基于法学视角的国家开放大学和省级开放大学新型关系研究

江颖 宋永寿

（四川广播电视大学，四川成都，610072）

基于法学视角的国家开放大学和省级开放大学新型关系研究

江颖 宋永寿

（四川广播电视大学，四川成都，610072）

关于国家开放大学与省级开放大学的自主办学权，一直以来存在不同看法。2012年后，两级办学关系格局观基本达成共识，但也产生了“错位发展”的思维。产生这一思维主要源于国家开放大学和省级开放大学在办学关系上存在的管理模式和运行机制逻辑悖论，原因在于受主办者行政化传统思维、系统内部不完全信息博弈的影响。当下，两者应该建立一种与过去办学关系本质上不同的新型关系，“错位发展”不应成为新型办学关系的应有之义。应遵从法律法规办事，两者在独立的办学自主权基础上加强合作，国家开放大学明确具有开放教育办学自主权，省级开放大学也具有自身的开放教育办学自主权。

法学视角；国家开放大学；省级开放大学；新型关系

一、问题的提出

自2011年以来，随着开放大学建设趋势的明朗化，研究者们注意到，从国家层面看已事实上形成国家开放大学和省级开放大学两级办学主体格局。因此，借诸所开放大学转型之际，本文拟从法学的视角对国家开放大学与省级开放大学的关系展开研究，以厘清两者在新的历史发展起点上所应建立的新型关系。

（一）关于省级开放大学办学自主权的三种观点

2012年之前，在省级开放大学应否享有办学自主的权利方面，经研究梳理发现，概括起来主要以以下三种观点为代表：

第一，认为应依法享有完整的办学自主权。研究者在基于开放大学具有高等学校的基本属性和《高等教育法》对大学的规定上，认为省级开放大学与国家开放大学一样是独立自主的办学实体，都具有相应的办学自主权。同时，两者应该是一个体系，并非上下级关系，而是属于充分自愿结合、切实互利双赢的战略合作伙伴关系[1]。如研究者黄欣（2011）、余善云（2011）、崔践（2011）提出省级开放大学办学权“先天存在”一说，认为《高等教育法》里规定的省级开放大学既是“办学实体”，又是“具有独立法人资格”的高等学校法人，它应具备与一所真正的大学一样的具有举办本专科专业的办学自主权[2]。因此，省级开放大学应当享有实施本科及本科以上开放教育及颁发相应学历、学位证书的权利，并且这些权利还应当受到法律的保护[3][4]。

第二，认为省级开放大学在办学层次上应受到限制。如研究者任为民（2010）、于云秀（2011）从教学过程管理和教学质量监控角度出发，认为在人才培养规格和办学层次上，国家开放大学和省级开放大学应有所区别，明确划分。国家开放大学举办以本科为主的高等学历继续教育，逐步发展研究生教育；省级开放大学面向本地区开展远程教育，举办

以专科为主的高等学历继续教育[5][6]。也即是说，研究者认为国家开放大学应拥有本科及以上学历教育的办学自主权，省级开放大学则只应具有专科层次学历教育的办学自主权。

第三，认为省级开放大学能否享有办学自主权利，应通过评估看其是否达到相应条件。如研究者江颖等（2011）提出省级开放大学办学权由教育部门“评估审核”一说，认为开放大学作为独立办学实体，可以根据《国家开放大学建设方案》中提出的“地方开放大学独立设置的标准，符合条件的经过专家论证和教育部审批后方可独立举办”这一原则，对于符合条件的、达到质量标准的省级开放大学应被赋予本专科办学的自主权以及相应的学位授予权，甚至可以是研究生的学位授予权[7]。

