制度创新：国家治理现代化的核心

刘俊杰

(中共中央党校，北京 100091)



制度创新：国家治理现代化的核心

刘俊杰

(中共中央党校，北京 100091)

摘要：纵观世界各国和中国国家治理的历史和经验教训，可以得出一个基本的结论：制度创新是国家治理现代化的核心，尤其是在国家社会面临重大转型时期，制度创新更具有战略意义，其中政治制度的创新是决定大国兴衰更替的核心要素。推进国家治理现代化本质是国家制度体系和履职能力的创新，关系到是否能够穿越中等收入社会的陷阱。

关键词：制度创新;国家治理;判断标准;治理途径

当我国进入全面建成小康社会的决胜时期，我们党提出了“创新、协调、绿色、开放和共享”五大发展理念，来统筹中国经济社会发展面临的社会矛盾和问题；五大理念引领的理论创新、制度创新和文化创新，是推动中国经济社会进步的核心要素。制度创新发展理念是总结了中国乃至世界工业革命以来治理国家的经验教训，抓住了国家发展阶段性的特征、问题和实质，把握了人类社会发展的自然规律、社会规律和社会主义发展规律，切中要害。本文仅从制度创新作为国家治理现代化的核心要素，提出初步的认识和思考。

一、制度创新是国家治理兴衰的核心要素

从国家治理兴衰成败的历史来看，每当人类社会面临转型期，哪个国家的统治阶级具有超前的创新意识，解放思想，成功推进国家治理的制度整体创新，哪个国家就把握了世界发展的先机，取得制度的优势，获得世界市场、技术、人才和资本的配置优势，实现优先发展、跨越式发展，造福本国人民。从大国治理强弱的更替历史来看，英国超越中国，美国超越英国，都是制度创新发挥了重要作用。大国在世界地位的顺序更替，不仅与科技、军事、人才、国家信用体系等的竞争相关联，也取决于大国治理的制度是否在世界具有领先和创新的能力。

比如中国在农耕文明时期，其制度创新长期在世界领先，中国在这个时期，其饱含智慧的制度设计为中华民族的辉煌历史提供了制度基础，是人类制度史上的高峰，如中央集权、科举制、乡规民约等制度。这些制度都是当时人类社会的伟大制度创新，这些制度创新使中国经济和技术也长期在世界上领先；但当工业革命来临的时候，从明朝开始，中国的统治阶级故步自封、自以为是，闭关锁国，重农轻商、缺乏创新，面对人类出现的社会变革和工业革命潮流，熟视无睹，缺少世界眼光，只能走向衰败和落伍；由于制度缺乏创新，中国落后西方发达国家大约有200多年的时间。但是，不能因为这段时间的制度衰败，否定我国历史上曾经在国家治理制度上的辉煌。现在回过头来看，1840年的鸦片战争的失败，本质是国家制度的失败，是国家制度缺乏创新导致中国的失败。

资本主义制度是在工业文明来临的条件下，是英国和欧洲具备了建立资本主义制度的宗教伦理的文化土壤和制度创新条件，无论从地理环境，还是民主的历史传统，资本主义需要的新的规则在英国具备了产生的物质和精神条件，而中国还在封建制度的桎梏里；英国的商业和科技发展，打破了农耕文明时期的生产、消费和交往旧的规则，建立了以市场为核心的新的交往规则。其代议民主制度、权力制衡制度、司法独立制度、法治原则以及社会保障制度的创新，都代表了一个新的文明的制度诞生；它开辟了世界市场，促进了科技的进步与解放，让财富充分涌流，极大地改善和提高了人的生活品质；这些创新，是英国成为强国，成为领先大国治理的核心要素；当人类进入信息文明或者说互联网文明时代，大国的治理又在制度创新上开始新的竞争，美国后来居上了。

