新常态下农村基层治理模式转型

李圣军

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)



新常态下农村基层治理模式转型

李圣军

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)

目前，中国农村治理进入新常态，主要表现为城乡人口双向流动、农村财产权市场化、农村成员权二元化和农村党建工作重要性日益突显，农村开始从“静”向“动”转变。农村政经社“三位一体”的传统治理模式建立于“静”的基础之上，呈现出政经社高度一体，治理方式行政化、决策方式集权化、管理内容综合化的特点；而新型“协商民主”治理模式则建立于“动”的基础之上，其特点概括为：党支部统一领导、政经社相对分离、群众组织积极参与。在“协商民主”治理模式下，各类组织宏观一体、微观独立，保持“形散而神不散”。

新常态；农村基层治理；模式转型

党的“十八大”以来，我国经济社会发展进入一种新常态，“四个全面”战略即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党成为新时期我国经济社会发展的新指导思想。在新常态下，我国农村基层治理也面临着前所未有的挑战，传统的农村基层治理模式是以人口不流动、财产不转移、集体经济不发达为前提的，采取的是政经社“三位一体”的治理模式；而在新常态下，城乡一体化、人口城镇化、财产权市场化、成员权二元化日益强化并形成趋势和潮流，传统治理模式因其运行条件逐步消失已不适应农村经济社会发展出现的各种新情况和新问题，急需向政经社相对分离的“协商民主”治理模式转型。

一、农村治理“新常态”

农村治理是整个国家治理的重要组成部分，其具体治理模式则因时因势而不同，在 “四个全面”战略深入推进的宏观背景下，农村经济社会的一系列变化和城市经济社会发展方式的转型都对农村治理提出了新的挑战，农村治理也终将随着整个国家经济社会发展的形势变化进入一种新常态。从内容角度，农村治理的“新常态”可以概括为以下四个方面，分别为城乡人口双向流动、农村财产权市场化、农村成员权二元化、农村党建工作重要性日益突显。

(一)城乡人口双向流动

在传统城乡分割的二元经济社会体制下，城乡人口流动渠道少，流动规模小，城乡之间存在一条难以逾越的鸿沟，乡村人口基本稳定。而在新的历史时期，城乡人口流动成为一种新常态。2014年，我国流动人口达到2.53亿。同时，我国目前正处在城镇化加速推进的阶段，在以“人口城镇化”为核心的新型城镇化推动下，我国未来三十年将出现大规模的人口城镇化浪潮，大量的农村人口将向城镇转移；此外，由城到乡的人口“单向流动”模式最终会转变为城乡人口“双向流动”的模式，“逆城镇化”与“城镇化”将并行推进，农村基层组织的服务对象将由户籍人口向常住人口转变。

(二)农村财产权市场化

在历史积累和土地集体所有的共同作用下，农村沉淀了大量集体资产，在主体权能受限、市场发育滞后和政府严格管控等多种因素作用下，农村大量财产权没有成为农民增收的来源。而在新的历史时期，增加农民财产性收入已成农民增收的战略举措，各种农村财产在确权颁证的基础上，权能逐步增加，可流动性日益增强，农村土地承包经营权物权化，开始大规模流转并逐步赋予抵押权能，宅基地使用权允许村内交易并逐步完善退出机制、集体经营性建设用地开始允许直接入市、集体经营性资产逐步推进股份化改制，在市场化的推动下，农村大量资产开始与农村社区脱钩，农村财产与农民脱钩，从而面向城乡直接入市交易成为大势所趋。

