的四个标准，英国警务主体划分为四大类。

第一类是公共警察，包括了52个英国内政部警察部队。

第二类是包括混和警务主体，包括一系列公共和私人化的组织。一般又分为三类，首先是“中央和地方的警察组织”，包括了许多专业的警务主体，他们属于地方或国家层面的公共部门从事专业化警务，如英国健康与安全执行局、英国国家医疗服务系统反欺诈服务理事会。其次是“专门的警务机构”，如利物浦港警察、英国交通警察以及皇家公园警察等。最后是私人保安部门之外的一些从事警务的私人化机构，如英国全国防止虐待儿童协会、皇家防止虐待儿童协会以及反软件盗窃联盟,等等。

第三类是志愿警务，包括大量自愿参与警务的个人或组织，从国家认可的特殊警察到北爱尔兰的社区警务的治安维持会和准军事部队。

第四类是私人安保公司，他通过市场提供服务属于私人部门，它的资金通过合同关系来源于雇主，职工通常没有特殊警察权力。

以上四类警务主体中，第一类公共警察在四个关键标准上均表现为公共性；第四类私人保安公司在四个关键标准上均表现为私人性。在两种“极端”中间，有一个灰色地带表现出不同程度的“公共性”和“私人性”，根据其警务主体“公共性”和“私人性”的不同程度，可以划分到第二、三类。

在警务分类上的主要问题在于混和警务的问题：除了公共警察、私人保安或一些志愿活动之外的在公共性和私人性上有多种变化的组织机构。表2是利用琼斯和纽伯恩的区分公共警务和私人警务的四个关键标准对主要警务进行的划分。表格从最高“公共性”(公共警察主体)到最高“私人性”(私人保安业)进行了全面分类。尽管这一表格是根据英国实际情况进行的划分但也适用于其他国家。

表2　警务分类表

本文根据琼斯和纽伯恩划分不同警务主体的四个关键标准，对公共警务的概念进行明确的界定。对公共警务来说，首先，从供应模式上来看，警务供应通过国家而不是市场。其次，资金来源几乎全部来自于地方和国家税收。再次，警务提供给所有享有权利的人而不是支付得起的人。最后，公共警务主体享有特殊的警察身份。在英国公共警务主体包括52个英国内政部警察部队。其范围小到乡村警察力量大到伦敦警察厅(MPS)。

(二)公共警务私营化的途径

30年前，任何人谈到英国警察服务私营化时，竟会被认为是有精神病。今天，当你与警察官谈话时，私营化的话题总会突然出现[3]。关于“私营化”的定义，从政府普遍主动收缩职能范围到私营部门职工对公共部门官员的更精确替代。然而，所有定义围绕的中心是国家角色的缩减和在提供产品和服务方面，私人部门更加高效。巴特勒已经识别出许多私有化的政策，从最具有绝对性的开始，即国家资产向私人部门的销售。接下来是撤销管理规定，即减少对行业的管理，这可能会导致更多私人部门接管。第三是，公共机构将他们以前所承担的职能外包给私营部门。最后一种情况是，政府允许其服务对象选择其他最优服务的自由。

为了促进警务私营化，不同的国家实施了一系列不同的政策。1991年约翰斯顿将警务私营化的方式分为三种。第一种是直接或间接的“减负荷”，公共警察将一些职责“卸载”给私人部门管理负责或公共警察不能满足公众需求时私人部门正好填补了这一空白；第二种是“外包”，即一些职责仍然归属于政府警察，但其通过与私人部门签订合同的方式让其协助自己去完成，公共警察仍然拥有最后的管控权;最后一种，约翰斯顿将其称为“收费和销售警察服务”，公共警察通过收费和销售警察服务这种商业化的途径逐渐行事。

1.“减负荷”

减负荷可以通过直接的方式，如政府放弃一些功能，同时也可以间接进行如由于资源的约束政府不能提供一些服务而私人部门来填补这一空白。许多职责政府已经不再承担，另外有一些关于警察未来职能的重要推测。例如，1995年保守党政府曾出台了一项关于“警察核心和辅助任务”的报告。这项报告称内部核心任务仍然是警察的责任；外部核心任务应当由警察来管理但可以由特殊的人或公民来从事或“外包”；辅助性任务不必要求警察管理或传达。

