中国政策执行效果审计的缺陷及其未来研究方向

刘　利

(西南民族大学 管理学院，四川 成都 610000)



中国政策执行效果审计的缺陷及其未来研究方向

刘利

(西南民族大学 管理学院，四川 成都 610000)

近年来，政策执行效果审计在中国逐渐引起了关注。论文首先介绍了政策执行效果审计的内涵和研究的意义，在此基础上简要阐述了政策执行效果审计的发展现状，并指出了其缺陷，最后提出了未来的研究应重点关注建立政策执行效果审计理论框架体系、完善政策执行效果审计评价指标体系、探索对政策本身的评价以及将政策执行效果审计与新兴互联网工程及信息技术结合起来等几个方面。

政策执行效果审计；缺陷；研究方向

一、政策执行效果审计的内涵

2014年10月9号，国务院关于加强审计工作的意见(国发〔2014〕48号)指出：“审计机关要把对国家重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计作为一项日常工作，对各部门各地区贯彻中央政策措施和决策部署情况进行监督检查，促进落实到位，确保中央政令畅通。”这是我国首次明确提出国家审计机关要对国家重大政策的执行效果进行审计，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。

所谓政策执行效果审计，即“国家审计机关运用一定的审计程序，对国家出台的相应政策进行全过程跟踪调查，评价其执行的效果，并出具相关报告，提出一定的建议”。

二、开展政策执行效果审计的意义

(一)政策执行效果审计具有监督保障功能

政策制定的目标能否实现，及时有效的执行是关键。政府审计机关通过政策执行效果审计，对政策执行的全过程进行跟踪，有利于保障政策的有效贯彻落实，强化政策执行的针对性和持续性，使其发挥更大的作用，实现政府服务社会的功能，更好地造福群众。

(二)政策执行效果审计具有纠偏调整功能

随着国家宏观环境的不断变化，社会经济改革的持续深入，已经实施的政策也需要随着环境的改变而调整。国家审计机关在政策执行效果审计中，通过电子网络监控系统进行实时数据分析，及时发现政策执行过程中暴露的问题，从政策本身的正确性和政策实施过程的适应性两个角度分析并提出建议，及时纠正调整，实现经济社会稳定发展。

(三)政策执行效果审计能够发挥问责机制

国家审计机关在执行政策执行效果审计时，严格执行权力问责追究机制，一方面严肃查处贪污受贿、铺张浪费、以权谋私等违法乱纪行为，能够纠正不正之风，为经济有序健康的运行提供保障；另一方面系统监督、全面考核、量化测评，能够发现政策执行不力，项目资金使用不当、公共投资出现重大失误等失职行为，及时杜绝损害公共财产安全的行为，提高政策执行的效率效果。

三、我国政策执行效果审计的现状及缺陷

(一)我国政策执行效果审计的发展现状

国内政策执行效果审计相对于国外来讲起步较晚。我国的政策执行效果审计最早萌芽于20世纪90年代初执行的国家建设项目开工前审计，后来审计署在《审计机关国家建设项目审计准则》中指出应对国家重点建设项目跟踪审计，直到2008 年，审计署发布《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，提出“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”，随后我国政策执行效果审计进入快速发展阶段。但总体来说，我国政策执行效果审计相关理论体系还不健全，在实践中出现了很多问题。

(二)我国政策执行效果审计的缺陷

1.相关法规制度还不健全

我国政策执行效果审计没有足够的法律支撑。而相较而言，美国审计署早在20世纪六七十年代就明确了对联邦项目执行结果评价的工作重心，并将其写进了《1970年立法机关重组法案》。后来又在1993年的《政府业绩与成果法》中强调了政策执行效果审计的重要性并为其制定了一套科学的评价指标体系。法规制度的缺失限制了审计工作的权限，导致审计机关在推动政策调整改进和审计评价结果的最大化利用方面力不从心。同时，我国政策执行效果审计的独立性不高。我国的国家审计机关审计署隶属于国务院，而在政策执行效果审计过程中，对于国务院下达的政策法规很难保证独立地位，难免束手束脚。