(三)农村成员权二元化

在农村人口不流动和集体财产不能交易的前提下，农民的经济成员权和社区成员权高度同构化，两种成员权基本是合二为一的，住在农村的农民作为一个集体拥有其所在社区的所有集体资产，既是社区成员又是集体财产的所有者，以社区成员权获取社区集体财产的所有权或使用权。而在新的历史时期，“增人不增地，减人不减地”的原则成为一种正式的制度安排,集体经济组织成员权与农村社区成员权分离。[1]同时，城乡人口开始大规模流动，随着土地承包三十年不变和集体财产确权到人及市场流转，部分社区成员(土地承包后嫁入本村的妇女、新生儿童、住在农村的城市人和外地人等)不再是集体财产的所有者即不拥有经济成员权，却拥有社区成员权；而部分集体财产所有者(土地承包后外嫁他村离开的妇女、进城定居者、本村人去世后的外村继承人等)不再是社区成员即不享有社区成员权，却拥有经济成员权。在农村财产确权到人且与社区脱钩和财产人口自由流动的共同作用下，农村经济成员权和社区成员权开始分道扬镳，二元化的倾向日益明显，且有逐步深化的倾向。

(四)农村党建工作重要性日益突显

农村党建工作是我国基层党组织建设的重要一环，农村党支部直接服务于广大群众，属于同群众直接接触的最基层组织，但由于长期以来重视程度不够、人员素质较低，导致农村基层组织软弱涣散、年轻党员缺乏、村干部青黄不接现象日益突显，带领农村经济社会发展的领导核心作用没有充分发挥。同时，农村传统“三位一体”的治理模式与市场、资本相结合，也出现大量的村干部腐败现象。因此，在新的历史时期，在“全面从严治党”的新战略下，加强农村党建工作刻不容缓，党建工作不抓，党支部领导核心作用不发挥，农村经济社会发展将无从谈起，从严治党、狠抓党建工作已成为目前农村治理新常态之一。

总体上，在“四个全面”战略的指引下，我国农村经济社会发展已经进入一种新常态，财产开始确权到人，且权能逐步增加，而人开始自由流动，财产权则不随人的流动而取消，从而导致人、财产和社区逐步脱钩，农村开始从“静”向“动”转变，而就在这动静之间，则是天壤之别，意义重大，影响深远。建立于“静”基础上的农村“三位一体”的传统治理模式开始面临越来越多的挑战，日益不适应农村经济社会发展的新常态，建立于“动”基础上的新型“协商民主”治理模式则呼之欲出。

二、农村基层“三位一体”传统治理模式

改革开放后，人民公社改革结束了乡一级的政社合一体制，但没有结束村一级政社合一的体制，村级基层治理保持了政经社合一“三位一体”的治理模式，除个别集体经济发达的地区单独成立集体经济组织外，大多数农村均采取了村党支部、村委会、村集体经济组织“三套牌子、一套人马”的组织架构，大多数村庄的村委会主任与村党支部书记实行“一肩挑”，村集体经济事务则由村委会负责管理，从而形成了“三位一体”的治理模式，从人民公社时期延续至今。在政经社合一的“三位一体”治理模式下，机构运行以村党支部为核心，政经社高度一体，治理方式呈现行政化，决策方式呈现集权化，管理内容呈现综合化，总体呈现出“一群人总负责、单个人多岗多责”的特点。

(一)政经社高度一体

从性质角度，村党支部属于政治组织，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。根据《村民委员会组织法》，村民委员会属于基层群众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村集体经济组织显然属于经济组织，包括乡镇级、村级和村民小组三级集体经济组织，拥有依法独立进行经济活动的自主权。同时，农村还存在共青团、妇代会、民兵等群众组织。在“三位一体”的治理模式下，农村不同类型、不同性质、不同产生方式的组织机构由同一群人统一行使，政经社高度一体；同时，在政经社“三位一体”的架构中，农村集体经济组织虚化[2]的问题日益呈现。

(二)治理方式行政化

从治理角度，村党支部、总支部和党的基层委员会作为党的组织，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，受乡镇党委领导，即村党支部与乡党委之间是上下级直接领导关系。根据《村民委员会组织法》，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，即村委会与乡政府之间是指导关系，不是领导关系。集体经济组织的设置更是乡、村、组各管各的集体财产，彼此之间没有领导关系，也没有指导关系，属于相互独立的经济组织。而在政经社合一的“三位一体”治理模式下，以村党支部和乡党委之间的直接领导关系为切入点，以政经社合一为组织保障，村级治理呈现高度行政化的倾向，在乡镇领导和村民自治之间的天平上向乡镇领导一边严重倾斜。

