成本有效性视角下京津冀空气污染协同治理制度创新研究

孙丽欣,穆书涛,吴　婧

(河北地质大学 经贸学院,河北 石家庄 050031)



成本有效性视角下京津冀空气污染协同治理制度创新研究

孙丽欣,穆书涛,吴婧

(河北地质大学 经贸学院,河北 石家庄 050031)

论文以京津冀大气污染协同治理的成本构成为基础，分析阐述了由于跨区域协同治理的法律法规不完善，有关三地信息共享、利益补偿、监督管理等相关制度、机制不健全，加大了京津冀协同治理的交易成本，使协同治理的效率降低。为此,应加快完善京津冀协同治理的制度与机制创新，重点加强京津冀区域内生态补偿和排污权交易等经济激励机制建设，以实现京津冀协同治理的长效目标。

成本有效性；京津冀；空气污染协同治理；制度创新

国家和京津冀三地政府围绕空气污染治理出台了相关的制度和法规,并建立了各种雾霾预警机制和应急响应机制，从“APEC蓝”到“阅兵蓝”，三地政府联合治污的应急响应机制取得明显效果，但却不能长久。究其原因, 现有的联合治理模式仍是以强制性命令-控制型手段为主，通过政府的“三令五申”和高压政策取得的短期成效，显然是缺乏效率的。一是付出了巨大的经济发展机会成本。据环保部发布数据显示，APEC期间，据初步测算，6省区市在APEC期间实际停产企业9 298家，限产企业3 900家，停工工地4万余处；此外，北京市以及河北全省机动车实行单双号限行[1]。二是京津冀协同治理中交易成本的存在是影响三地政府间长期、持续合作的重要因素。一般而言，地方政府间合作的交易成本越高，合作的风险与阻力越大，合作创生以及持续的可能性就越小[2]。基于此，本文围绕建立既能有效实现京津冀区域空气污染的协同治理，又能满足经济效率的治理成本最小化的区域空气污染协同制度创新进行了研究。

一、成本有效性与跨区域环境治理的成本构成

(一)成本有效性

成本有效性分析(Cost Effectiveness Analysis,简称CEA)作为研究环境政策实施效果的重要工具，是一种针对既定环境目标,比较和选择成本最小化的环境政策手段的分析方法。作为一种经济评价方法,成本有效性分析最早在美国提出，主要是用于评估健康状况和保健措施所耗资源成本的方法。之后，这种评估医疗革新的手段逐渐被英国和其他一些西方国家接受，并被广泛应用于医疗保健、节能、环保等领域的研究[3]。

国外学者使用成本有效性分析针对防止空气污染、降低废气排放以及改善全球气候等问题开展了广泛研究。例如，美国学者Lewis(1982)将CEA应用于废气排放的研究中，通过对现行SO2管理制度下的成本进行评估，指出相比控制污染气体排放限额而言，更重要的应该是改变现行的管理制度；Zylicz(1995)针对波兰国家空气污染治理问题，使用CEA方法，站在区域的视角，提出空气污染治理中需要注意的国际、国内因素，并将之纳入国家发展纲要[3]。

需要说明的是，成本有效性分析与成本-收益分析(Cost-Benefit Analysis,简称CBA)是两种相似但却有很大不同的方法。其区别在于，成本-收益分析必须对考察的变量进行货币化的评价，并计算环境治理的净收益，而成本有效性分析只需对一些可供选择的成本进行优先分析,而无需对环境改善的经济价值进行货币化评估[4]。因而在实践中可操作性更强。以此为基础，环境经济学家从微观层面针对不同地区、不同行业、企业污染治理的成本进行研究，对排污标准、排污收费、排污权交易等政策进行分析，得出诸如排污标准设置应遵从等边际原则、排污权交易比排污标准更有效节约成本等相关结论。

将成本有效性引入京津冀空气污染协同治理问题，就必须明确其污染治理的成本构成。根据政府管理理论，环境治理作为政府的一项管理活动必然会发生相应的管理成本，其成本通常包括生产成本和交易成本两部分。生产成本是政府进行环境保护的人、财、物等各项费用支出，交易成本则是在政府环境管理活动中用于搜集信息、组织协调、谈判等产生的机会成本。随着现代经济社会的发展，交易成本在政府管理成本中影响日益凸显，为此，要实现京津冀大气污染协同治理的成本有效性，就必须对协同治理的交易成本构成进行分析。