纵观过去六十年以来，英国警察“减负荷”的程度逐渐扩大。检查门是否锁上、护送运钞车等这些警察以前常干的任务，现在他们却不再从事。以前，在足球比赛场地，警察分散开来维持公共秩序、确保安全非常常见。自从足球俱乐部同意在足球比赛的安全管理中承担更加重要角色后，由警察来维护比赛秩序的现象开始迅速减少。实际上，一些英超联赛根本就没有警察在场。例如，1989年诺丁汉佛利斯特150名警察在75个管理员的辅助下执行了任务。到1995年，已经只有22名警察和225个管理员。

调查欺诈是警察有效减少其角色的另一个领域。在20世纪50年代和60年代，如果某一单位发生内部欺诈，警察去进行一系列调查是非常普遍的一种惯例。然而，现在警察在调查之前会要求当事人提供一些主要证据。他们甚至希望相关的单位自己首先去完成调查。因此，一些单位便转而向一些私人部门求助。

报警系统是警察减轻负担的又一领域。过去，警察会对任何报警采取行动。然而，由于人们大量使用警报系统以及一些错误报警不断增加造成了警力的浪费，警察开始尝试对一些报警置之不理。1995年英国警察协会出台了一项关于报警的政策，设置了警察采取行动的一些条件。其中那些不满足条件以及多次重复失败的报警将不会收到警察的反馈，除非有其他证明。防盗报警已经是私人安保行业介入提供服务的领域，这一领域许多私人安保公司希望警察完全退出或者至少外包出去。此外，私人部门倡议警察退出另一非常重要的警务活动——公共街道巡逻。

2.合同外包

在这种私营化模式下，虽然公共警察把一些服务合同外包出去，但其仍然要承担服务的费用。警察的许多职能已经合同外包给私人部门，其中一些并非直接与警务有关，例如，提供饮食服务、清洁、维修,等等。在私人部门承包的任务中，最有利可图的是押送囚犯。以前，押送囚犯由警察和监狱官员来执行，在新的方案下，英格兰和威尔士的护送任务分为八个领域，由Group 4, Securicor and Reliance来管理。刑事司法法规定了将治安法院的安全合同外包出去，这对私人部门来说，是其可以拓展的一个庞大领域。伦敦警察大厅最近已经着手于将其999应急服务合同外包给私人部门。

与合同外包相关的是，在过去二十多年以来政府警察不断地充分调动和使用公民。许多过去由警察从事的警务，现在由公民从事。例如，在西米兰德滋君警察局，从事警务的公民由1982年的1 838人增长到1992年的2 943人。警察职能的平民化仅仅是合同外包的一小步。

3.警务经营模式

随着“管理主义”和“新公共管理”引入到了政府部门，警务经营模式逐渐应用到公共部门，包括警察在内的许多公共部门都被纳入到财政管理计划中，这个计划强调“经济、效率和有效性”。警务改革主要针对警察管理员和警务体制。如郡警察局长开始负责管理而不是实施警察服务。

新公共管理引入到公共警务后，研究的焦点，主要集中在政府警察销售警务、收取费用及追求赞助上。很久以来，警察对于特殊服务是收费的，尤其是在足球比赛和公共秩序维护事件上。1996年警察法案第25条规定警察将会在警区对任何人要求提供的特殊警察服务收取费用。在这项法案的第18条，警局也向当地政府提供产品和服务。对警察来说，对在私人场地上进行的足球比赛或其他公共事件收取服务费用，已经成为长久惯例。然而，近年来，警察提供更广泛的服务。例如，利物浦市议会以35万美元雇佣额外的12个官员在其市中心巡逻。泰晤士报曾调查发现艾德赛斯警察愿意以每小时34.5美元为私人聚会提供警察服务。甚至一些政府警察积极寻找附带性就业，从事营利性活动。

