行政问责：制度化定位与法治化重构

徐肖东，雷　庚

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)



行政问责：制度化定位与法治化重构

徐肖东，雷庚

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)

摘要：行政问责是一种谴责或制裁的治吏机制。目前,我国行政问责仍然存在着诸如“瞌睡问责”、“高调问责，低调复出”等问责的不良现象。打破这种问责的困局，必须以明确制度定位为契机，最大限度发挥问责制度的作用，推动行政问责的法治化重构。承认行政问责制度的重构应当基于“回应性”和“特殊监督机制”的定位。将行政问责制度放在建设法治政府的时代背景下，明确法治政府中，行政问责制度应当是回应人民群众，追究特殊责任的监督机制，并基于该定位，完善行政问责制度相关的“主体、客体、责任范围”等内容。

关键词：行政问责；法治政府；责任政府；回应性

行政问责的实质是基于多元途径的机制约束，规范的行政行为和公共权力合法性的运作，最终达到权为民所用的目的，是改善政府管理的一种有效的制度。政府对行政及时问责，能够有效应对公共危机，增强民众对政府的信心。2003年“非典”期间，包括两名省部级高官在内的千余名官员因对疫情隐瞒或防治不利而被免去官职，自那时起，一场波澜壮阔的行政官员问责风暴在我国席卷开来。毫无疑问，仅仅把对官员的问责作为应对公共危机的临时性措施还远远不够，问责应当作为一种法定的制度，用来推动中国责任政府、法治政府建设。于是，2004年国务院印发的《全面推进依法行政纲要》明确指出权责统一是依法行政的基本要求。其中，“实现权力和责任的统一”、“有权必有责”表述彰显了我国政府问责法治化的决心。党的十八大和十八届四中全会明确提出，要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。

一、行政问责不良现象管窥

虽然行政问责实践已有多年，也取得了一些成效，但是行政官员问责的法治化并没有向着当初预期的方向发展，反而出现了一些引人深思的问责怪现象。

现象一：瞌睡问责。2008年2月20日下午，在昆明市市委礼堂，昆明市招商引资的专题讲座刚刚进行了不到一个小时，坐在主讲人旁边的市委书记发话：“第一排第二个，睡觉的那个起来！”一位干部随即弓着身子站了起来，神情疑惑。“你是哪个单位的？”“呈贡县投资促进局。”“你是来睡觉还是来听讲座的？”很快，这位蒋姓副局长被勒令辞职，局长也被要求作深刻检查。对此，国家行政学院教授竹立家毫不客气地指出：“官员开会睡觉问什么责？有纪律处分条例，该怎么处分怎么处分，与问责无关。”[1]很显然，这种有些苛求的问责，除了在短时间内能营造一种问责气氛外，由于问责形式不科学、责过不相称，反而在实际生活中影响了问责制度存在的严肃性和权威性。

现象二：高调问责与低调复出。2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生拆迁自焚事件。事发7天后，抚州市委对8名责任人作出处理决定，其中，负有重要领导责任的县委书记邱建国、县长苏建国被立案调查。当时，对官员迅速而严厉的问责，曾一定程度上缓解了民愤。但是没过多久，这两名被问责的“建国”悄然复出的消息开始在网上流传，称邱建国出任抚州金巢(经济开发区)管委会主任，苏建国任抚州市公路局局长，事后均得到当地有关部门的证实。这两位官员的复出，引起网络一片“声讨”。高调问责，低调复出，几乎成了官场“新规”：出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之[2]。

可见，“瞌睡问责”和“高调问责，低调复出”的现象在实践中绝非个案，这些怪现象的发生暴露出当前行政机关内部相当一部分人对问责制度的看法：问责仅仅是一种能够快速平息民愤或者显示自身亲民的工具而已。或者说，行政机关对该制度工具化的定位是实践中问责怪现象发生的根本原因。那么，在实际运作时，是什么原因导致我国的行政问责制度被工具化定位呢？“非典”之后，中央加大了行政问责的力度，各地也相继颁布了大量专门关于问责的地方性规定。2003年8月15日，长沙市通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该办法被视为我国第一部有关行政问责的地方性规定；2004年5月11日，重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，被视为国内首个省级行政首长问责办法；2004年11月23日，浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，规定了30种被问责的行为，在全国率先建立起“庸官问责制”,等等[3]。