可以说，2012年之前研究者们对于省级开放大学办学自主权的单向思考，实质上是有关国家开放大学和省级开放大学之间办学关系的映照，其思路基本上是在国家开放大学建设的大框架下，对省级开放大学应享有的办学权的讨论。其时的背景是，对于中央电大而言，因自教育部下发《关于开展中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点项目研究工作的通知》（教高厅〔1999〕1号）开始，以项目管理为抓手，取得了全国范围内的招生权和学历证书颁发权，获得了较为完整的开放教育办学自主权，自然不受“该举办何种层次的开放教育”这一办学权问题的纠缠；而省级电大只能以“协议合作”的方式参与开放教育办学，虽然所享有的通过成人高考自主举办高等学历教育的办学权并未受限制或被取消，但在“开放教育项目”的政策优势面前变得日渐弱化甚至无法招生却是一个不争的事实。有学者认识到，省级电大开放教育办学权在这一阶段的行使上，并非源于高教法，而是来自于中央电大的委托，成了名义上享有成人高等教育办学自主权而实质上不能自主举办开放教育的办学实体。更有学者姜玉田（2015）指出，多年来，各省电大的地位作用是大同小异，办学性质和运行空间大同，办学项目和管理形态小异[8]。也就是说，中央电大和各省电大之间根本就未建立起真正的独立办学的合作关系，因为市面上长期存在的是一种产品，有的只是“供应商”与“代理商”之间的关系罢了。而在两者的关系认识上，学者杨晨（2015）鲜明地认为，“（国家开放大学和省级开放大学）虽然具有特殊关系，但也仅相当于部属高校与地方高校的区别，并不赞成学校之间建立指导与被指导、统筹与被统筹的关系。”[9]

因此，在这一时期，才会出现有关省级开放大学办学自主权诸种观点各异的讨论。

（二）两级办学主体格局形成后引发的办学关系变化和思考

2012年7月31日，国家开放大学、北京开放大学和上海开放大学正式揭牌成立，此后江苏开放大学、广东开放大学和云南开放大学也陆续挂牌，开放大学的建设步伐逐渐加快。在此期间，研究者们注意到，教育部印发的中央电大和省级电大分别转型为开放大学的批复辞令并不一致，对应国家开放大学的是“《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》”；而对应省级开放大学的是“《教育部关于同意××广播电视大学更名为××开放大学的批复》”，而非之前提出的“以中央广播电视大学和地方广播电视大学为基础组建国家开放大学”的构想，表明国家层面仍然确定了坚持开放大学建设应该以中央和地方两级为主的设想[10]，从而也明确了举办省级开放大学的责任主体，即：省级电大是否更名为省级开放大学，应该由其主管的省级政府来决定。省级政府作为举办省级电大的责任主体，享有充分的自主决定权。至于省级电大或者说未来的省级开放大学是否成为国家开放大学办学系统中的一部分，则是另外一个与学校设置无关的问题。此外，批复中表明的另一重大变革，就是为多年来在法律身份上尚不属于办学实体的中央电大“正名”，使之名正言顺又水到渠成地成为像省级开放大学一样的独立办学实体。在这之后，两级开放大学之间的关系以及体系架构等办学思路在理论上逐渐明确。

在这期间，研究者们关于两级办学关系格局的观点基本达成共识。其中，国家开放大学校长杨志坚在2012年撰文认为，国家开放大学与省级开放大学均为独立办学机构，两者之间的关系是兄弟的关系，“根据‘自愿、平等、合作、共赢’原则及相应标准，设立相关分部、学院和学习中心。”“各广播电视大学的地位，不会因为参与国家开放大学办学组织体系建设而受到影响，就如欧洲各国加入欧盟并不丧失其独立国家地位一样。”“出于种种原因，如选

择不参与国家开放大学办学组织体系共建，也属正常现象。”[11]这表明，地方电大或省级开放大学是否参与国家开放大学的办学系统，由其自主决定。对此，天津电大的冯雪飞（2013）认为，一所国家开放大学不能包打各省市继续教育发展的天下，应发挥中央和地方两个积极性；国家开放大学和地方开放大学转型后应各自成为完整意义上的新型大学，形成既相互合作办学（在国家层面），又各自独立办学（在地方层面）的崭新体系[12]。

