地方开放大学办学组织体系创新探析

张翼

(陕西广播电视大学，陕西西安，710068）

地方开放大学办学组织体系创新探析

张翼

(陕西广播电视大学，陕西西安，710068）

自2010年开放大学建设模式探索启动以来，我国开放大学建设取得了积极的进展，但原有组织体系中的弊病没有得到有效改善。地方开放大学应从服务全民终身学习和学习型社会建设的服务定位出发，突出组织体系的公共服务特征，找准组织体系创新发展的着力点，通过加强基层组织建设、实现线上线下结合、构建合作共赢的管理机制、实现教学资源共建共享、建立健全科学高效的运行机制、创新制度建设，努力构建中国特色地方开放大学组织体系。

地方开放大学；办学组织体系；服务定位；公共教育服务；创新举措

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”[1]。党的十八大报告强调，“完善终身教育体系，建设学习型社会”。2016年1月，教育部出台了《关于办好开放大学的意见》，为开放大学建设指明了方向。办好开放大学是我国构建终身教育体系、形成学习型社会、全面建成小康社会的重要举措。随着终身教育理念深入人心，实现人人、时时、处处学习成为学习者和社会日益强烈的要求，开放大学建设也成为社会关注的重点话题。目前，我国已批准设立的上海开放大学等五所地方开放大学都是由广播电视大学转型而来，沿用了原广播电视大学省（直辖市）、市、县三级为主的组织体系。但原有组织体系效率低、有效性差、重复建设等弊病没有得到有效改善，仍需在办学组织体系建设方面着力开展探索和创新。

一、引言

2010年10月，国务院决定开展国家教育体制改革试点，北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省和中央广播电视大学获准探索开放大学建设模式。2012年6月起，教育部先后批准成立国家开放大学、上海开放大学、江苏开放大学、广东开放大学、北京开放大学和云南开放大学。我国社会经济发展不平衡，并具有很强的地域特征，作为由地方政府举办的地方开放大学，在构建中国特色开放大学体系和服务地方学习型社会建设中具有不可替代的重要作用。

现有五所地方开放大学都是由原广播电视大学更名而来，由所属省（市）举办，并进行领导和管理。广播电视大学实行的是各级政府办学，教育行政部门管理的体制；在教学上实行“统筹规划、分级办学、分级管理”的管理体制[2]。在三十多年的发展历程中，中央广播电视大学和地方广播电视大学逐渐形成了一个极富中国特色的办学系统，为社会培养出了近千万的本专科毕业生，为促进高等教育大众化、教育机会公平、国民素质提升做出了重大贡献[3]。这个由省级电大、地市级电大、县级电大和工作站组成的电大办学系统，确保了开放大学的服务能够覆盖到当地各类城市及农村。同时，按照科层管理机制，有效地确保了教学质量和办学效益，保证了办学组织体系的稳定和管理效率，促进了资源共享，成为我国广播电视大学突出的优势和重要特色[4]。各地方开放大学目前仍在沿用这一办学组织体系。

但是，广播电视大学形成的通过科层管理的多

层级办学组织体系，其行政管理色彩较为浓厚，存在着缺乏弹性化管理、人性化管理和对环境的调试能力欠佳等问题。在现有办学组织体系中，各级办学单位的行政管理主体与业务管理主体不一致，导致管理中出现很多缺位和错位的现象发生。也因为各级办学单位的举办者不同，导致了这一办学组织体系在面临政策调整、市场竞争、资源整合等外部环境变化时，表现出较多不稳定性和系统凝聚力的缺失。有的基层办学单位被其他教育机构整合或即将被整合；有的教学过程管理不到位，影响了教学质量。随着开放大学建设的深化，现有办学组织体系中的弊病也进一步突显，如管理层级较多，导致管理效率不高；统筹力度不够，导致网上资源缺乏规划，有的资源重复建设，而有的资源匮乏；组织体系不能真正实现覆盖城乡，学习支持服务有效性较差等[5]。

教育部在批准地方开放大学更名时，进一步明确了学校的性质是“以现代信息技术为支撑，面向成人开展远程开放教育的新型高等学校”。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》指出，“通过整合资源，建立健全城乡一体的社区教育县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级办学网络”，各省、市（地）可依托开放大学、广播电视大学等设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展[6]。面对新的定位和要求，如何实现地方开放大学办学组织体系的创新发展，在新形势下显得尤为重要。

二、地方开放大学办学组织体系创新的基本思路

特定组织的组织体系，是为该组织的目标定位服务的。开放大学建设的目标是：“到2020年，中国特色开放大学体系初步建成，现代信息技术应用更加成熟，优质教育资源更加丰富，学习条件更加先进，学习制度更加灵活，办学体系不断完善，基本满足多样化学习需求，为学习型社会提供重要支撑，为人力资源开发提供重要保障。”[7]地方开放大学创新办学组织体系，必须理清思路，明确服务定位，突出面向全体社会成员的公共教育服务特征。