中国是工业文明大国治理的落伍者。从1949年中华人民共和国建立，中国在共产党的领导下，开始了大国崛起和制度创新的历程。

中国要实现大国崛起和中华民族的伟大复兴，必须实现对人类创造的制度文明和制度创新的觉醒，才能改变大国治理衰败落伍问题。

社会主义制度是资本主义制度的对立物、替代物，马克思和恩格斯曾经设想，社会主义革命首先应该发生在那些经济文化发达的资本主义国家，“即至少在英国、美国、法国、德国同时发生”[1]。历史客观地告诉我们，世界上所有的社会主义革命都是在经济文化比较落后的国家里出现的。在经济文化相对落后的国家建设什么样的社会制度，在马克思主义的书本里找不到现成答案。中国特色社会主义制度的确立与完善，完成了对社会主义制度文化认识的三次大觉醒，第一次是选择社会主义制度，第二次是开创中国特色社会主义制度，第三次是提出了以推进国家治理体系与国家治理能力的全面深化改革为总目标的新的国家治理理念。三次文化觉醒，三次制度创新，完成三次制度的重大转型和发展。

历史证明，照搬西方国家建立的资本主义制度来实现中国的现代化是走不通的。社会主义制度是建立在公有制为主体的生产和分配制度，是实现社会公正和共同富裕的新的制度，是资本主义制度的替代物；是超越资本主义制度弊端的制度创新；社会主义制度预想的人类社会人的自由全面发展的共同体，是符合人类社会一般发展规律的；因此社会主义制度的一般原则，必须根植到中国大国治理的特殊制度中去。20世纪后半期和21世纪，中国的崛起和复兴，是制度创新的崛起和复兴，中国确立的制度，既没有照搬西方发达国家的制度模式，也没有陷入苏联僵化的社会主义制度模式，而是确立和开创了中国特色社会主义制度，这是经济文化落后国家，从本国国情出发，运用马克思主义国家治理学说，走出的一条制度创新的新路。

党的十八大以来，中国经济社会发展进入了新常态，如何穿越中等收入陷阱，全面建成小康社会，如何探索新常态下大国治理的规律，实现国家治理体系与国家治理能力的现代化，是大国治理面临的新的挑战和问题。为此，党的十八届五中全会提出的“五大发展”理念，作为一个系统、一个体系，具有重要的战略意义。创新发展的核心是大国治理的制度创新。改革开放30多年，中国取得的社会进步以及实现的社会变革是中国几千年历史未曾有过的；中国由传统社会向现代社会转型，由传统国家向现代国家转型，必然面临社会结构、阶层和价值观的分化和重构，用历史唯物主义的观点来看，这是社会巨大进步带来的问题；社会分化、社会矛盾导致的社会问题，必然要求社会改革和制度创新；社会发展出现的特权腐败、贫富差距拉大、分配不公、资源破坏、环境污染、诚信缺失等问题和矛盾，需要国家治理体系和国家治理能力现代化的创新。因此，中国实现大国崛起的核心要素是制度创新，只有不断地理论创新、制度创新、文化创新，大胆汲取西方发达国家创造的人类社会全部制度文明成果，批判吸收中国传统社会积累的大国治理经验，中国才能穿越中等收入陷阱，到2020年才能全面建成小康社会。

二、判断国家治理现代化的制度标准

什么是制度？什么是国家治理现代化的制度创新优势？其优势标准如何判断?这是不同意识形态和不同统治阶级争论最激烈的问题。首先制度的概念具有狭义和广义之分：狭义是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；广义是指在特定社会范围内调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、规章的总和；它是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。

为什么制度在国家治理中如此重要？邓小平1980年在《党和国家领导制度改革》讲话中，从总结“文化大革命”经验教训中关于人治与法治，领袖个人与制度关系时曾经指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2]333。为什么制度会在治理国家中占有主要地位？这是因为制度具有如下特征：一是具有稳定性。一个国家、一个社会、一个企业甚至一个家庭的治理，最靠得住的是制度，最根本的是要依靠规则和制度。制度一旦确立后，就具有长效性、稳定性的特点。二是具有规范性。制度能够有效规范人们的行为和活动方式，让社会成员知道如何做，从而维护共同体的秩序。三是制度具有共识性。在文明社会中，制度制定通常维护的是大多数人的共同利益和价值要求，体现了社会成员的共同价值理念和普遍追求。公正的制度设计可以增强社会成员认同感，促进达成共识，因此具有凝聚多元文化的作用。四是制度具有协调性。制度能够考虑社会成员不同阶层的利益诉求，形成利益契合点。制度能够平衡社会不同阶层的力量和利益关系，从而具有强大的协调和整合功能。