然而事实上，国家开放大学在向教育部申报的《国家开放大学建设方案》中却对省级电大提出“错位发展”的原则，明确要求“国家开放大学已有专业，各分部要充分利用，不再重复建设。”[13]从文字表述上看，这里的“错位发展”或“不再重复建设”是针对国家开放大学系统内的“分部”而言的。而对于一所享有办学自主权的学校来说，如何设置专业应属于自主决定的问题。但问题是，本来是对其分部的内部要求，却将其对象扩大至各省级电大，使之成为各省级电大申办开放大学以取得独立办学主体资格的外部前置条件，即要求申报的专业需与国家开放大学已有专业“错位发展”①5所省级开放大学（北京开放大学、上海开放大学、江苏开放大学、广东开放大学和云南开放大学）在申报之初均被要求在对申报专业进行选择论证时要与国家开放大学已有专业“错位发展”。。乍一看，这好像正是国家当前所提倡的发展特色区域经济的政策导向。但仔细分析，似乎又走入了原有一所电大行政化主导，包打天下统包格局的老路，成为另一种“变相”的全国统一的开放教育。对于之前已然形成的国家开放大学和省级开放大学两级自主办学格局，无疑是一种自我的否定和倒退。

从总体上讲，在对国家开放大学和省级开放大学办学关系的认识上形成的“分而自治”与“和而不同”的共识，应当认为是某种程度的重大突破。但是，这种共识并未成为行动的指导，观念上，特别是有关“错位发展”的思路，仍然落窠于原有思维的套路，进而影响到决策。学者彭坤明（2015）指出，整个国家的教育行政管理体制障碍尚未破除，执行乏力，对于开放大学发展相对优化的环境尚未真正形成，开放大学“在做强的路上已然显示出了诸多不适应”[14]。同时，研究者们和决策者们并未深层次地挖掘和触碰到两者之间真实存在的一些顽疾和困扰，开放大学建设仍然面临着诸多需要破解的难题[15]。而理顺国家开放大学和省级开放大学办学关系就是需要破解的“难题”之一。

二、国家开放大学和省级开放大学办学关系产生的逻辑悖论及其原因

本研究认为，有关国家开放大学和省级开放大学办学关系问题之所以成为纠缠多年的“难题”，主要源于长久以来两者在办学关系上存在着管理模式和运行机制的逻辑悖论，体现为：

其一，开放大学系统管理模式沿袭自计划经济体制下形成的“二元结构”模式，即系统的招生、学籍、教学等业务属于国家开放大学，地方开放大学（分部）的人、财、物管理隶属于地方政府。即使在转型为开放大学之后，这种块状分离的现状依然未曾发生任何改变，使得开放大学系统与地方行政系统在省级开放大学这一层面上出现二元交叉[16]。国家开放大学具有办学项目管理权，地方政府具有机构行政管理权，两种体制之间长时间分离又缺乏相互沟通协调的机制，造成双重决策机制存在。这种自广播电视大学建立之初就缺乏明确的法律规范而单纯依据行政手段举办成人高等学历教育的办学体制，在今天的法治背景下依然习惯性地被沿袭下来，尽管有了尊重独立的学校法人主体的意识，使得二者在表面看起来运行模式平衡，而实则失衡，基于办学权益而产生的矛盾依然没有消除。

其二，开放大学作为庞大的办学体系，面对社会复杂的办学情况，需要系统中的各级开放大学以抱团的力量捆绑在一起，共同应对变革和竞争。开放大学系统只有成为一个整体，才能体现出“筷子效应”，变得坚不可拆。因此，在中央电大实施开放教育项目的时候，举全国之力发挥统一质量的优势，为电大能成功转型为开放大学提供了不可多得的机遇。然而，此悖论点在于，虽然全国各地的开放大学对于这种整体力量心向往之，但省级开放大学长期实施由国家开放大学主办的本专科学历教育，尽管也为国家培养了一批又一批的人才，却与地方要求为其培养特色性、区域性人才的理念相悖，长期以来的办学努力难以被地方政府所重视，