(三)决策方式集权化

在村级基层治理中，由于实施政经社一体、党组织和村委会交叉任职，尤其是支部书记和村委会主任“一肩挑”，再加上村集体经济组织缺乏而由村委会代行职责，导致村级事务决策呈现高度集权的特点，村委会书记兼主任享有党务、村务、经济事务、群众事务等全方位的决策权，真可谓是一言九鼎，这种决策方式与当前村干部腐败有密切的关系，绝对的权利容易导致绝对的腐败，这种高度集权的决策方式不仅容易导致决策失误、经济寻租、利益输送，从而恶化干群关系，更没有发挥村委会这一群众自治组织的矛盾缓冲作用，而且导致矛盾集中导向政权机关，使得社会矛盾频发，社区治理面临严重挑战。

(四)管理内容综合化

在“三套牌子、一套人马”的治理模式下，村党支部管理农村方方面面的事务，由于村委会主任只能在本村户籍人口中产生，在“一肩挑”的制约下，导致村党支部书记、村委会主任只能在本村范围内选拔，而村委会既要负责村级公共事务和公益事业，还要负责村集体经济的发展和壮大，这就要求村支部书记兼主任既要懂政务、村务又要懂经济事务，既要服务社区农民又要参与市场经营，小范围的选拔与综合素质的要求，导致村级治理专业化水平低、治理能力低和经营效率低。在乡村治理难度加大、经济形势复杂多变、农民要求越来越高和党建力度越来越大的形势下，村级组织管理内容综合化已不适应新形势。

总体上，农村基层“三位一体”的传统治理模式是以农村事务专业性较低、农民素质不高、人口流动较少、集体财产不流动为前提的，“三套牌子、一套人马”的模式虽有利于节省人员成本，提高决策效率，但在新的历史时期，政经社高度合一的模式已不适应村民民主意识增强，村级治理和经济管理专业化要求加强，人口、财产和社区逐步分离的新趋势，行政化、集权化和综合化的传统治理模式急需向协商民主的治理模式转型。

三、农村基层“协商民主”新型治理模式

千百年来，我国农民世世代代最强的追求理念便是平均主义，新中国成立后，无论是建国初期的“平均地权”还是改革开放后的“均分土地”，都体现着强烈的平均主义理念。但在财产权确权到人并可抵押、可继承和市场竞争日益深入的新形势下，农村分化日益严重，同一个村庄内部也出现了不同的利益团体，存在不同的利益诉求，传统“三位一体”的治理模式越来越难以适应农村治理的新形势和新要求，而新型的“协商民主”治理模式则可以协调不同利益集团的利益诉求，并在不同利益诉求基础上寻求最大公约数，达成共识，从而维护农村的稳定，调动农民积极性，共促农村经济发展。基于我国农村治理现状，新型“协商民主”治理模式可以概括为党支部统一领导、政经社相对分离、群众组织积极参与，村党支部宏观规划整体把握，村委会专司社区公共事务，集体经济组织专司经济事务，群众组织专司群体事务，各类组织宏观一体，微观独立，保持“形散而神不散”。

(一)党支部统一领导

村党支部是农村各类组织、各类事务的领导核心，辖区范围内的所有组织、所有人、所有事均必须在党支部的领导之下。作为乡党委的下级机关，村党支部直接接受乡党委领导，必要时，村党支部书记人选可以不受本村户籍人员的约束和限制，在乡党委的组织协调下，在较大范围内统一选拔德才兼备的党员或者干部担任村党支部书记，特殊村可以由乡镇领导干部直接担任村党支部书记，从而解决农村党员人员少、素质低、年龄大的缺陷，提高村党支部对农村事务的领导能力，带动农村经济社会的发展。村党支部作为领导核心，首先要加强党建工作，加强农村党员队伍的建设，真正做到“全面从严治党”，切实发挥村党支部的领导核心作用，提高农村党员队伍的素质，强化党员队伍在群众中的良好形象。其次，制定村庄发展规划，履行《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条的各项职责，村党支部形成的决议应侧重于宏观、框架和规划，具体事物则由村委会、集体经济组织、群众组织根据各自职责具体细化，按各自章程和法规办事，切忌大包大揽，高度集权。