（一）服务全民终身学习

《教育部关于办好开放大学的意见》指出，开放大学是“服务全民终身学习的新型高等学校”[8]。开放大学要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术，创新办学形式、组织模式和运行机制。地方开放大学办学组织体系的构建，要服务于开放大学的办学定位，通过开放大学办学组织体系的完善和运行，面向全体社会成员开展形式多样的各类教育培训活动，提供全员、全程、全面的教育服务，满足学习者接受高质量教育和日趋多元化、个性化的学习需求，以更好地服务全民终身学习。

（二）服务学习型社会建设

地方开放大学建设要以促进地方学习型社会形成为宗旨，搭建教育公共服务平台，形成组织严密、运行高效的办学组织体系。要坚持面向基层、面向行业、面向社区、面向农村，向社会最大程度地开放教育资源。要根据不同类型组织的实际情况，开展学习机会开放多样、学习资源丰富共享、支持服务及时全面的教育服务，为学习型城市、学习型机关、企事业单位、社会团体、学习型乡镇（街道）、学习型社区、学习型家庭等各类学习型组织建设提供重要平台和服务保障，为学习型社会建设提供组织体系支撑。

（三）覆盖城乡社区

开放大学作为教育机构，它是一所大学，应具有独立的办学权[9]。同时，它服务于全民终身学习，应建成一个全面覆盖城乡社区的办学组织体系，为学习者提供便捷的学习服务。只有把办学组织体系建到所有城乡社区，构建广泛覆盖的办学组织系统，才能切实将优质的教育资源和学习支持服务送到学习者身边，才能满足社会成员日益增长的多元化、个性化的学习需求。在我国行政组织体系下，地方开放大学要实现办学组织体系在当地的全面覆盖，必须构建省（直辖市）、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）五级办学组织体系。前两级主要承担指导、管理、协调、整合的功能，开展学历和非学历教育；后三级主要承担学习组织、教育服务、现场指导、咨询反馈等功能，开展教学支持服务和非学历教育。

（四）与信息技术融合

庞大的开放大学办学组织体系和组织成员，要为数量更为庞大的学习者提供良好的服务。任何一级组织或任何一名组织成员，都不可能独立完成

满足学习者多样化个性化学习需求的任务。应充分利用现代信息技术手段，把开放大学的办学组织体系、组织成员和学习者连接起来，通过跨网络、多终端的公共服务体系，融学习、管理、服务为一体，提供集成应用的“一站式”教育培训和学习服务。在为学习者搭建的公共服务体系中，学习者的需求可以得到教师的直接回应，也可以自行利用网上资源探索获取满足需求的答案，还可以得到其他成员的协助和指导。通过办学组织体系与信息技术的高度融合，真正实现“天网、地网、人网”合一，对每位学习者进行导学、助学和促学，为他们提供便捷、优质、普惠的教育服务。

三、地方开放大学办学组织体系创新的主要方向和对策

（一）加强基层组织建设

开放大学的服务对象是全体社会成员，因此，实现时时处处学习的重点是要建成老百姓“身边的大学”，打通学习通道的 “最后一公里”。作为地方开放大学，主要服务地方经济社会发展和学习型社会建设[10]，其基层办学组织体系建设更要以基层组织为重点。要加强地方开放大学办学组织体系中最为薄弱的县（区）组织建设，改善办学基本条件，提升服务能力；着力拓展组织体系覆盖面，填补乡镇（街道）、村（社区）组织体系建设的“空白”，广泛开展以社区为主要组织单元的教育活动，实现“人网”的全覆盖，为学习者提供更加优质、便捷、灵活的教育服务。

（二）实现线上线下结合

开放大学办学组织体系要有一支数量充足、专兼结合、素质较高的人员队伍，负责线下服务，承担线下教学、组织学生讨论、提供现场指导、反馈学生信息、开展学习需求调研等任务，把学习支持服务送到学习者身边。同时，还要重视统一的线上学习平台建设，作为办学组织体系广覆盖的有利支撑。要面向学习者及时提供学习指导、交流答疑、成果评价、信息管理等服务，把教育者的服务通过实时或非实时的方式输送给学习者，使之享受到学习支持无处不在的完美体验。市级以上地方开放大学应重点加强“线上组织体系”建设，县级以下重点加强“线下组织体系建设”，形成线上线下相结合、可互动、能互补、全天候响应的教育服务组织体系。

（三）构建合作共赢的管理机制

提倡合作共赢，就是要以广播电视大学系统为基础，整合各类教育资源，不断完善和拓展地方开放大学办学组织体系。要改变以行政指令为主要手段的科层管理模式，建立以教育各要素在教育活动中的贡献为主要依据的管理和分配机制，使资源、平台、服务等要素平等地参与合理的利益分配，让各要素能够获得必要的收益。通过合作共赢的管理机制，调动社会各方的积极性，快速整合资源，把地方开放大学的办学组织体系建立到乡村和社区。建立合理的成本分担机制，购买、鼓励和吸引行业企业、社会力量参与地方开放大学的办学和服务，逐步形成集团化办学的发展模式，重点提升实践实训水平和能力。