因而也常常处于“被忽略”的尴尬地位。

国家开放大学和省级开放大学在办学关系上之所以存在上述逻辑悖论，其原因主要有以下两方面：

第一，主办者的行政化思维。

我国自封建社会开始就有根深蒂固的权利权力化（权利的潜规则行使）与权力权利化（权力部门化、集团化甚至私人化运用）的文化传统[17]。建国以后长期实行计划体制，行政管理模式高度集权，政府职能滞后，更缺乏以法制化、规范化为基础的行政决策和管理制度的社会土壤[18]。再加上电大的初期建立以及后来的发展是“先上马后备鞍”，与行政指令不无关系，自然而然，这种思维同样也泛化至电大系统中，其生态也仿照“中央和地方”的权力模式运行，呈现“政校合一”的特征，权力结构呈现行政化和等级的特点。结果就是出现中央级别的中央电大和地方级别的省级电大，行政化管理色彩浓厚。这些思维无一不制约着电大的长远发展，以致长久以来，系统内的行政氛围远远浓于学术氛围，同时也默认了新建的国家开放大学与省级开放大学是全国和地方的关系，是上级与下级的关系。

同时，广播电视大学还长期存在着被政府、社会和学界边缘化的现象，有大学之名却无大学之实[19]。具体表现在：（1）主办者缺乏法治思维。从法律上看，管理者法律意识淡漠，主办者严重缺乏法治思维。我国的教育立法迟缓，如《高等教育法》是在一直到新中国成立后的将近50年，于1998年才通过；至今尚未有一部全国性的《远程教育法》或是《终身学习法》，依法治教和依法治校的观念，在许多地方政府的心中尚未完全确立。（2）电大的大学属性缺乏应有的认同。在超过30年的办学历史中，电大没有学位授予权，没有生均拨款经费，大学的实体性内涵建设严重滞后于时代的发展。虽然电大在艰难的环境中自力更生地坚持发展，成为当今中国占据一半远程教育学生数的高等学校，但也仅仅是被当作成人高等教育，为社会培养出来的人才并未完全得到社会认可和接纳，也未进入到教育的主流体制。（3）电大缺乏具体办学设置标准。在过去的几十年中，电大行政性决策影响痕迹严重，普通高校有具体的学术及办学自主权设置标准，电大却没有类似标准用来参照或衡量。

这种现象的产生，正是因为高等教育举办者始终存在着将成人高等学校与普通高等学校区别对待的僵化思维。但凡被归入成人高校序列或其身份被成人化的高校，往往都不被重视，在制度和政策上鲜有得到政府支持。学者彭坤明（2015）指出，我国传统的教育管理体制对大学有着“普通高校”与“成人高校”身份的严格区分，这种分类让大学从一出生就被打上了“身份”烙印，也让其之后在“成长”过程中面临系统建设、办学自主权、政策支持、发展环境等诸多政策支持时也存在明显的差别。目前，开放大学正是被类型界定或者说应当被归入何种类型的困境纠结缠绕，这一困境已构成了开放大学建设整体推进以及持续发展的现实困难[20]。

第二，系统内部的不完全信息博弈。

从法律关系上讲，广播电视大学系统在开放教育中的办学一开始就属于受中央电大委托的行为。因为迄今为止，两个层级的开放教育办学仍然以国家开放大学的为主，其开放教育占据了主流地位，无论从招生人数、设置专业还是从学历证书的颁发来说，在全国电大系统中都有着无可比拟的优势，省级电大因为从一开始并未取得开放教育的办学资格，为了维持自身的生存，不得不以“委托-代理”的合作方式参与办学（苑秀芹等，2014）[21]，可以说几乎没有任何自主权和话语权。这种现象与市场信息的极度不对称密切相关，当国家开放大学和省级开放大学办学主体同时进入远程开放教育领域时，由于双方所占有的信息不均衡，信息资源丰富、政策优势强、实力雄厚的一方自然在该领域占领了举足轻重的地位，从而成为规则的主导者和制定者。从市场经济学的观点来看，当市场缺乏更多有力竞争者时，占有极大市场份额的行为可以使整个市场结构接近于垄断。也就是说，这种实力，已经成为强垄断实力。即使诸多省级开放大学意识到这种合作方式是基于实力不对等和信息不对称的基础，但出于生存需要，在没有选择余地的情况下只能成为“规则接受者”或“价格接受者”，与其进行合作，接受“规则制定者”和“价格领袖者”的支配。