通过赞助，警察可能会提高额外1%的财政预算。为了收取合理的宣传费用，一些警察会将电影名字装饰在他们的车子上或张贴在新警局的墙上。许多警察局从为商业公司做广告中收取了很多费用。许多警局甚至自己创建公司来销售警务。例如，泰晤士河谷警局、萨里郡警局和重点调查分析组共同合作，建立了创新解决方案联盟，给公共和私人部门提供一系列的培训课程。

布雷特指出了社会组织和个人向公共警察部门提供捐赠的四种方式。第一种是向警局捐献金钱和物质资源。然而，捐献大量的金钱和资源引起了人们对警察独立性的关注。第二种是捐赠空间。布雷特列举了一个源自美国的例子，麦当劳食品连锁店将其中一家店的一部分作为警务场所。第三是捐赠时间。特殊警察以个人形式提供他们的时间，如帮助警察搜寻失踪的人或证据。最后一种是公共部门和私人部门的合资经营。例如，在美国蒙哥马利县，当地的警局与IBM合作生产复杂的计算机灾难与安全系统。

二、英国公共警务私营化的影响

理论上警务私营化没有局限，因为至少在理论上国家完全可以被废除。然而在现实中，英国警务私营化在政治上是有所限制的。正如丹斯所认为的，决定警务私营化能走多远并不是一件容易的事情。剥离某些甚至所有的警务然后将其分配至其他经营者是可能的，但我们必须谨慎考虑它的影响。

政府警察固然在成本节约和私营化中可以获取长效利益，然而警务私营化却引起了一系列的关注。许多公共警务私营化模式会导致利益冲突。例如，一个当地的商人向警察赞助了许多警车，然而他与一个正在调查的欺诈案有关，那么赞助是否会影响案件的调查过程，商业利益是否会腐败对公正的追求？同样地，受雇于某公司的官员可能会迫于压力去做一些公司想让他去做的事。被雇佣去商业区巡逻的公共警察，雇主要求其在这些区域实施商业区自己的规定，这可能会和一些群体的权利产生冲突。例如，流浪者坐在长凳上或成群的年轻人聚集在一块，尽管没有犯罪，店主可能会以其降低了这一区域环境、影响客源为由，要求警察将这些流浪人员或年轻人赶走。

随着警务工作的减少，公共警察将仅仅从事打击犯罪的任务，如果公众与警察的接触是通过打击犯罪的角色而不是进行街道巡查或参与一些公共活动，那么这就会改变公众对警察的看法，警察到底是干什么的？此外，城市的警务分化也将存在令人担忧的一面，即富裕的领域由对顾客友好的私人安保公司监管，而贫穷的地区则由受压抑的公共警察进行治理。

三、英国公共警务私营化的启示

(一)中国警务社会化

我国政府警察同英国一样也是主要通过“减负荷”即将一部分职能分离出去不再负责以及合同聘用这两种方式进行公共警务的私营化。在这两种私营化模式下出现了多种多样的警务社会化组织,既包括保安服务公司，还包括治安自治组织如治保会、治安志愿者组织如治安巡逻志愿组织、单位内部保卫组织如物业保安以及中介性治安社会防范组织如中国消防协会等。近年来，针对当前我国社会发展的新形势，中央在加强社会建设上提出了“社会管理创新”的思想，即坚持“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理”原则，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局[4]。社会管理创新的关键，是管理主体的创新，对警务来讲，就是警务主体多元化。相信，在这一新理论的推动和倡导下，将有越来越多的社会组织参与到公共警务私营化的进程中，促进我国警务私营化的发展。

(二)中国警务社会化与英国公共警务私营化的区别

无论在英国还是我国，都存在公共警察通过“减负荷”和合同聘用这两种方式。两者的区别，首先在于政府警察剥离出去的职能范围不同。英国比我国“卸载”的公共警务范围更广，比如，囚犯押运在我国仍由政府警察负责，而英国则交由大型安保公司负责；其次，英国存在公共警察销售警务、收取费用及接受赞助这一商业化模式而我国则不存在。例如，警察会对其为足球比赛或其他公共活动所提供的服务、为企业提供的特殊执勤等收取费用。警察也会通过在警车或警局墙上张贴广告的形式收取广告费用。许多警局甚至自己创建公司来销售他们的服务。此外，警局还会接受社会捐赠的金钱、警务场所等物质资源。