(二)跨区域环境治理中交易成本构成及内涵

对于交易成本(也称交易费用)的概念，科斯解释为发现交易者和用于谈判、签订合同以及保证合同履行而进行的必要监督的费用，威廉姆森则从事前成本和事后成本两方面进行了定义，“事前成本是与订立一项契约有关的行为和工作的成本，事后成本则是指那些相继发生的管理、沟通、监督和执行契约中承诺的任务的成本”[5]。新制度经济学研究认为，由于契约可以从相当广泛的角度去看待，与市场交易一样，政府治理过程中也充斥着各种交易。所以交易成本已成为分析政府公共管理活动的重要工具。

显然，不仅单一政府公共管理活动存在交易成本，在区域联合治理活动中，交易成本的存在更是必然。在跨区域环境治理中，各地政府的合作过程必然产生为达成合作的各种交易成本。就京津冀空气污染协同治理而言，三地政府在环境治理中的交易成本主要包括信息成本、协商与谈判成本、监督成本三部分。

1．信息成本，是在环境污染治理活动中为获得支持环境管理决策和制定污染治理措施的各种信息所付出的成本。由于环境问题具有复杂、多变的特点，客观上要求治理主体必须掌握充分有效的环境污染信息；政府治理决策质量的高低、治理效果的好坏，与信息全面、充分与否直接相关。为此，政府必须在获取、加工、储存、传递、利用信息方面进行大量投入，由此产生高额的信息成本，特别是在京津冀空气污染治理中，由于条块分割所导致的信息不对称普遍存在，三地政府的重复投入无疑会加大环境治理的信息成本。

2．协商与谈判成本，是为制定切实可行的治理方案所支付的利益博弈和讨价还价、方案比较等方面的成本。为有效解决跨区域环境问题，政府与政府之间、政府和企业之间需要为商定减排指标、制定排放标准、规定减排措施等进行谈判、磋商，达成一定的契约。但由于谈判各方从自身利益出发，可能会拖延、扯皮或花费过多的谈判成本来实现自己的预期目标。特别是经济发展相对落后地区为保护环境需要承担更多的环境保护成本，受制于认知、利益、体制等因素影响，必然产生较高的协商与谈判成本。

3．监督成本，是监督和约束政府间环境合作履约状况的各种投入的总和。由于环境治理具有投入高、收效慢以及正外部性的属性，地方政府作为具有自身利益的“经济人”在区域环境治理中很可能出现“道德风险”，即地方政府出于自身利益最大化的动机有可能做出有损于区域环境整体利益的不当行为[2]。因此，为抑制合作者规避责任的倾向，区域环境治理中必须投入相关的监督成本，通过建立对各方违约行为的监督和惩罚等监控约束机制，以保证政府间环境合作的可持续。

二、京津冀空气污染协同治理制度缺失使交易成本增加，制约了成本有效性

(一)缺乏法律层面的硬性约束，协同治理制度化程度低，加大沟通、谈判和决策成本

制度是约束和引导人类行为的重要工具。制度包括以法律、法规为主要内容的正式制度和由道德、习俗等组成的非正式制度。从法律层面来看,目前，我国针对环境管理的法律法规仍然体现了较强的属地管理的特征,如新修订的《中华人民共和国环境保护法》(2015年1月1日实施) 第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；新发布的《中华人民共和国大气污染防治法》(2016年1月1日实施)第三条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善”。尽管新修订的《环保法》第二十条对跨行政区的环境污染和防治工作做出了“对跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”的规定，但缺乏可操作性和强制性。

