刑事直诉案件在司法实践中存在的问题及完善措施

曹璨

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

刑事直诉案件在司法实践中存在的问题及完善措施

曹璨

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

刑事直诉案件是指司法实践中对犯罪嫌疑人采取监视居住或取保候审的强制措施移送审查起诉后，进行审理裁判的刑事案件。它最大的特点在于，在刑事追诉进行的过程中，被追诉者未被逮捕。刑事直诉案件，从程序上说包含有三种类型，一是经过审查批准逮捕环节，因犯罪嫌疑人涉嫌的罪行较轻，且没有其他重大犯罪嫌疑，具有《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）第一百四十四条规定的六种情形而作出不批准逮捕决定后，移送检察机关审查起诉的。二是犯罪嫌疑人被批准逮捕后，又经过人民检察院羁押必要性审查程序后，对于不需要继续羁押的，变更强制措施后移送检察机关审查起诉的。三是侦查机关没有经过审查批准逮捕环节，直接对犯罪嫌疑人采取监视居住强制措施后，移送检察机关审查起诉的。近年，随着宽严相济刑事司法政策的贯彻实施，特别是2012年《刑事诉讼法》修改后，在总则第二条中明确了“尊重和保障人权”原则，在具体制度中完善和细化了刑事强制措施的适用条件、适用对象和监督程序后，刑事直诉案件逐渐增多。但是由于法律条文和具体司法实践中，缺少明确的刑事直诉法定程序，即如何保障刑事直诉案件高效、规范地完成诉讼进程，保障刑事直诉案件中的犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的权利。因此，在现有法律规定框架下，探讨司法实践中刑事直诉案件中存在的问题，研究如何进一步改进和规范刑事直诉案件法定程序，加强刑事直诉案件的法律监督具有重要意义。

一、刑事直诉案件在司法实践中存在的问题

（一）风险评估不到位

刑事直诉案件的犯罪嫌疑人虽然办理了取保候审、监视居住手续，但部分嫌疑人并不遵守相关法律规定，在案件移送审查起诉过程中，侦查机关数次通知均不到案，有的甚至弃保外逃，致使诉讼活动无法继续进行，从而导致诉讼成本增加。造成刑事直诉案件脱逃率高的原因：一是在决定采取取保候审强制措施前，没有进行正确的风险评估，对于犯罪嫌疑人可能潜在的逃跑、串供等影响诉讼正常进行的各种可能性预判不够；二是大多数犯罪嫌疑人本身不具备法律常识，法律意识淡薄，不了解取保候审也是一种强制措施，侦查机关向其宣布取保候审后，认为自己没事了，侦查人员也没有认真向其进行相关法律规定的解释，导致诉讼风险。

（二）不同地区办理刑事直诉案件过程中执法不规范、不统一

由于不同地区公、检、法人员自身的素质不同，掌握的执法尺度也不一致，对于采取取保候审、监视居住强制措施的适用范围、适用条件等认识不统一，相关法律规定也缺乏规范、科学的评判标准，司法实践中都是依靠承办人员自身的主观判断来判定犯罪嫌疑人的人身和社会危险性，造成对涉嫌同一罪名、具有相同犯罪情节、造成同样危害后果的犯罪嫌疑人，有的被羁押后移送审查起诉、有的被取保候审或监视居住后移送审查起诉。不同的诉讼程序，影响了执法的公正性和案件办理的社会效果。

（三）同一辖区刑事直诉案件在侦查、审查起诉、审判阶段执法不一有损司法威严

近年，公、检、法三机关中，检察机关在贯彻落实宽严相济刑事政策，推进非羁押的刑事直诉工作中一直处于积极主动的地位，相继出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》等，并通过业务考评、案件评查等多种手段进行落实。相反，公安机关出于侦查的需要，在案件破获、抓获犯罪嫌疑人后，为了进一步固定证据，除了因疾病、怀孕等看守所无法收押的情况，几乎对所有嫌疑人实行刑事拘留（包括未成年人），然后提请检察机关批准逮捕。只有检察机关建议公安机关直接移送审查起诉或认定犯罪情节轻微，作出不批准逮捕决定后，公安机关才会变更为取保候审、监视居住的强制措施。案件起诉到法院后，法官为了保证刑事诉讼的需要，对于可能会判处实刑的被告人一律逮捕收监。犯罪嫌疑人在整个诉讼过程中，先是在侦查阶段刑拘被羁押，后到检察机关审查逮捕阶段因无逮捕必要被释放，刑事直诉到法院后，又由于保证诉讼、便于执行的需要被逮捕。同一辖区的公、检、法机关执法不统一，先抓后放再捕，一定程度上损害了司法机关的威信。