(二)政经社相对分离

农村政治、经济、社会组织在各自职责权限内相对独立运营，村党支部按党的规则运行，村委会按自治组织规则运行，经济组织则按经济规律运行，在村党支部的统一领导下，各组织各司其责。

——村委会作为全体村民选出的自治组织，按照“全面依法治国”的要求，严格按照《村民委员会组织法》行使职权并履行职责。乡政府和村党支部都应维护并保障村民的自治权，村党支部形成的重大决议应按规定通过村民大会或村民代表大会讨论，该表决的表决，该修改的修改，形成全体村民的意志或通过村民大会的表决后，再由村委会具体实施，不能以党决议代替村自治，按法律要求应递交村民大会讨论的事项和应公开的事项，必须严格依法办事，村党支部不仅不能以党压法，还必须带头守法，尊重并维护村委会依法办事。村委会主任则由村民大会选举产生，对全村常住人口负责；是党员的进入村党支部领导班子，不是党员的经考核合格的发展入党，然后进入村党支部领导班子。同时，村委会只不过是一种农村社区的自我管理组织，既不是经济实体又没有法人地位，[3]因此，不能从事具体的经济事务。

——无论是村级集体经济组织还是村民小组集体经济组织，在村党支部领导下，专门负责村集体经济的发展壮大事务，与村委会是平行机构，不受村委会的直接领导，严格按照经济规律参与市场竞争，通过优势劣汰、公平交易和市场竞争，寻求最大的经济利益。按照《企业法》的要求设置内部机构，企业管理层对股东负责，向股东分红，并定期召开股东大会。根据集体资产确权到人的原则，从目前农村集体资产尤其是土地集体所有的现状出发，村委会可以从集体经济组织收益中提取一定的比例用于社区公共事务发展。同时，党的十八届四中全会明确提出制定《集体经济组织条例》的计划，具体内容尚不得而知，但强化集体经济组织自主权甚至享有法人财产权则是大势所趋，村党支部、村委会则应支持村集体经济组织依法行事。集体经济组织负责人可按经济规则通过市场公开聘任的方式产生，按照经济方式进行考核。

(三)群众组织积极参与

妇联、共青团和民兵是产生于群众、服务于群众的群众组织，群众组织不同于政治组织、经济组织，也不同于自治组织，有其自身的运行规则和运行规律，必须坚持自愿参与、自由参与的原则，通过情感、利益、兴趣等手段将特定群体联系在一起，共同维护群体的利益。因此，村党支部必须在统一领导下，充分尊重群众组织的自主权，不采取行政方式强行干涉，命令约束，而是采用引导、指导的间接方式充分发挥群众组织的积极作用。在农村“协商民主”的新型治理架构下，群众组织接受同级党支部的领导，村委会对群众组织则没有直接领导的权力，但是，群众组织可以受村委会的委托具体从事一些与自身联系群体密切相关的事务，比如委托妇联开展妇女技能培训、妇女创业、妇女权益保护等工作。从工作经费角度，村级群众组织工作经费应由县乡财政负责解决，对于集体经济实力较强的村庄，可以给予部分工作经费补贴。群众组织作为党支部联系群众的桥梁和纽带，主要发挥政策宣传、调节纠纷、权益维护、献言献策、矛盾化解等职能，但没有行政强制权力。