三、国家开放大学和省级开放大学新型办学关系的基本内涵和意义

（一）“错位发展”不应成为二者新型办学关系的应有之义

无需讳言，在对待省级开放大学依法应当享有办学自主权问题上提出所谓的“错位发展”，尽管

被披上了“应当举办有地方特色的专业”这样一件华丽的外衣，但其实质就是限制省级开放大学的办学自主权，以避免国家开放大学的既得利益受到冲击。其实，对此稍加分析就不难看出，首先，“错位发展”这一概念来自于国家在“十一五”期间对中西部地区经济发展所作出的规划，主要是要求地方经济的发展要扬长避短，形成自己的经济特色和产业优势，从而达到快速发展的目的。所谓“错位”，其实质是要求自身摆正位置，找准并发挥其优势。可见，“错位发展”的本意应是一种主动行为，即行为主体有意选择与众不同的方式，充分利用自身的资源优势，以谋求效益最大化的路径和方法。从我国过去10年的经济发展来看，这显然是一条成功的经验。如果将其用在我国高等教育特别是职业高等教育的发展问题上，自然也应该由办学主体根据国家经济和社会发展对各类高级专门人才的需求自主定位，在服务国家地方对人才的战略需求中办出自己的专业特色，而不应由其他办学主体或机构强制要求如何“错位”。而如果将“错位发展”作为省级开放大学的申报和审批的门槛条件，要求拟开设的专业必须与国家开放大学已有专业“错位”，就更不仅破坏了开放教育办学中应有的公平竞争秩序，还有侵犯高等学校依法享有的办学自主权之嫌。其次，专业的“地方特色”也不应仅限于专业名称这一表面上的不同，更应当是专业内容上的不同，即使是名称相同的专业，不同的举办者也会办出各自不同的特色。在国家举办的众多普通高校中，又有多少高校开设的专业体现了“错位发展”呢？难道普通高校开设的众多名称相同的专业就没有各自的特色了吗？是否可以说，凡“211”、“985”高校已经开设的专业，其他地方高校就不能办或不应办了呢？在构建终身教育体系和学习型社会的过程中，国家提出“办好开放大学”，教育部也为此专门印发了《关于办好开放大学的意见》。在这样的背景下，地方申办开放大学却被要求与国家开放大学“错位发展”，这显然背离了地方的意愿，客观上阻碍了省级开放大学充分利用本区域的资源优势培养具有地方特色的通用型专门人才的路径。

（二）“平等参与、责任共担、利益共享、合作共赢”才是二者新型关系的基本内涵

我国幅员辽阔、各地经济与教育发展水平极不均衡，国家开放大学和省级开放大学应形成“平等参与、责任共担、利益共享、合作共赢”的新型办学关系[22]。

开放大学的建设应遵从教育法律法规办事。在系统的运行中，不能有模糊的权力错位，更不希望出现教育部有关职能部门通过国家开放大学协助其指导和监管省市开放大学进行开放大学试点探索，赋予其特殊地位和权利后，直接介入到省市开放大学办学微观领域的情况（杨晨，2015）[23]。作为分别由中央政府部门和地方政府依法设立的办学实体，国家开放大学依法享有开放教育办学自主权，省级开放大学也同样享有开放教育办学自主权，两者不存在谁领导谁，也不存在放权或是剥夺自主权的说法。只要依法定程序获得办学主体资格，均有权在法律规定的范围内，根据自身的条件开办本区域需要的专业，而不论开办的专业是否与国家开放大学已开办的专业“错位”。当然，省级开放大学是否自己开办专业或与国家开放大学合作办学，取决于省级开放大学自己的发展理念，不能强求但也不应阻碍。正如国家开放大学校长杨志坚所说：“各分部根据国家开放大学办学组织体系建设标准，在本区域内自主设立学院和学习中心并进行管理。在这过程中，需要解决的核心问题，是在平等基础上明确各自的责、权、利。”[24]“在未来的发展过程中，它们也可以根据发展需要，通过其他方式与国家开放大学合作。”[25]