（四）部分刑事直诉案件办案期限过长

一是侦查期限过长。虽然《刑事诉讼法》第五十八条第二款规定，在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件的侦查、起诉和审理，但侦查机关由于普遍存在警力不足的问题，往往是人一取保就忙于侦办新的案件，大都待临近取保候审期限届满，才匆匆装卷、结案移送审查起诉，造成一些事实清楚、犯罪情节简单的刑事直诉案件办案周期过长。二是审查周期长。对于犯罪嫌疑人被逮捕后移送审查起诉的案件，由于法定程序的时间节点规定严格，检察机关公诉部门均能在法定期限内办结。但对于刑事直诉案件，由于犯罪嫌疑人没有被逮捕，审查期限较长，公诉部门一直存在办案人员较少、案件压力大的实际情况。故多数办案人员往往选择先办理手中嫌疑人被羁押案件，刑事直诉案件能拖则拖，把公诉部门能用的时间都用完，三次延长审查起诉期限和二次退回补充侦查，造成直诉案件办理周期被人为拉长。

（五）案件管理部门统一受理案件带来的问题

《刑诉规则》要求案管部门统一受案，但仅对案件进行形式审查。刑事直诉案件中，占绝大多数的是没有经过审查逮捕环节，由侦查机关直接取保候审、监视居住后移送审查起诉的案件。这些案件由于没有经过审查批准逮捕环节，如果案件管理部门只进行形式审查，将会导致部分明显不符合起诉条件的案件进入审查起诉环节，造成退查以及不起诉案件增多。

（六）部分刑事直诉案件质量不高

刑事直诉案件大多数为轻刑案件，且大多案情简单，侦查人员不愿意投入过多的精力去固定、强化证据，仅仅是就案情进行简单的讯问，收集一些基本的犯罪证据后匆匆结案，有的甚至关键证据没有获取就移送检察机关审查起诉。由于缺少审查逮捕环节的把关，造成一些刑事直诉案件证据单薄，证据之间缺乏关联性，形不成完整的证据链条，造成后期反复的补充侦查，影响了诉讼效率。个别案件更是由于丧失侦查的时机和条件，只能由检察机关作出存疑不起诉处理。司法实践中刑事直诉案件还包括一些属于无法查清的疑案，在法律适用上存在较大分歧的案件以及涉法信访案件。这类案件侦查机关由于不好处理，只好对嫌疑人采取取保候审、监视居住等措施后，将案件搁置，遇到案件评查、当事人信访后，为转移矛盾，就将该类案件直接移送审查起诉。

（七）刑事直诉案件较多存在犯罪嫌疑人翻供现象

由于刑事直诉案件的犯罪嫌疑人都处于非羁押状态，其中有一部分嫌疑人往往串通证人，或与被害人达成和解，案件进入审查起诉阶段、审判阶段后，翻供翻证概率增大，导致案件在公诉、审判期间数次补充侦查，造成司法资源浪费。

（八）刑事直诉案件对于外来犯罪人员实施困难较多

对于刑事直诉案件犯罪嫌疑人的强制措施只有监视居住和取保候审两种。外来犯罪人员大多数在案发城市无固定住处，无固定职业，不具备实行监视居住的条件。刑事直诉案件又基本属于轻刑案件，达不到指定居所监视居住的标准，公安机关只能对这些嫌疑人采取取保候审强制措施。但取保候审的保证措施，对于这些外来犯罪人员实行起来也有困难，要财保没钱、要人保没人。犯罪嫌疑人脱逃后，司法机关又追究不了其或保证人的责任，只能提请批准逮捕。即使有的嫌疑人开始能够保证到案，但其流动打工的特性，加上诉讼周期的不确定性，以及个别案件侦查人员或公诉人的拖延，很可能造成审查起诉环节和提起公诉、庭审环节嫌疑人无法到案。因此如何解决外来犯罪人员的非羁押监管问题，是深入推行刑事直诉案件的关键所在。

二、造成刑事直诉案件存在问题的原因

（一）非羁押性强制措施在司法实践中存在缺陷

一是执行取保候审的警力不足，对被取保人无法进行有效监管。公安机关本身担负的责任众多，警力严重不足，又没有配备专门的刑事执行警察，无法对取保候审人员进行监管。二是监视居住措施因缺乏可操作性，在实践中对外来犯罪人员无法适用。三是社会监管体制还不健全，没有配套的监管非羁押犯罪嫌疑人的社区服务措施。在监管缺失的情况下，由于不懂得法律后果，一些非羁押犯罪嫌疑人出现了脱逃、串供、翻供的情况。四是我国刑诉法对犯罪嫌疑人逃跑等违反取保候审、监视居住规定缺乏相应的保障措施，并不会因逃跑行为而加重犯罪嫌疑人的刑事处罚①。