同时，以现有法律为基础的有关跨行政区域的环境治理实施条例或办法等规章制度的缺失，导致跨区域合作中的交易成本显著增加。由于区域空气污染协同治理关系复杂，横向涉及区域内各行政区，纵向涉及环保、工业、交通、建筑、安监等多个相关部门，地区之间、部门之间各自为政，职能交叉，这种纵横交错的职能网络增加了区域协作治污难度，难以形成治污合力。目前，京津冀三地政府虽然建立了环境执法联动机制，2013年出台的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中也明确了各地的减排目标和具体任务，但有关污染物排放总量目标和单项指标的制定、基于环境绩效和经济贡献综合考虑的排污指标分配等缺乏明确的规定； 对区域权限和责任缺乏明确表述，在环境行为的监督约束和环境质量的监控技术以及排污收费标准等存在诸多不统一；且政府间的协商谈判普遍采取松散的会议协商机制，缺乏强有力的组织机构和制度化的决策机制，往往在一个问题的协商和谈判中投入过多的时间和精力，从而加大沟通、谈判成本，造成区域地方政府合作的高成本和低效率。

(二)环境信息公开制度不健全，增加了京津冀协同治理的信息成本

有效的信息沟通与共享是实现区域环境协同治理的基础。依据新《环保法》第十一条第二款“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”，但该规定的原则性较强，且通常发布的是定期的、全国范围的或者整个地区的信息，很少做到及时、具体地发布与普通百姓生活工作息息相关的周边环境信息。因此，在环境信息公开制度不健全的前提下，会存在严重的信息孤岛现象，京津冀三地政府、部门之间的信息很难实现共享，使得收集、传输、处理信息的成本加大。虽然2015年11月京津冀三地环保部门协商建立了环境执法联动机制，但由于缺乏明确而规范的信息沟通程序和渠道，三地政府和相关部门对有关各地区污染源排放清单、空气质量检测数据、污染治理效果评估等公共信息难以实现有效交流和实时共享，制约了协同治理的信息成本有效性，降低了京津冀政府间环境合作的意愿和效率。

(三)监督机制弱化，导致过高的监督成本

现行的环境管理体制中，存在着从省、市到县、乡以及企业的多重委托代理链，在由政府主导的京津冀空气污染协同治理中，由于各地政府也是具有自身利益的“经济人”，某些地方政府出于自身利益最大化的动机有可能做出损害区域环境整体利益的不当行为。如经济落后地区由于经济发展的需要，政府不愿对当地企业的污染行为采取有效管制，甚至充当地方污染企业的保护伞，使污染企业的污染行为更加肆无忌惮。由此，会进一步降低企业治理污染的积极性和主动性。

目前，区域合作中政府间的监督约束途径主要有两种：一是地方政府间的自我问责与约束，主要依靠各成员的自觉与相互信任，由于这种约束并不能对相关各方产生强有力的约束，因而，仅靠地方政府间的问责是无法有效抑制策略行为的发生，从而蕴含着政府合作失败的可能[2]；二是外部力量的监督与问责，主要体现为上级政府的追责。但由于存在从省、市到县、乡的多重委托代理链，治理信息的不对称以及契约的不完全等，使外部力量的监督与问责的监督成本很高。

(四)经济补偿机制缺失，使得空气污染协同治理成本加大

区域合作的根本动因在于利益，没有有效的利益驱动，区域合作就难以开展。在京津冀协同治理空气污染问题上，由于三地的经济发展水平不同，对环境污染的承受力也有所不同，基于大气污染的区域性特征，多年来形成的一种观点是认为河北落后的产业结构加重了北京的空气污染。为此，为改善北京地区的空气质量，河北省在节能减排方面承担了更多的责任，做了大量工作。2013年以来河北省委、省政府先后出台了大气污染治理50条和最紧迫、最直接的“十条措施”，对重工业实施了“6643”工程。据初步测算，仅完成6 000万吨钢铁产能压减任务，就将造成2 580亿元资产损失，影响557亿元税收收入，有60万直接和间接从业人员需要重新安置，每年需支出的社会保障金130亿元。据统计，仅2014年一季度，河北进行大气污染治理就影响工业增速4个百分点[6]。由此可见，为实现京津冀地区空气质量改善，河北付出了巨大的成本和代价。

空气污染治理的外部性表明，某治理主体的治理成本投入所产生的社会收益要远大于自身的个体收益。如果受损方的利益无法得到补偿,其治污的积极性会受到损伤，由此产生由于道德风险而导致的不作为往往成为地方政府在区域环境治理中“最明智”的选择。这无疑会加大协同治理的监督成本。因此,作为空气治理“外部性”受益方的京、津地区理应给与河北一定的经济补偿，从而使京津冀空气污染联防联控的合作意愿保持长久性、稳定性。但目前中国的区域环境合作，基本上是依靠行政机制推动的，缺乏有效的激励和约束机制以及污染治理责任及费用分担机制，从而造成区域环境保护合作难以为续。