中华人民共和国公务员法第53条规定公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织兼任职务。在我国，政府警察提供的任何警察服务都是免费的，是出于义务和职责而不是出于营利目的。所以在政企分开的原则下，我国的公共警务私营化不包括政府警察采取营利性模式。

(三)英国公共警务私营化对我国的启示

近年来,中央先后提出了完善“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的社会管理创新格局，完善国家治理体系和治理能力现代化的深化改革总目标。无论是社会治安，还是警务工作，公安机关要落实社会管理创新，完善治理体系，提高治理能力，都离不开社会和公众的协同和参与。因此，公安机关要想提高工作效率，必须尽可能将警务强制措施和执法活动之外的非核心管理职能分离出去，交由社会组织承担。首先，对于一些纯粹的生活服务职能如110接警中的问路、开锁、疾病救护等服务性职能剥离出去，修改有警必出，有求必应的服务宣传，使警察从烦琐的非警务性工作中分离出来；其次，弱化部分管理职能，如在交通管理方面，将交通事故的调查、鉴定和裁决进行分离，公安交管部门只负责事故的调查，交通违法行为的责任认定和裁决以及事故赔偿调解逐步过渡到由人民法院负责；此外，可以学习英国的经验，将部分警察职能任务如囚犯的押解任务、处理前台咨询等竞标外包给安保公司。

在借鉴英国经验的同时，英国公共警务私营化过程中存在的商业化模式，如政府警察对公共警务进行销售、收取费用及接受社会赞助等，必须加以注意和避免。原因主要有：一是影响社会稳定。警察对部分警务收取费用，富人因支付得起费用得到相应保护，而穷人却只能依赖有限的公共警务，有人认为私人警务创造了一个双重警察系统，使得富人与穷人之间产生了不平等待遇[5]；另一方面，甚至有人作出一个极端的假设，富人雇佣私人保安人员使自己免于遭受的犯罪行为，可能会由于穷人没有能力去雇佣额外私人警务主体，得到相应的保护，而转嫁到这些穷人身上[6]。二是威胁法律公正。警察以适当的价格从事营利性活动，受雇于某一组织的警察可能会迫于压力，去做一些组织想让他去做的事，然而这些可能会与国家的法律法规或社会大众的利益相冲突；此外，若警局接受商人的捐赠，当警察在处理这位商人所涉及的案件时，是否会在感情上有所倾斜？三是影响和谐的警民关系。警察的减负荷和剥离非核心警务职能，固然能提高工作效率，但如果一味的削减职能而仅仅去从事一些国家警察权范畴的强制措施和执法活动如打击犯罪，这样只会给公众留下一些警察面对犯罪分子严惩不贷的“冷酷”一面，却少了街面巡逻或提供生活服务的亲和一面，对于建立新型和谐的警民关系来说，无疑是不利的。因此，在我国警务社会化过程中应当注意和避免走政府警察从事营利性活动的私营化模式，确保警务供应的平等性和执法活动的公正性。此外，在分离非核心警务职能时要把握好度，确定任务减负的合理范围，在提高警务工作效率的同时不影响警民和谐关系的建立。

参考文献:

[1]Mark Button.Private Policing[M].London:Willan Publishing,2002.

[2]Jones,T.and Newburn,T.Private Security and Public Policing[M].Oxford:Clarendon Press,1998:29.

[3]Johnston,Les.The Rebirth of Private Policing[M].London:Taylor & Francis e-Library,2005：6.

[4]李健和．治安学原理[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2013：102.

[5]Greene,Jack R.The Encyclopedia of Police Science[M].New York:Routledge,2007：1049.

[6]South,N.Privatizing Policing in the European Market:Some Issues for Theory,Policy,and Research[J].European Sociological Review,1994,(10).

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D912.14

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0128-04

作者简介：刘家家(1989-)，女，山东滨州人，2013级公安学专业硕士研究生。

收稿日期:2016-01-25