2.审计范围程度有待提高

首先，审计的范围不够广。政策从制定、决策、分解、执行、反馈、调整涉及多个环节和多个主体。我国政策执行效果审计大多只参与执行和反馈环节，覆盖面较窄，未能全方位发挥其作用。其次，审计的程度不够深。政策执行效果审计往往着重于对政策执行效果的评价，而对政策本身缺少评价，但政策本身的优劣是决定政策效果的关键因素，不容忽视。再次，政策执行效果审计评价结果的透明度也不高。普通群众无从了解审计过程的详细情况，无法监督并参与到国家治理之中，这需要从制度上进行改进。

3.审计方式方法需要提升

第一，审计方法有待改进。大数据时代，环境复杂多变，数据庞大冗杂，政策执行效果反馈的及时准确性十分重要，传统的抽样调查等审计方法无论在数据采集还是分析上都难以满足政策执行效果审计工作的需要。一方面，采集的数据主要来自被审计单位提供的数据或官方统计数据，自主收集取得的数据较少，数据的可靠性降低，审计的客观性受到影响。另一方面，数据的分析过程缺少数据分析模型的应用，对于跨地区跨行业的数据关联性分析不足，数据的共享程度较低，利用效率不高。

第二，审计方式有待创新。传统的审计方式以事后监督为主，而政策执行效果审计要求全过程跟踪审计，但限于审计组织的人力物力以及被审计单位的配合程度等客观因素，难以做到面面俱到，同时由于审计程序的复杂性，发现问题生成报告进行反馈调整又具有一定的时滞性。如何平衡各方面资源，保证政策执行效果审计的及时有效是审计工作中的重要问题。

4.人员专业素质需要提高

国家政策包罗万象，涉及到社会经济生活的方方面面，既包括党中央、国务院出台的改革措施、发展规划，又包括法规、文件、规章、安排。而审计人员往往都不是相关政策的专家，对于政策的理解和把握在短时间内有一定的难度。但充分理解政策的内涵和要求是审计工作必不可少的前提条件。一方面，审计组织中缺少对及精通政策要义又熟悉审计业务的专业人才的引进，审计人员自身也不注重在平时加强相关知识的储备，另一方面，在审计事前组织的业务培训中，往往只强调工作安排，而对相关政策的出台背景和目标培训较少，导致审计人员对相关政策的了解程度不高而影响审计效率，此类问题应引起审计人员的注意。

四、中国政策执行效果审计未来研究方向

(一)建立政策执行效果审计理论框架体系

目前我国政策执行效果审计实务还处于起步阶段，相应的政策执行效果审计理论并未引起足够的学者和审计工作人员的重视，没有形成一套完整的理论框架体系。现有的国内政策执行效果审计理论和技术多数借鉴西方现成的理论成果，具有中国特色的政策执行效果审计理论还处于探索之中。因此，未来有必要选择重大政策，充分利用国家审计机关、高校以及科研机构的资源优势的同时，借鉴国外先进经验，研究关于政策执行效果的基础性课题，以期能获得符合我国国情的政策执行效果审计理论体系。政策执行效果审计理论框架体系的基本内容应包括政策执行效果审计的内容、意义、方式方法、评价指标体系等。

(二)完善政策执行效果审计评价指标体系

美国著名的学者艾利森曾提出“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的 90%取决于有效的执行”。可见，在政策执行效果审计中，如何有效地评价政策执行效果直接影响审计作用的发挥。由此可见，在建立政策执行效果审计理论体系时，首先建立完善合理的政策执行效果评价指标体系是至关重要的。未来政策执行效果评价指标体系可以从以下几个方面来构建，如政策执行效果的合法合规性、成本效率性、效果性、风险安全性、可持续性等。具体可以是政策执行过程中贯彻落实情况，是否经济合理，是否存在重大隐患，是否有违法乱纪行为等。