(五)排污权交易制度不健全,京津冀空气污染协同治理成本有效性难以实现

排污权交易制度是运用市场机制进行污染削减的重要手段，其最大优点是让不同企业根据自己的边际减排成本来选择减排还是购买排污权,以实现边际治理成本相等的有效率均衡，从而使污染治理成本最小化。

由于目前排污权交易制度不健全,使得跨区域排污权交易市场的建立存在障碍。首先，排污权交易制度的制定和实施是以区域总量控制制度为基础的,必须与其他相关制度配合和相互衔接。由于区域排污许可制度尚未建立,使得京津冀跨区域市场的建立受到制约；其次, 缺少市场中介机构的信息服务以及成熟的交易规则和框架,往往会发生高昂的谈判成本。现有各地方的排污权交易基本上是在政府的“牵线搭桥”基础上开展的,缺乏建立排污权交易市场中介机构的政策支持,没有有效的市场信息服务,必然会导致信息不对称条件下排污权交易双方产生高额信息成本和协商成本。

三、成本有效性视角下京津冀空气污染协同治理制度与机制创新

如上所述，京津冀空气污染协同治理中，制度缺失导致三地政府缺乏协调机制和竞合意识，政府合作的交易成本过高,使得协同治理的效率降低。这是造成京津冀雾霾治理困境的重要原因。加强和完善京津冀空气污染协同治理的制度创新，是有效解决三地政府合作困境及协调地方政府间利益矛盾的必然选择。

(一)完善空气污染协同治理法律法规体系

国家发改委、环境保护部于2015年12月30日发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确提出未来几年京津冀生态环境保护方面的一系列目标任务，并首次以京津冀为整体，提出空气质量底线，“到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克/m3左右；到2020年， PM2.5浓度比2013年下降40%左右，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克/m3左右”。为实现该目标，京津冀三地政府必须加强合作，依据新发布的《中华人民共和国大气污染防治法》 第八十六条“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任”的相关规定,尽快建立和出台京津冀协同治污的具体操作规则和办法,强化京津冀协同治污的制度基础。首先，在近期成立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组领导下，成立具有具体职责的三地联合防治管理委员会，明确职能、工作任务、管理权限等；其次，出台《京津冀协同防治大气污染实施条例》，统一污染物排放标准和排污收费标准，实行减排责任分担机制，按照行业、技术水平、地域特点等重新分配排放总量及减排目标。

(二)加强京津冀区域环境治理合作机制建设

1．建立京津冀区域科技合作与交流机制，为实现京津冀空气污染协同治理的科学高效、降低成本奠定基础。充分利用京、津的人才和科技优势资源,促进三地在空气污染治理技术的开发与应用,实现区域环境科技资源共享和优势互补，实现协同治理的规模经济效应。

2．建立京津冀环境信息共享机制,搭建京津冀信息共享平台,实现京津冀协同治理的高效、智能、低成本。一方面，通过信息共享，可以消除各地政府之间信息不对称，实现对协同治理的全方位监督，提高监督效率，降低监督成本；同时也避免了各地政府由于多头信息管理中造成的信息资源浪费和高昂的信息成本。另一方面，信息共享机制的建立，可以降低公众获得环境信息的成本，从而吸引公民对空气污染治理的广泛关注，有效提高协同治理中的公众参与度。发达国家的经验表明，公众参与是影响政策决策和实施的重要部分，公众参与制度已成为一种非常有利的环境治理制度。

(三)构建京津冀利益补偿机制

按照“谁开发、谁保护”“谁污染、谁治理”“谁受益、谁补偿”的原则，创新生态补偿政策。 在京津冀协同治理大气污染中，由于各地污染减排的边际成本存在差异，当区域环境容量资源非常稀缺时，平均分配减排指标通常并不是有效率的(最优的)资源配置，只有按照等边际原则才能实现社会总成本最小化的有效配置，即边际减排成本较低的地区进行更多的减排会更有经济效率。但一般情况下，减排成本较低的区域也往往是经济相对不发达的区域，仅仅因为其减排成本低而通过行政手段施加压力进行更多的减排，在现代治理语境下，无疑是不公平的[7]。因此，按照“谁受益、谁补偿”的原则，应加快建立京津冀横向生态补偿机制。