地方政府对行政问责的探索，确实开启了该制度法治化之先河。可是，制度建设十年有余，现实情况反而是：五花八门、参差不齐的行政问责制度基本是在地方“各取所需”的前提下“各自为政”。地方关于问责的探索无法达成共识意味着：问责制空有制度之名却无制度之实，因为只要中央层面的问责规范不出台，问责就难以成为一项全国通行的制度。因此，明确问责制度内涵，让该制度法治化迫在眉睫。问责制度法治化不仅要求行政机关改变对该制度的工具定位，而且要求行政机关将该制度的建构同“依法治国，建设社会主义法治国家”的时代背景相结合。诚如学者所言，“法律欲成为法律，不能仅仅表达权威机关的意志，法律必须符合某种正当有效的东西”[4]，根据“在社会上的确存在一些最低限度的正义要求：这些要求独立于实在法制定者的意志而存在，并需要在任何可行的社会秩序中予以承认”[5]去明确法治问责的“主体、客体、责任范围”等相关内容。

二、行政问责不良现象之破局：以明确制度定位为契机

(一)定位一：追究特殊责任回应人民群众的制度

根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，“责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是与某个特定机构和职位联系的职责”[6]。而国内的《现代汉语词典》将责任解释为：(1)分内应做的事。(2)因没有做好分内的事应当承担的过失[7]。结合“问”与“责”的含义，特别是“问”含义中询问和追究的双重含义，问责制从语义学的角度看可能有以下核心内涵：(1)问责是对责任进行追究。(2)要求责任对象接受质询并进行回应。据此，问责就是有问责权的主体要求行政机关对其行为的某种权限承担责任的过程，涉及责任承担和回应两个方面,以问责内涵为基础对制度进行定位。

1.行政问责制度中的责任应当有特殊性。行政问责制度中的“责任”具有一定的特殊性，问责制度涉及的责任能够被现有的责任追究机制所容纳。问责制度仍然作为一项制度，应当是和现有相关机制并行的责任追究机制之一。问责制度丧失其作为制度的主体地位，异化为现有相关责任追究制度的启动方式。不论是与现有制度并行还是被现有制度吸收，都使得问责制度丧失了作为一项独立制度的主体地位，故问责如要成为一项制度，其必须确保追究责任的特殊性。以香港为例,早在2000年前后,香港相关法律就规定,港府高官在“政策范畴内的事宜出现严重失误时应该辞职，或者因严重的个人操守问题或不再符合基本法的有关规定时必须离职”[8]。这表明,香港的高官问责制度主要追究官员的政治责任和道德责任，即问责制度应当追究特殊的责任。

2.有效回应公民需求的国家治理提供规范性的辩护。就回应性而言，《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”，在我国确立了人民主权原则。根据该原则，唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量[9]。于是，行政机关作为权力机关的执行者和具体国家行政权力的行使者，其权力的行使，必须对其来源的人民负责。所以，在法治政府中，政府官员问责制度意义在于：变我国传统的“官本位”为“民本位”，让官员对上负责的同时也注意倾听来自民间的声音，即官员基于行政效率要对上负责，但是从人民主权意义上，官员必须对下负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”[10]。不能够有效回应群众的问责可能只是激发已有责任的落实，或者在行政处分之外增加一些责任样式，所以回应性当作为问责制的制度作用予以重视[11]。比如：《河北青年报》曾经报道，2009年2月，河北永年县干部作风建设年活动动员大会11名“瞌睡干部”被拍摄，永年县委当晚即作出决定，将其中7人免职，1人全县通报批评，3人黄牌警告处分。