也许有人会提出疑问，如果全国所有的开放大学都蜂拥而上，举办相同的专业，势必会造成资源的重复配置与浪费、无序的竞争以及办学质量的下降。这里首先应该明确，办学的质量标准应该是由国家制定而不应由某一个学校制定。一个学校的办学质量如何，应由第三方进行事后评估，而不是人为地预先假定。一个学校只要满足国家规定开设某个专业所具备的条件，它就依法享有开设该专业的独立办学权。其次，一个学校只要依法独立设置，它就依法享有根据自身的发展目标独立配置相关资源的权利，这与是否“重复配置”没有任何关系。再次，在办学的良性竞争环境中，相信所有的学校都会把优秀的资源输送给学生，如果说这样会造成所谓的“资源浪费”，那我们只能说这是“劣汰”，即淘汰学生不喜欢、对自己想获得的专业知识和技能没有帮助的资源。全体社会成员得到的学习产品越丰富，就越能从中选择适合自己的、质量更优的产品，更有利于满足全社会的需要，也更有

利于学习资源向精细化和多元化发展。

总之，专业发展得良与莠，质量的好与坏，都需接受市场的淘沥和锤炼，并不需要过多地人为干涉。换言之，当省级开放大学全部建立，它们与国开大在开放教育办学过程中的关系就应当与各普通高校在办学过程中的关系相同，共同在构建我国终身教育体系和学习型社会的过程中，形成“平等参与、责任共担、利益共享、合作共赢”的局面，为促进社会经济和文化事业的发展，提高学习者的工作能力和生活质量，促使其获得全面发展而做出自己应有的贡献，并同时获得社会应有的回报。

[1]季明明．落实《教育规划纲要》的一项重大战略工程——关于构建国家开放大学体系的思考[J]. 中国远程教育, 2011, (5): 23-24．

[2] 崔践．建设开放大学顶层设计的利益权衡与制度创新[J]. 现代远程教育研究, 2011, (1): 21-22．

[3]黄欣, 蒋侯玲. 论开放大学的法律地位及其办学自主权的法律保障[J]. 开放教育研究, 2011, (2): 6-8．

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[5]任为民. 建设国家开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究, 2010, (3): 5, 8．

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（责任编辑： 微风）

A Study on New School-running Relationship between The Open University of China and Province-owned Open Universities——A Legal Perspectives

JIANG Ying SONG Yong-shou
(Sichuan Radio and Television University, Chengdu, Sichuan, China, 610073)

There are different views on owning running-school right between The Open University of China and provinceowned open universities in the past few years. After 2012, an agreement on perception of pattern in running-school relationship of them has been reached, but “major-dislocation development” has also been proposed in the same time, which is originated from logical paradox of managing pattern and running system in running-school relationship. The contradiction is resulted from the assumption of traditional administrative idea in school-runner and incomplete information game of market. Therefore, it is necessary to construct a new type relationship which is different from the old one in nature. That means that the idea of “majordislocation development” should not become an inherent connotation. On the contrary, the construction of Open University must be in accordance of laws. Both of them should be strengthened to cooperate on the basis of independent school-running right. The Open University of China defi nitely owns its school-running right while province-owned open universities should possesstheir same right too.

legal perspectives；The Open University of China；province-owned open university；new relationship

G724.82

A

2095－932x（2016）03－0001－06

国家开放大学“十二五规划”2014-2015年重点委托课题“基于法学视角的国家和省级开放大学关系研究”（G14G3305W）、四川省教育厅2014年度人文社科重点科研项目“构建四川省终身教育体系研究”（14SA0219）和四川省教育厅2016年度人文社科一般科研项目“学习型社会视野下四川网络远程教育发展研究”（16SB0410）阶段成果之一。

2016－04－15

江颖（1978－），女，四川成都人，四川广播电视大学科研处助理研究员；宋永寿（1954－），男，四川成都人，四川广播电视大学教授。