（二）检察机关与公安、法院推行刑事直诉的步伐不统一

一是基层公安人员为了业绩不愿意采取刑事直诉的形式进行诉讼。同时，为了侦查的需要，保证诉讼尽快进行，减少不必要的麻烦，公安机关也希望通过刑拘、逮捕的强制措施，获取口供和证据，往往不会主动采取刑事直诉的诉讼方式。二是案件进入审判环节后，对于一些可能判处拘役或有期徒刑以上刑罚的，法院会在案件受理的同时，将被告人逮捕收监。对于一些流窜作案人员，法院为保障庭审以及刑事执行的需要，也不愿意继续采取非羁押强制措施。三是公检法三机关由于缺乏有效的沟通与配合，尚未建立与刑事直诉相应的协调机制和长效制度。

（三）办案人员对刑事直诉的风险存在顾虑，主观上不愿意主动推行

一是出于职业风险考虑，担心主动推行刑事直诉会招致“金钱案”“关系案”“人情案”的嫌疑，因此够罪即捕。二是对社会危险性的证明难。《刑诉规则》第一百三十九条规定的“可能实施新的犯罪的”“有现实危险的”“有迹象表明”“企图自杀或逃跑的”等社会危险性情节，是审查逮捕的重要内容，但是大多属于一种可能性证明，这些可能性需要哪些证据材料予以证明，证明需要达到什么样的标准，不够明确，操作困难。公安机关报捕时大多不移送证明社会危险性的相关证据。有些地方的公安机关提请逮捕时移送的主要案件材料仍然局限于犯罪事实方面的证据，对该犯罪嫌疑人有无社会危险性，一般不移送相关证据，检察机关在七日内对社会危险性程度作出准确判断难度较大。三是对外来人员犯罪适用刑事直诉存在风险。外来人员流动性较大，在犯罪地没有固定的居所，没有合适的保证人，缺乏指定监视居住的场所，被取保候审后难以监管，法定的保证金根本无法约束其严格遵守取保候审的法律规定。实践中外来人员犯罪，被取保后脱逃现象较多，往往使办案人员陷于被动局面，给办案人员增加额外的办案压力。四是适用无逮捕必要后，办案程序烦琐，工作量加大，办案人员不愿主动适用。根据《刑事诉讼法》《刑诉规则》及检察机关内部执法规范，承办人员作出无逮捕必要决定、一般都要经过提审、科室讨论决定、多次汇报、风险评估，甚至提请检委会研究，程序较为复杂。每年案件质量评查或年底考核时，无逮捕必要案件都是检查重点，承办人为了减少麻烦，往往是建议将犯罪嫌疑人批准逮捕。

（四）检察机关受理案件规定不明确

一是案件管理部门受理案件时没有实体审查权限。由于案件的类别和具体情况不同，案件管理部门对案情掌握不全面，与业务部门以往受理案件的标准出入较大，使一些不符合受理条件或材料不完备的案件进入检察环节。二是一些案件受理后滞留在检察环节无法处理。修改后的《刑事诉讼法》和《刑诉规则》取消了关于中止审查的规定，案件在检察环节既不能中止审查，又不能撤销案件，只能作出不起诉决定。依照原刑诉规则规定应予中止审查的情形，如犯罪嫌疑人在审查起诉过程中潜逃、患有精神病或其他严重疾病不能接受讯问、丧失诉讼行为能力的案件，滞留在检察环节无法处理。虽然2013年12月高检院《对审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的情况应当如何处理的批复》规定，检察机关遇到此类情形可以采用释放或变更强制措施、到案后重新移送、退回补充侦查等方式解决，但是在执行中仍然可能存在退补期间不到案、到案后再次脱逃、犯罪嫌疑人长期患病等难以处理的情况。

三、完善刑事直诉案件相关机制建设的建议

刑事直诉不仅仅是一种特殊的案件移送审查方式，它实质上是一种相对独立和完整的诉讼程序，对于司法实践中存在的这些问题，需要进一步完善相关机制建设，以推动刑事直诉工作的顺利开展。

（一）健全刑事直诉案件受理规定

一是在《刑诉规则》中增设案件管理部门对案件管辖和实体审查方面的规定，赋予案件管理部门一定的审查时间。二是在《刑诉规则》中增设经审查后不予受理案件的情形，增设检察环节对案件中止审查情形的条款。三是进一步明确刑事直诉案件受理质量标准。

（二）从立法上改变取保候审的适用条件

将何种情形可以适用取保候审的立法模式改变为何种情形不得适用取保候审的立法模式。这样既可以不改变取保候审的强制措施属性，也可以提高适用率。这样的立法模式也有利于将取保候审作为最常用的强制措施，推动非羁押性强制措施的扩大适用②。