这种做法出发点可能是好的，但是和许多问责案例一样，由于忽视了问责制度的回应性，老百姓只是被告知问责的结果，这就使得问责的效果大打折扣，甚至基于本案情况，百姓可能会猜测：同样的“瞌睡干部”为何处分情况不同？问责是不是政府内部权力斗争的工具？因此，在法治政府中，行政问责制度应当被视作“追究特殊责任，回应人民群众”的制度。

(一)定位二：推动法治政府建设的监督机制

1. 法治政府。1978年，党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主，建设社会主义法制国家”的要求；1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”；1999年的九届全国人大第二次会议通过了现行《宪法》的第13条修正案，决定在1982年《宪法》第5条增加一款，作为第1款，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。以上相关事实，真切地反映出建设社会主义法治国家已经在党、国家和人民之间达成了共识。

在依法治国已达成共识的前提下，需要进一步明确：由于行政机关担负着依法管理国家、经济、社会、文化的任务，其行政行为最经常、广泛、直接关系公共利益和广大人民的根本权益，因此，依法治国的重点在于依法治权，政府的法治程度直接关系到依法治国的成败[12]。那么何为“法治政府”呢？有学者认为，法治政府应是从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律加以固定的政府[13]。与此同时，根据中国政法大学法治政府研究院研发的“中国法治政府评估指标体系”，法治政府应当包含了机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查等7个一级指标[14]。

由此可见，强调政府责任对于法治政府建设的意义重大。当然，学者对法治政府的定义并非权威，但是，通过国务院2004年《纲要》中“权责统一”、“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的表述，能够明显看出责任政府是推动法治政府建设的有效路径。

2. 发挥特殊监督作用的行政问责制度。如果人都是天使就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来和内在的控制了[15]。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，时任国务院法制办公室主任的曹康泰认为，“权责一致要求行政机关依法享有多大权力就应当承担多大的责任”。在谈到对政府落实权责一致的具体要求时，特别强调“加强对行政机关依法行使行政权的监督，确保违法行为受到监督”、“用权受监督是落实权责一致的最终落脚点之一”[16]。正是出于对政府滥用权力的担心，我国在提出建设社会主义法治国家的同时，特别提出推进法治政府建设。这是因为，责任政府包含于法治政府中，建设责任政府就是推动法治政府发展。因此，为了落实对政府的监督，我们需要一套完善的政府责任监督机制。

检视既有的研究文献发现，我国已经构建了一套相当完善的政府责任监督机制。比如，在外部监督方面，政府要接受各级人大及其常委会的监督，向其报告工作，必要时接受质询，同时虚心听取人大代表的批评和建议；要自觉接受人民政协的民主监督；要自觉接受新闻舆论的监督；要接受行政诉讼的监督。在内部监督方面，政府应当接受审计机关、监察机关的监督。那么，在我国已经建立了相对完善的内外监督机制时，如果仍然将行政问责制度做监督定位，我们就必须回答这样的问题：就政府监督而言，我们为什么不去努力激活现有的机制，而是另辟蹊径去构建另外一套监督机制呢？其实答案很明确，就是与现有监督机制相比，行政问责制度的监督有自身的特殊性。具体来说，该特殊性体现在：

第一，通过行政问责制度，能够让行政官员直接向公众负责，这是对传统理论的突破。因为在中国宪政情境下，“党管干部”的人事任免与管理制度让人大很难充分发挥出类似西方议会那样的功能。政府直接对人民负责突破了西方仅要求政务类公务员向选民和议会承担政治责任的常规，变成了从中央到地方、从政府到党委、从行政首长到普通公务员全面向公众承担政治责任，行政问责于是成为政府积极回应社会诉求的重要场域；公民交纳税金之后，对政府提供的公共产品，自然有权评头论足。对品质低劣或不满意的，也有权质询，直至追究责任。最后，从现代民主理论看，在现代社会，公民直接参与管理的参与式民主已逐渐成为一种重要模式，可与传统的代议制民主相媲美，更有其高超之处。这为公众直接质询、要求政府回应并承担责任扫清了理论障碍，在代议制民主的问责机制之外开辟了新的路径。