在经济全球化、民主化和互联网的多元化时代，世界各国的历史、国情和文化传统各具特征，每个国家不可能拥有相同的制度模式。不同的国家由于对社会价值目标追求不同，历史文化传统和国情不同，因此社会制度也不尽相同。即使最早建立资本主义制度的西方发达国家，在普遍建立了代议制民主政体后，同样是代议制国家，英国就是君主立宪制，美国就是民主共和制；同样是民主共和制，美国就是三权分立下的总统制，法国则是半总统半内阁制。这种情况的出现绝不是偶然的，而是由于每个国家的政治历史传统和自然情况的合力使然。资本主义制度在世界的确立是个巨大的进步，它建立在市场经济制度之上的议会民主制度、权力制衡制度、司法独立制度与法治至上的原则以及形成的维护公共利益和服务的社会保障的体制机制，无疑是人类政治文明的共同成果，其制度反映的对人的解放思想也是不能简单否定的。社会主义制度的诞生，作为资本主义制度的替代物、对立物，是在超越资本主义制度弊端的前提下提出来和实践的。两个制度在近百年的制度对立、竞争中，此消彼长，相互吸收借鉴，但资本主义制度以私有制为基础，维护资本主义少数集团根本利益的制度原则没有变化；社会主义制度是在公有制基础上组织生产和消费，维护整个社会多数人的根本利益，最终走向共同富裕的制度原则也不会变。中国特色社会主义制度具有的优势，是相对资本主义制度的优势比较而言的。在经济文化落后国家，中国开创了一条不同于欧美国家的新的制度，通过建立新民主主义社会制度，发展至社会主义基本制度的建立，再到中国特色社会主义制度的创立。中国共产党从中国的国情和历史出发，把社会主义制度的一般原则与中国的国情和问题相结合，不断创新，形成了既不同于苏联的传统社会主义制度模式，又不同于欧美国家资本主义的制度，其构建的中国特色社会主义制度具有鲜明的民族性、独特性和创造性。1980年邓小平对社会主义制度的优越性、对党和国家领导制度优劣提出了标准：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”[2]322-323党的十八大以来，围绕完善和发展中国特色社会主义制度，习近平总书记提出了八条标准：评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。

因此，中国特色社会主义制度的优势，不是理论论证的结果，而是需要通过实践来验证。

三、制度创新在国家治理现代化中的主要实现途径

党的十八届三中全会提出了全面深化改革“总目标是完善和发展通过特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。全面建成小康社会、穿越中等收入社会的陷阱，实现中国社会的重大转型，我们党提出的推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，我理解就是最大的制度创新。

一个现代化的国家治理体系，是指一个政府职能合理到位、权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系，是一个有效的以法治为核心形成的有规则的治理体系；是一个依据人民主权原则，实现政府的有效限权、放权和分权，用制度保证权力廉洁、廉价，实现社会公正，达到“社会共治、良治”的一种治理状态，其标志是国家权力体系、法治体系、民主体系的现代化。国家治理能力的现代化，一般是指该国政府的责任能力、执行能力、监督能力和服务能力以及选人用人能力的现代化。

国家治理体系的现代化是国家治理能力现代化的基础，没有治理体系的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和提升；同样，没有国家治理能力的现代化，国家治理体系就会落空。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，系统、全面、整体性的对推进和落实国家治理体系与国家治理现代化进行了全面部署。国家治理现代化的提出，标志着执政党是从统治走向管制，再从管制走向治理，走向共治、良治的根本转变。为了实现国家治理的现代化，必须从制度体系上推进制度建设。

1.完善和发展人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，也要与时俱进地完善人民代表大会制度。在党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一之中，共产党是民主中的重要环节，不仅需要共产党保障人民行使权利，也需要人民群众对国家事务和社会事务的直接参与和形成广泛的监督。要处理好党的领导同国家权力机关的关系，其中最重要的是完善党对人大的领导方式。人民代表大会制度是保证人民当家作主最根本的制度，是人民民主的重要体现。党对人大的领导意味着党发挥的作用是总揽全局、协调各方利益的。人大和人大常委会要按照民主程序，将党提出的方针政策上升为法律和国家意志。