(三)探索对政策本身进行评价

现阶段政策执行效果审计评价多是围绕对政策的执行效果进行评价而展开的，鲜有对政策本身进行评价。在理论研究上，是否可以对政策本身进行评价还是一个存在争议的问题。西方有些发达国家认为对经济政策本身进行评价可能损害政策执行效果审计的独立性，这种观点也制约了我国对政策本身进行评价的实践。但是也有一些国家如美国进行了许多对经济政策进行评价的有益尝试，并且取得了良好的效果。政策本身的质量是决定其执行效果的关键因素，对政策本身进行评价，能够更好的提出意见和建议，改进政策的不足，更好地促进政策的执行。故而，未来我国也可以进行对政策本身进行评价的有益探索。对政策本身的评价可从以下几个方面展开：一是政策的合法合规性、二是政策的科学合理性、三是政策的可操作性、四是政策的适用性等要素。

(四)结合新型互联网工程及信息技术

联网审计能够实现数据的实时采集更新以及综合分析利用，极大提高了数据采集和分析的效率,但是现有的技术还远远不能满足政策执行效果审计评价的需要。政策执行效果审计作为一个系统性的工程，数据的采集和分析纷繁复杂。而从现实情况来看，由于认识的不到位和方法的不成熟，对于实时把握政策的执行情况和对政策整体进行评价还存在很多技术上的问题和障碍。目前，我国已经开始研究文本、图像数据和传统电子数据之间的关联分析技术以及运用仿真技术预测政策的未来效果等等，但这在物联网、云计算、可视化技术为代表的新技术蓬勃发展的大数据时代还远远不够。这些新兴技术的运用给政策执行效果审计评价提供了很强的技术支撑,对于政策执行效果审计来说既是机遇又是挑战。未来应着眼于学习与研究新技术新方法与政策执行效果审计的融合发展。

〔1〕 王延军.我国经济政策审计评价研究[D].北京：财政部财政科学硏究所，2015.

〔2〕 戴维·米勒，韦农·波格丹. 布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来，等译.北京：中国政法大学出版社，1992.

〔3〕 周律.政策执行效果审计初探[Z]．南京：江苏省政策执行情况跟踪审计研讨会论文集，2012.

〔4〕 宋依佳.政策执行情况跟踪审计若干问题探讨[J]．审计研究，2012(6)：10-14.

〔5〕 徐震.美国公共政策审计评估:分析与借鉴[J].审计研究，2012(3)：60-64.

〔6〕 秦荣生.政府审计新领域：经济政策执行效果审计[J]．当代财经，2011(11)：112-118.

〔7〕 冯素珍.金融危机对中国政府审计的启示[J].经济研究导刊，2011(3)：82-83.

(责任编辑杜敏)

TheDefectsandFutureResearchDirectionoftheAuditofthePolicyImplementationEffectinChina

LIULi

(SouthwestUniversityforNationalities,Chengdu,Sichuan610000)

Inrecentyears,theauditofthepolicyimplementationeffectgraduallyattractedattentioninChina.Thisarticlefirstintroducesthemeaningandsignificanceoftheresearch,thengivesalookatthepresentdevelopingsituationoftheauditofthepolicyimplementationeffectinChinaandpointsoutitsdefects,andfinallyputsforwardthefutureresearchshouldfocusonestablishingpolicyimplementationeffectauditingtheoryandframeworksystem,perfectingthepolicyimplementationeffectauditingevaluationsystem,toexploretheevaluationofthepolicyitselfaswellasthepolicyimplementationeffect,andcombiningwiththeemergingInternetengineeringandinformationtechnology.

theauditofthepolicyimplementationeffect;defects;researchdirection

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017

2016-05-05

西南民族大学专项资金项目“基于生态文明建设‘总体布局’观的政策执行效果审计创新研究”。

刘利(1971—)，男，四川隆昌人，博士，西南民族大学副教授，硕士研究生导师，研究方向：金融投资与财务管理。

F239.220

A

1007-6875(2016)03-0097-03

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017.html网络出版时间：2016-06-2015：30