第二，通过行政问责制度，能够建立常态化的监督机制。虽然前文列举了我国人大监督、代表监督、政协监督、新闻舆论监督等对政府监督的方式，意在说明我国在监督政府领域并非空白。可是，以上监督方式有其“先天缺陷”，即均非制度化和常态化的政府监督机制。其实，以上主体能够对政府进行监督，更多的是宪法和法律赋予相关主体的职权。这就导致相关主体是否行使监督权，如何行使监督权均非宪法、法律的强制性规定，也造成了许多地方人大、政协“监督缺位”的现象。于是，建立专门的行政问责机制，将相关责任落实到具体责任人并非毫无意义的“叠床架屋”，而是建设责任政府，全方位对政府进行监督的重要举措。

三、法治政府中行政问责制度之重构

2003年以后的问责实践表明：问责已经逐渐成为了政府的“惯例”。但是，就行政问责制度本身的法治化程度而言，十年前和十年后的行政官员问责制度并没有大的差别。

理论是实践的先导，正确的理论能够为实践指明方向。问责理论研究的滞后是导致中国问责制裹足不前的重要原因。过去十年，实务部门对于官员问责一直秉持实用主义法学的态度，仅仅将问责看作平息民愤、突显政绩的工具。于是，对于问责的理论研究，基本上是学界主导。但是，在法律法规甚至是连中央文件都没有对问责进行统一解释的前提下，学界面对五花八门的问责实践，也很难在行政问责制度理论研究方面取得系统性的成果，典型表现在：对于“谁问责，问谁责，问什么责”这样的理论核心问题，理论界虽然进行了大量研究，但是，研究者基本上是自说自话，不同的研究者之间分歧巨大，难以在短期内形成统一意见。

以问责主体研究为例，“由哪些主体进行问责实质上是一个权力分配和归属的问题，同时也意味着不同社会主体相互之间施加控制和制约的可能性”[17]。基于我国目前中央到地方的问责实践，理论界根据问责主体的不同抽象出了“同体问责”和“异体问责”的两种模式，并在问责主体的选择上取得了最低限度的共识——当前单单依靠同体问责的问责模式应当尽快引入异体行政官员问责制度。可是，一旦具体到“行政官员问责是以同体问责为主还是异体问责为主，二者之间关系如何”等问题时，学者们又会陷入无休止的争执。面对理论研究的困境，有学者更是直接主张：同体问责和异体问责之争是毫无意义的，问责勃兴本身就是行政机关依托行政科层体制，自内而外，自上而下，整体性回应社会诉求，行政官员问责一定是行政主导的政府所为的。当然，理论研究虽然没有就问责制度中“主体、对象和责任范围”取得共识性的意见，但是，这也意味着只要能够找准切入点，明确问责的“主体、对象和责任范围”，就能够大大地推进问责制度的法治化建设。

毋庸赘言，问责制度在法治政府中的“追究特殊责任，回应人民群众的制度”和“推动法治政府建设的监督机制”定位就是推动该制度发展的切入点，好好利用该制度定位，能够简化争议、凝聚共识，对行政问责制度的构建起到纲举目张的作用。

(一) 通过回应性的制度定位解决“谁问责”的问题

我国目前的行政问责制度由党政机关主导，这是不难看出的事实。根据实践，同体问责的模式暴露出如下问题：第一，行政机关垄断问责启动权。是否启动问责是由领导人所决定的，只要问题没有曝光，就尽量“大事化小，小事化了”，或逃避责任，或转嫁责任。第二，选择性问责的发生。由行政机关主导的同体问责由于没有独立的第三方的介入，使得问责主体在问责时有极大的裁量权，表现在其对问责事项既可以追究，也可以不追究；既可以这样追究，也可以那样追究。第三，问责主体不受监督和制约，容易受社会舆论和领导批示影响，导致问责违反程序和畸轻畸重的问题。