2.改革和完善党的领导体制。实现由革命党向执政党转型需要彻底破解高度集权的一元化领导体制，在坚持党的领导的根本前提下，党的执政体制要适应人民当家作主和依法治国的根本要求，使人民民主重回制度和法律内。党的十八届三中全会指出“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，作用的发挥需要党政关系制度化，“党政关系的制度化最根本的一点就是通过法律充分明确党与国家组织的各自职能”。党政从实践上看，不能党政分开，但要做到党政分工。依法执政的前提是依法治党，这就要求将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化。完善干部选拔任用制度，必须改进和完善党管干部原则的具体方式：首先，要改变高度集中的管理体制。其次，要改变统包统揽的管理模式，实现科学的分层管理。再次，要将竞争机制引入干部的选拔任用中，实行优胜劣汰的体制；提高干部选拔任用的透明性和公信力，使干部的选拔与任用逐渐规范化、法治化。

3.完善和发展社会主义市场经济体制。中国特色社会主义制度取得巨大成就之一，是在社会主义国家开创了社会主义市场经济体制，这个制度设计老祖宗没有讲过，历史上也没有国家实践过。党的十八届三中全会决定的核心亮点是经济体制改革起总牵引作用，理论上提出的:“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度”，是完善我国具体制度的关键，法治体系建立，民主制度的确立，就要围绕经济体制的改革进行。要实现“使市场在资源配置中起决定性作用”这个核心任务，就需要构建与之相适应的体制基础。这就要求推进所有制及企业制度改革，完善现代市场体系，改善宏观调控和转变政府职能，构建开放型经济体系和扩大开放。其中最本质问题就是处理好政府与市场的关系，这要求在坚持社会主义市场经济改革方向的同时，更加尊重市场决定资源配置这一市场经济的规律，大幅度减少政府对资源的直接配置，这就要减少政府对经济活动的直接干预，纪检、司法和财政改革的目标是让权力在阳光下运行。而强化权力运行监督和制约，是破除公权腐败对市场秩序和政府公信力破坏的重要举措，也是反腐败的核心所在。要注重制度反腐，建立有效的权力制约和监督体系，是对社会主义市场经济顺利运行的制度保障。

4.推进中国特色的协商民主制度。党的十八届三中全会指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。 协商民主与选举民主或竞争性选举民主相比，在中国现阶段协商民主制度是我国民主政治发展的重点，这并不否定人类发明的竞争性民主制度的优点。协商民主的长处在于参与各方的平等地位，协商的内容是寻求利益的融合，协商的作用就在于照顾各方利益，促进共同利益形成和实现。特别是在社会矛盾的多发期、易发期，协商民主有利于调和社会矛盾，有利于求同存异、扩大共识。要改进目前协商民主制度的不足，执政党在重大决策前，要充分与参政政党协商，求同存异，而不是事后通报。因此，抓紧构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。同时，如何将其制度化、规范化、可操作化，特别是法治化，是我们在国家治理体系现代化进程中要解决好的问题。

5.完善中国特色社会主义法治体系。建设中国特色社会主义法治体系，要具备完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。这就要求不断地补充原有法律中的缺项，改变缺乏针对性和操作性不强的法律，改变原本带有部门化或者一些相冲突的法律法规，因此要提高立法效率，加强重点领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据；要坚持上下有序、内外协调、科学规范、运行有效的原则完善和发展法律规范体系，各部门法之间、各种不同渊源的规范性法律文件之间彼此衔接、和谐统一；更加注重立改废释并举，实现从粗放型立法向集约型立法的转变；进一步加强科学立法和民主立法，让法律法规立得住、行得通、真管用。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：221.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[责任编辑：梁桂芝]

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)01-0001-05

作者简介：刘俊杰(1961-),男,吉林舒兰人，科社教研部教授，博士研究生导师。

收稿日期：2015-12-20