（三）加强对取保候审、监视居住的执行监管力度，确保刑事诉讼正常进行

一是对于取保候审的要严格审查保证人的资格和保证措施，确保嫌疑人不脱管。二是配备社区司法警察，充分发挥社区矫正等非司法手段的教育引导作用，加强对犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住后的监督管理，确保刑事诉讼正常进行。三是对主观恶性不大、犯罪情节轻微、具有劳动能力的犯罪嫌疑人，探索建立劳动矫正平台，对他们进行劳动技能培训，让犯罪嫌疑人在此参加劳动并给予一定报酬，一方面解决了保障诉讼顺利进行的难题，另一方面犯罪嫌疑人获取报酬后有可能补偿被害人的损失，从而争取到法律的宽大处理，这也是对轻缓刑事政策的深入体现。一旦解决了这一问题，刑事直诉的常态化运行就能顺利实现。四是将电子监控纳入取保候审的监控手段中。社区矫正机构在对服刑人员的矫正管控过程中，已经广泛适用了电子监控手段，如电子手镯、电子脚镣或者专用监控手机等，同时建立了比较完善的电子监控信息平台③，这为刑事直诉措施的执行提供了值得借鉴的经验和手段。

（四）推广刑事速裁程序试点经验

根据2014年6月全国人大常委会关于授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，最高人民检察院在全国14个省的18个市的212个基层检察院开展了刑事案件速裁程序试点工作，截至2015年年底，共有3.1万件案件适用速裁程序提起公诉。检察机关审查起诉周期由过去的平均20天缩短至6天以内，诉讼效率明显提高，当事人诉讼权利得到充分保障。推广刑事速裁程序试点，可以有效提高诉讼效率。

（五）加强对刑事直诉案件的法律监督

一是对刑事直诉案件的侦查时间加强监督，提高诉讼效率，避免因侦查时间过长造成犯罪嫌疑人无法及时到案。二是对刑事直诉案件的流程加强监督，由案件管理部门与侦监、公诉部门配合，建立跟踪监督制度，避免因刑事直诉造成案件流失。三是建立存疑案件备案撤销制度，由检察官监督公安机关对事实不清、证据不足，不符合起诉条件案件的处理。

（六）改革公安、检察机关业务考评制度

公安机关的考核方向应由重打击向防发案转变，由考核刑拘数、逮捕数向考核起诉数、判决数转变。检察机关的业务考评中应对捕后轻刑判决率指标进行完善，将因有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，犯罪嫌疑人曾经故意犯罪或者身份不明而逮捕，捕后被判处轻刑的；因犯罪嫌疑人符合《刑事诉讼法》第二百七十七条规定，捕后达成刑事和解被判处有期徒刑缓刑的，不计入捕后判处轻刑人数。

（七）利用“大数据”，构建“互联网+刑事直诉”工作模式

社会已进入信息化高速发展的时代，公、检、法机关要善于利用信息技术为刑事直诉工作服务，积极探索基于大数据、云计算技术的辅助决策功能，统一刑事直诉案件执法标准；充分发挥信息化手段，通过对办案的流程规范和节点控制，使刑事直诉工作规范化，提高刑事直诉工作效率。建立刑事直诉犯罪嫌疑人信息档案查询管理系统，利用信息化手段，实行动态监管。通过联网动态监管模式，加大对非羁押诉讼的监管力度，对于非羁押犯罪嫌疑人重新犯罪或拒不到案的，可以采取重新报捕或并案处理等措施，并督促公安机关作为工作重点，加大管控力度。

（八）建立被告人到案的相应奖罚规定

同时，建议对于及时到案、保证诉讼正常进行的被告人，检察机关应当提出减轻处罚的量刑建议，法院根据庭审情况，可以在量刑阶段酌情给予适当的减轻处罚。将取保候审后逃逸列入脱逃罪，可以在相关逃逸人员原被追诉罪行无法定罪的情况下以其逃逸行为对其定罪，保证其在取保候审后自觉遵守相关的法律要求，配合司法机关尽快查明案件真相、更有利于审查案件④。

注释：

①聂利民、伊澎、冯月英：《关于涉罪外来人员平等适用逮捕强制措施的思考》，《山东理工大学学报（社会科学版）》2013年第2期，第53—57页。

②韩宝庆：《论非羁押性强制措施的扩大适用》，《湖北警官学院学报》2015年第1期，第110—112页。

③张桂霞：《依托社区矫正推进非羁押性强制措施的创新发展》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2015年第4期，第98—105页。

④王天毅：《对于将采用非羁押性强制措施后逃逸入为脱逃罪的立法建议》，《法制与社会》2013年第6期，第78—80页。

责任编辑 王勇