鉴于同体问责的种种弊端，有理论研究者主张在同体问责模式中引入异体问责的因素。他们认为，同体问责中封闭的内部问责程序容易导致不公正，违反了“自己不做自己法官”的要求，故而希望行政机关外的主体能够介入问责程序当中。目前对于广大人民群众而言，他们抱怨的不是问责主体由谁主导，而是问责的过程是否公开，问责的结果是否公正，问责是否真正的有效。那么，按照本文的观点，我们是否应当转换思路，基于法治政府下问责回应性的定位来思考问责制度的构建呢？其实，在不考虑行政系统外的主体是否有能力主导对行政问责的前提下，即使由行政机关以外的主体比如人大主导问责，如果没有广大人民充分参与，就目前人大的权威状况而言，其主导的行政问责制度效果也不一定比由现行行政机关主导来得好。因此，“短时间的在特定领域范围内，就同一个问题连续大规模追究相关人员的责任”的行政问责制度化若要法治化，最终落脚点必定是问责的过程公开透明、问责的结果让人民满意。之所以这样说是因为，对相关人员的惩戒虽然是问责制度的目的之一，但绝非主要目的。在法治政府中，政府应当通过问责制度，及时有效地回应老百姓的诉求，增强百姓对政府的信心。如果问责制度做不到这一点，那么现行体制中的其他相关制度完全可以将其取而代之，到那时，我们还有什么理由对问责进行法治化探索呢？

此时，强调行政问责制度的回应性，可能比纠结于同体问责还是异体问责更让人信服。因为无论同体问责还是异体问责，都不能确保群众对问责的充分参与，只有依照能够回应人民群众的要求来构建行政问责制度，才能使行政问责制度成为既有实效又让人民满意的监督制度。所以，问责的回应性定位告诉我们，同体问责还是异体问责其实并没有想象中的那么重要，只要我们在制度上能够确保问责制度的回应性，那就是符合我国国情的问责制度。

(二)通过特殊的监督机制定位解决“问什么责”

回应性的定位让我们在“谁对谁问责”的问题上抓住了解决困扰问责主体制度的线索。但是，对该问题的回应只是构建问责机制的开端，一个完善的问责机制除了要解决“谁问责谁”的问题之外，还要回答“问什么责”的问题。根据学术界对行政官员责任体系的研究，一般认为行政官员应当承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任这四类既互相区别又互相渗透的责任。那么，接下来笔者将基于问责特殊的监督机制的定位，尝试明确问责中责任内涵，也即回答“问什么责”的问题。

1. 政治责任与行政问责制度

按照学者的说法，问责的概念有广义和狭义之分。就追究责任而言，广义问责对政治责任、法律责任、纪律责任、道德责任不加区分；狭义问责中的责任仅仅指政治责任[18]。2009年5月出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》首次明确，我国应当致力于建设狭义上的问责制度。该规定第4条“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”，这个表述清楚地表明，问责制度中所追究的责任区别于党纪政纪责任、刑事责任，且应当是和其并列的一种责任。如果参考香港政府推行“高官问责制”是用于解决“政府官员赋有政治使命但在实践中却不承担政治和道德责任的问题”的做法，并结合“法治政府中的特殊监督机制”的制度定位，笔者认为：我国的行政官员问责制度明显是作为一种对政治责任、道德责任进行监督追究的补充机制而引入的，即为了弥补现有责任追究机制的不足，在法律制度、党纪政纪之外另辟一个通道，使得行政官员行使权力的全部过程都受到强力的监督[19]。