总体上，在农村基层“协商民主”的新型治理模式中，党支部是领导核心，村党支部、村委会、村集体经济组织、群众组织负责人原则上不允许交叉任职，各按各的职责和类型运行，但村委会、村集体经济组织负责人、群众组织负责人原则上进入村党支部领导班子，共同组建一个领导集体，统一在党支部领导下开展工作，负责党建工作和宏观战略规划工作，管控村庄经济社会发展的大方向，村委会、村集体经济组织、群众组织均为平级机构，彼此之间有业务交叉，但互不隶属，各按各的法律规则办事，在党支部协调和统筹下，各司其责，密切配合，发挥各自的比较优势，共同推动农村治理的科学化和现代化。除村委会主任必须由本村户籍人员担任外，党支部书记、集体经济组织负责人、群众组织负责人原则上都可以突破村庄范围选贤举能，从而组建一个专业化水平高、业务素质强、分工明确、配合默契的高效村党支部领导班子，从根本上提高村庄治理的水平和能力。

四、分析结论

目前，我国经济社会发展进入了新的历史阶段，在经济发展进入“新常态”的同时，农村基层治理也进入了新常态，主要表现为以下四个方面，分别为城乡人口双向流动、农村财产权市场化、农村成员权二元化、农村党建工作重要性日益突显。在新的历史时期，农村财产开始确权到人，农村人口开始自由流动，农村人、财产和社区逐步脱钩，农村开始从“静”向“动”转变，建立于“静”基础上的农村“三位一体”的传统治理模式开始面临越来越多的挑战，建立于“动”基础上的新型“协商民主”治理模式则呼之欲出。在传统“三位一体”的治理模式下，政经社高度一体，治理方式行政化，决策方式集权化，管理内容综合化，呈现“三套牌子、一套人马”和“一群人总负责、单个人多岗多责”的特点。与此相对应，建立在“动”基础上的新型“协商民主”治理模式可以概括为党支部统一领导、政经社相对分离、群众组织积极参与，村党支部宏观规划整体把握，村委会专司社区公共事务，集体经济组织专司经济事务，群众组织专司群体事务，各类组织宏观一体，微观独立，保持“形散而神不散”。

〔1〕 高丹桂.农村土地产权制度的历史演进及变迁趋势—所有权和用益物权资产化进程的前提、方向和关键障碍[J].山西财经大学学报，2012(3):51-53.

〔2〕 李勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题，2014(2):75-80.

〔3〕 翟研宁.农村土地承包经营权流转价格问题研究[J].农业经济问题，2013(11):82-86.

(责任编辑吴星)

TransformationofRuralGrassrootsGovernanceundertheNewNormal

LISheng-jun

(UniversityofJinan,Ji'nan,Shandong250002)

Atpresent,Chinaruralgovernancecomesintonewnormal,whichmainlyappearsfourcharacteristics,urbanandruralpopulationtwowayflow,ruralproperlymarket,ruralmemberbinaryandruralpartyconstructionworkbecomesmoreandmoreimportance,ruralischangingfrom"static"to"dynamic".Ruraltraditiongovernancemodeofpoliticeconomicandcooperative"trinity"establishedonthebasisof"static",whichappearsfourcharacteristics,politiceconomiccooperativeintegrative,governancemethodadministrative,decision-makingcentralized,managementcontentscomprehensive,thenewgovernancemodeofdeliberativedemocracyestablishedonthebasisof"dynamic",whichappearsthreecharacteristics,unifiedleadershipofparty,relativeseparateofpoliticeconomicandcooperative,activelyparticipateofmassorganization,underthemodeofdeliberativedemocracy,allkindsoforganizationsmacro-integrationandmicro-independence,whichmaintainshapescatteredandgodintegrate.

newnormal;ruralgrassrootsgovernance;modeltransformation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012

2016-05-10

国家社会科学基金重点项目“农业现代化体制机制创新与工业化、信息化、城镇化同步发展研究”(13AZD003);教育部人文社科项目“财产权市场化、成员权二元化与农村基层治理转型研究”(15YJA790013)。

李圣军(1981—)，男，山东齐河人，博士，济南大学商学院讲师，研究方向为：乡村治理，产业政策分析。

C916

A

1007-6875(2016)03-0063-05

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012.html网络出版时间：2016-06-2015：30