一是建立京津冀横向财政转移支付制度,由京、津地区向河北给予一定的财政补偿, 为区域合作减排提供有效的经济激励。横向财政转移支付制度通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者实现成本分担和收益共享，从而激励贫困地区保护生态环境的积极性，实现经济发展和环境保护的良性互动[8]。这是解决区域性生态服务有效供给的重要途径。

二是京津冀三地政府通过谈判、协商,按一定的财政收入比例,联合建立生态补偿基金,用于对改善空气质量的地区或经济主体进行补偿,并建立相关监督机制,实现对生态补偿基金的有效监管,确保其用于空气污染治理和空气质量改善的服务。

(四)完善排污权交易制度,尽快建立京津冀区域排污权交易市场

排污权交易是利用市场机制解决环境问题的有效手段。国内外排污权交易实践经验表明，排污权交易具有巨大的政策活力和减排功效。京津冀地区应加快建立区域排污权交易市场。 第一，尽快建立和完善排污许可证制度。以京津冀区域总体减排目标为前提,建立排污许可证的发放机制，在京津冀区域内尽快开展SO2、CO2、PM2.5等污染物排污权有偿分配和交易试点。第二，建立常态化的跨区域交易长效机制。在污染物监测、年度排放审核、总量分配信息交流、总量核算、违法行为协查等方面建立京津冀三地的统一协调、合作机制，确保交易有序、顺利进行。第三，积极出台政策，鼓励和支持排污权交易市场中介服务的发展，以有效降低交易成本，为京津冀区域充分运用市场化手段协同治理大气污染提供良好的制度保障。

〔1〕 法制日报.APEC期间6省区停限产企业超万家[EB/OL].(2016-02-10)http://news.ifeng.com/a/20141127.

〔2〕 郭斌.跨区域环境治理中地方政府合作的交易成本分析[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2015(1):160-165.

〔3〕 梁美健,赵丽缦.成本有效性分析方法研究述评[J].北京工商大学学报(社会科学版),2013(1):89-95.

〔4〕 贵斌威.成本有效性分析与中国监管制度改革[J].经济研究导刊，2014(34):254-256.

〔5〕 盛洪.现代制度经济学(上卷)[M].北京：北京大学出版社，2003:286.

〔6〕 张藏领.京津冀之间，既要讲大局也要讲公平[J].环境经济，2014(3):24-25.

〔7〕 张世秋.京津冀一体化与区域空气质量管理[J].环境保护，2014(9):30-33.

〔8〕 刘广明.京津冀：区际生态补偿促进区域间协调[J].环境经济，2007(12):37-41.

(责任编辑周吉光)

Innovation Research on Collaborative Governance System of the Air Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei from the Cost-effectiveness Perspective

SUN Li-xin, MU Shu-tao, WU Jing

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

This paper, with the foundation of the cost-effectiveness of collaborative governance system of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei, argues that as a result of the imperfect laws and regulations during inter-regional collaborative governance, and the undeveloped systems and mechanisms about the information-sharing, benefit compensation, and management, it has increased transaction costs of collaborative governance within Beijing-Tianjin-Hebei, so that the efficiency of collaborative governance is reduced. Therefore, we should accelerate the improvement of the system and mechanism innovation of Beijing-Tianjin-Hebei collaborative governance, focus on strengthening the economic incentives of the ecological compensation and emissions trading in Beijing-Tianjin-Hebei, in order to achieve long-term effects of collaborative governance in Beijing-Tianjin-Hebei.

cost effectiveness; Beijing-Tianjin-Hebei; collaborative governance of air pollution; institutional Innovation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.005

2016-04-08

河北省社会科学基金项目“基于成本有效性分析的京津冀大气污染协同治理机制及制度创新研究”(HB15YJ027)。

孙丽欣(1964—)，女，河北唐山人，经济学硕士,河北地质大学经贸学院教授,主要从事环境经济、区域经济研究。

F205

A

1007-6875(2016)03-0021-05

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.005.html网络出版时间：2016-06-2015：30