2.法律责任与行政问责制度

行政官员的法律责任，是指行政官员在行使行政职权的过程中，违反法律规定的义务，从而承担相应的否定性法律后果，包括行政法律责任和刑事法律责任两种类型。对于这部分法律责任，我国已有专门的法律予以规定，比如《公务员法》和《行政监察法》等法律专门规定了行政法律责任；《刑法》中第八章“贪污罪”和第九章“渎职罪”的规定就是刑事法律责任的典型。所以，就责任追究而言，我国的行政官员问责制度应当排除对于法律责任的追究。这是因为，在法治政府建设中，行政官员问责制度应当是一种特殊的监督机制，其能够有效回应民众、弥补现有的监督机制不足。与现有其他责任追究机制相比，只有问责制度能够及时对行政官员的政治责任、道德责任进行追究，这是与其他法定制度相比，具有最大的优势的制度。故在问责法治化的过程中，我们应当努力保持其在责任追究方面的这种特殊优势。

在地方探索中，许多地方对行政问责的责任范围做“狭义”理解，用行政问责替代政治问责、法律问责，使得严肃的问责止于免除职务。以“宜黄拆迁问责”为例。宜黄拆迁自焚事件发生之后，江西省抚州市也曾宣布，邱、苏二人对“9·10”拆迁事件负有重要领导责任，分别对两人立案调查。然而，时至今日，调查结果如何?有无处理意见?似乎都随着当年10月10日一纸免职通知烟消云散，一揽子解决[20]。因此，我们有必要以问责法治化为契机，明确问责制度和其他责任追究制度并行不悖，避免“地方将问责制度作为规避法律责任工具”的现象出现。当然，严格区分不同性质的责任，不意味着该制度和其他责任追究机制的割裂。可以设计一个类似于修改后的《行政诉讼法》66条所规定的其他责任追究启动机制，以便行政问责制度和其他责任追究制度的衔接。具体做法是：在问责框架下对问题官员问责时，如果根据查明的事实，发现被问责者还应当承担法律责任和其他相关责任，应当按照相关法律规定，将相关材料移送有关机关对其他责任进行追究。

3.行政责任与行政问责制度

行政官员的行政责任则应当是政府内部科层之间的责任[21]，即行政机关为了保障行政目的的实现，在政府内部设计的一套完整的技术形式和组织方法，以这样的严格的层级结构确保行政官员在系统内各司其职，各负其责。一般而言，每一个行政机关都享有一定程度的纪律处分权，只要不违反法律规定，本行政机关可以根据实际情况规定[22]，其主要表现为行政处分。在法治国家，将行政责任法律化是新的发展趋势。在我国，《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》相关法律法规专门对行政机关公务员行政责任中的违纪行为作出规定，同时《行政处罚法》、《行政许可法》等行政性法律也专门开辟一章对公务员违法进行追究(多采用行政处分)。除此以外，尚有许多效力层级较低的法规、规章和规范性文件对包括行政处分在内的行政责任进行了专门规定，可以说，我国的行政责任在行政处分部分已经实现了法治化。基于问责制度必须弥补现有的监督机制不足的考量，法律化的行政处分不应当被纳入问责的制度框架；但是，行政责任中非行政处分的部分是应当纳入行政问责制度的责任追究范畴的。

4.道德责任与行政问责制度

对于道德责任，实践中已经有法治化程度较高的西方国家将其纳入问责责任范畴。例如，为了加强对官员的道德管理，美国从20世纪70年代就开始为政府官员的道德立法，1978年美国国会通过的《政府道德法》对政府官员的一系列道德问题做了明确规定，并于之后进行了多次修改，使其对官员的要求更加严格和适用范围更加广泛；日本专门制定的《国家公务员伦理法》是一部专门对公务员的职业伦理进行规范的法律，《人事院规则》专门对公务员违反《国家公务员伦理法》的处罚标准做了具体规定。

那么，我国的行政官员问责制度是否应当追究道德责任呢？笔者认为，考虑到我国问责制度的建设正处于起步阶段的现实，道德责任不应当被纳入问责制度的追究机制当中。这是因为：