（四）实现教学资源共建共享

各级办学组织体系要遵循共同的价值认同和愿景，按照职责和分工开展教育活动，在组织体系内实现无差别的资源共享。要调动办学组织体系各成员的积极性，参与教学和支持服务，不断建设、积累和汇集资源，丰富教育内容和服务方式。鼓励组织成员之间组成各类团队，共同研究解决教育活动中出现的新问题，拓展服务范围。引导学习者组成学习共同体，协作完成有关学习任务，贡献自己的知识和服务[11]。各级办学组织体系应以资源的共建、共享增强办学组织体系的凝聚力和吸引力，提升教育服务水平和质量，提升学习者的学习效果。

（五）建立健全科学高效的运行机制

开放大学的生命力和质量来自丰富的优质教育资源和便捷高效的支持服务。学习者的学习需求是否能够得到及时的满足和回应，关键是办学组织体系的高效运行。地方开放大学作为新型的高等学校，要进一步落实和完善高等学校党委领导下的校长负责制，不断完善以党委会、校长办公会、学术委员会、理事会（董事会）、教代会、学代会等为载体的现代大学治理结构，明确各自在学校管理中的定位和职能。以大学章程为核心，把章程作为学校所有教育教学活动的依据，作为其他规章制度的依据，健全现代大学制度体系，用制度将责任和权利以及行使权利的方式、程序等固化下来。健全现代大学治理结构和治理体系，是办学组织体系科学高效运行的重要支撑。

（六）创新制度建设

政府应消除政策壁垒，支持各地方加快建设地方开放大学，为我国开放大学建设注入活力。各级政府应完善相关法律法规和政策，支持各类学校、教育机构、事业单位、企业和个人参与开放大学办学组织体系建设。各级政府要把地方开放大学建设纳入发展战略规划和经济社会发展规划，特别是县级以下地方政府，要把地方开放大学建设纳入重要议事日程，并加强对开放大学建设的指导，发挥好政府统筹的作用，提高资源使用效率，避免重复建设。要合理确定各级开放大学的人员编制，保障必要的教学及支持服务人员。创新人才引进制度，灵活用人方式，调整激励机制，吸引高层次人才向开放大学流动。要建立政策激励机制，使学习者在开放大学所取得的学习成果得到社会各类组织的广泛认可。

[1] 中共中央国务院. 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[M]. 北京:人民出版社，2010.

[2]于云秀. 开放大学的内涵与体制机制创新[J]. 中国远程教育, 2011, (05): 27-29.

[3]杨志坚. 国家开放大学建设:改革与创新[J]. 中国远程教育, 2013, (04): 5-10.

[4]姚文建. 自组织理论下的国家开放大学办学体系建设探索[J]. 中国远程教育, 2013, (05): 28-33.

[5][9] 单玉梅, 李培学. 国内开放大学运行现状探析[J].河北广播电视大学学报，2015, (02): 24-27.

[6]教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见[DB/OL]. http://www.goschool.org.cn/xw/zcwj/2016-07-20/9086.html, 2016-07-29.

[7][8]教育部. 教育部关于办好开放大学的意见[DB/OL]. http://www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/ t20160202_229322.html, 2016-07-29.

[10]陈丽,万芳怡,李江,刘汉民,李丹仪. 世界开放大学考察及广东开放大学办学理念与组织架构研究[J].广东开放大学学报, 2015, (01): 12-21.

[11]本刊编辑部. 开放大学的改革与发展:反思与展望[J]. 开放教育研究, 2016, (02): 4-16.

（责任编辑： 微风）

Analysis on Innovation of School Running Organization Systemat Local Open University

ZHANG Yi

(Shanxi Radio and Television University, Xi’an, Shanxi, China, 710068)

The open universities have made great progress since the exploration of construction mode in 2010; however, there is little room to be improved on its original school running system. The paper argues that the local open universities should be positioned as servers for lifelong learning and learningsociety with emphasis of public service of organization running system and its innovation. It is also stated that the running organization system in local open universitiesshould focus on the improvement regarding grass-roots organization, integration of online and offl ine,win-wincooperation, resources sharing and highly effi cient operating mechanism, etc..

local open universities; organization system of schoolrunning; service position; public education service; innovation measures

G724.82

A

2095－932x（2016）05－0001－04

2013年陕西省高等教育教学改革研究重点项目“陕西开放大学教育教学创新发展研究”(13J13)成果之一。

2016－06－14

张翼（1978－），男，山东成武人，陕西广播电视大学讲师。