第一，一旦我们将道德纳入问责范畴，本质上是通过问责制度，对行政官员赋予普遍的行政道德义务。这种义务的赋予虽然向民众表达了行政机关严于律己的决心，但其落实却必须具备“问责相关人员、社会大众能够合理辨别行政官员的不同行为的责任属性”这一前提。或者说，在问责的框架下，一旦问责对象要承担的多元化责任，就必须解决“行政官员在什么情形承担什么样的责任”问题，同时还要向群众回应“为什么行政官员在这样的情形承担这一责任”。如果一国的民众不具备辨识特定责任属性的素质，行政官员问责制度很有可能被道德责任条款所“绑架”。

在该问题上，香港经验印证了笔者的想法。香港的高官问责制要求相关行政官员承担道德责任，特区政府为此制定了《问责主要官员守则》。《守则》规定“主要官员须时刻严守个人操守和品格的最高标准”[23]。故在我国问责制度建设初期，考虑到我国法治水平的现实状况，在行政机关和民众没有就政治责任和道德责任的区分达成明确共识时，不应当将二者同时纳入行政官员问责制的框架中。

第二，在域外，追究道德责任一般是通过“道德责任法律化”的方式实现的。西方国家虽然有为道德责任立法的实践，但就其本质而言是道德责任的法律化。因道德责任是完全主观化的责任，与政治责任、行政责任和法律责任等客观责任不同，即使在法律中提出了对行政官员的道德要求，道德责任和法律责任仍然不可混为一谈。这就意味着，即使是西方国家在强调行政官员的道德责任时，也是通过单行法规定的方式，而非构建专门的道德问责制度。

而在我国，并非没有涉及行政官员道德责任的法律条款。对行政官员的道德要求可见于宪法、法律、法规、规章乃至于党的文件中。比如，我国《公务员法》第12条中对公务员“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”、“清正廉洁，公道正派”的规定，从本质上看就是一种道德要求。所以，如果要对行政官员提出更高的道德要求，比较现实的路径还是“道德责任法律化”，即充分激活、完善现有法律中的道德条款，而不是贸然将道德责任引入行政官员问责制度中。

总而言之，在“问什么责”的问题上，我们必须明确：问责制度不是一个筐，装不下一切责任。行政问责制度其重点关注的应当是政治责任和非法律化的行政责任。至于法律责任、行政责任中已经被法定化的部分以及道德责任，现阶段是不宜被纳入行政问责制度的责任追究范围中的。对于已纳入行政问责追究制度的责任，其责任追究应当通过相关规范的特别规定予以实现(见表1)。

表1　行政问责追究制度的责任分类

将行政问责制度的法治化重构放置于建设法治政府的时空背景之下，在确定其为“回应人民的特殊监督机制”后，回答制度建设中争论多年的“谁问责，问什么责”的问题，初步勾勒出法治政府下行政官员问责制的制度轮廓。虽然本文对问责制度的重构尚显粗糙，但是只要我们明确并承认问责制度的重构应当基于“回应性”和“特殊监督机制”的定位，强调行政问责制度的回应性，可能比纠结于同体问责还是异体问责更让人信服。因为无论同体问责还是异体问责，都不能确保群众对问责的充分参与及对相关情况的充分了解。相反，强调问责制度对人民群众的回应性，意味着制度的构建必须以保证人民群众相关知情权，必须让问责制度由封闭走向开放。这样做不仅能够提升问责的可接性，还能压缩“暗箱操作”的空间，使该制度成为既有实效又让人民满意的监督制度。用回应性的制度定位分析实践中的问责现象，意在强调：制度的定位是制度构建的基础，就是希望用制度定位来简化实践争议。对制度的重构虽然止步于“谁问责，问什么责”，但本文所提出的法治政府下问责的制度定位却应该继续发挥其作用。因为，站在制度重构的角度，明确制度的定位犹如赋予制度以灵魂。如果今后实践中再一次发生了有关问责的怪现象，那么“回应性”和“特殊监督机制”的定位就应当成为我们透过现象分析问题的有利武器和目的所在。

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[责任编辑：孙霁]

中图分类号：D922.1

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)01-0061-08

作者简介：徐肖东(1987-)，男，浙江绍兴人，博士研究生。

收稿日期：2015-12-04