章程时代公立高校领导体制的新样态①

赵　玄，高大应

（北京大学，北京100871）



章程时代公立高校领导体制的新样态①

赵玄，高大应

（北京大学，北京100871）

摘要：我国公立高校的治理已经步入章程时代，党委领导下的校长负责制作为常态的领导体制，领导权、决策权和监督权统归于党委行使，校长的行政权演变为执行权。新样态的领导体制，引入董事会、监事会或坐实党政联席会，适度剥离党委的决策权和监督权，使行政权得以强化，从而让各治理机构保有最擅长的权力。随着教育改革的持续深入，新样态会成为新常态并规范于章程之上。

关键词：章程；公立高校；领导体制；校长负责制

一、引言

截至2015年6月26日，经教育部核准的大学章程达到84份。84份大学章程的核准，不仅意味着84所高校正式告别无章办学的历史，更宣告了公立高校章程时代的来临，是我国新一轮高等教育改革和现代大学制度建设的重要制度成果。［1］反过来，实施章程则会进一步深化高等教育改革和推进现代大学制度的完善。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）的相关要求，完善中国特色现代大学制度就是要完善高校治理结构。可以说，大学的治理结构就是现代大学制度的本质与核心，是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排。［2］这种制度安排的实定化和规范化最终要通过章程加以体现。治理结构最为重要的部分是高校的领导体制，也是章程着墨最多之处。依照《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第39条的规定，公立高校领导体制为学校党委领导下的校长负责制。同时，《纲要》亦明确要求进行现代大学制度改革试点，在对党委领导下的校长负责制“坚持”的同时加以“完善”，探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制。加之，高校依法享有办学自主权，其章程在规范自身领导体制时就可有所突破。

从教育部和各省教育行政主管部门核准的章程来看，虽绝大多数章程在治理结构尤其是领导体制上未能进行创新设计，以致千校一面；但仍不乏些许“另类”点缀其间，令人耳目一新。如教育部核准的《暨南大学章程》和广东省教育厅核准的《汕头大学章程》就是最好例证。其中，前者是教育部核准的84份章程中唯一一部未写学校实行“党委领导下的校长负责制”的，后者则将“学校实行校长负责制”和“董事会是学校最高决策机构”写实，二者分别经教育部和地方教育厅核准，在一定程度上说明了中央和地方对此种调整的肯定，至少是默许。此外，2011年由深圳市地方立法《南方科技大学管理暂行办法》（以下简称《南科大办法》）而设立的南方科技大学，已于2015年5月原则通过了本校章程，［3］从而将行政规章对领导体制的规定进一步具体化。由此，公立高校的领导体制已经呈现多种样态，并将伴随章程实施转化为生动实践，比较、解读，进而评析此类领导体制新样态就显得很为必要。

二、公立高校常态的领导体制及其法制空间

（一）公立高校常态的领导体制

我国公立高校常态的领导体制是“党委领导下的校长负责制”。1998年颁行的《高等教育法》首次用法律的形式予以明确：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”作此规范，“有着制度变革的历史必然性，也有其深层次的学理依据和合法性基础”［4］。党委领导下的校长负责制已是被实践证明了的必须坚持的公立高校领导体制。作为“解决高校发展的模式、路径与内部管理的依据与效率问题”［5］的章程制定，不仅对较为原则性的法律规范进行了具体化，而且将实际运行中的领导体制规范化，为透视公立高校常态的领导体制提供了依据。

其一，常态的领导体制得到章程的高度确认。据统计，除《暨南大学章程》未规定“党委领导下的校长负责制”外，其余83份教育部核准章程均对《高等教育法》第39条进行了再次确认。不同的是，44份章程将此规定在第一章“总则”内，39份章程则规定在“管理体制”或“治理结构”等章节内。由于“总则”具有提纲挈领的作用，将这一法律规范放置其中必然更能彰显相关高校对该领导体制的高度重视。值得注意的是，在83份确认领导体制的章程中，有12份章程还规定了“党委领导、校长负责”作为高校坚持的原则，且放在“总则”与“管理体制”中的各占6份。但是，绝大多数高校选择了回避，原因可能在于单独强调“党委领导”有仅领导但“可不负责”之嫌，而法律所规定的“党委领导下的校长负责制”实质上是“党委领导下的校长分工负责制”，要求党委与校长分别对自己的工作负责。［6］

其二，常态领导体制的核心是高校党委的“领导核心”地位和“统一领导”作用。这一点在84份章程中均有体现。如《中国人民大学章程》第27条规定：“中国共产党中国人民大学委员会是学校的领导核心，统一领导学校工作。”其中，“统一领导学校工作”源于《高等教育法》第39条的明确规定，“核心领导”则依据2010年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《高校基层组织工作条例》），该条例第10条点明高校党委发挥领导核心作用。2014年中共中央办公厅发布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《2014实施意见》）明确规定：“高等学校党的委员会是学校的领导核心。”高校党委“领导核心”的定位是党委实施“统一领导”的集中体现，也是实现“统一领导”的关键所在。

其三，常态的领导体制特征之一是领导权、决策权和监督权由党委以集体形式统一行使。领导权是党委对高校政治思想工作的领导，《高等教育法》将其界定为“领导学校的思想政治工作和德育工作”，从组织上保证法律所规定的国家公共性在公立高等学校的实现［7］，领导权还体现在党委对群众组织和教职工代表大会等的领导。决策权是党委“统一领导”学校工作的主要抓手，通过党委全委会、常委会以会议的形式按照民主集中制原则对重大事项进行决策。因党委全委会会期有限，常委会成为实际行使决策权的日常方式。在84份章程中，有63份章程规定党委“全体会议闭会期间，其职责由其常务委员会履行”。最后，监督权是党委落实领导权的控制性权力，以保证党委的决策被正确执行，党的路线、方针、政策得到贯彻，社会主义办学方向得到维护。《高等教育法》用“保证以培养人才为中心的各项任务的完成”作了概括。

其四，常态的领导体制特征之二是校长在党委的领导和支持下主持学校行政工作，并对党委负责。《高等教育法》第39条和第41条从两个角度对校长进行了界定，一方面高校党委应支持校长独立负责地行使职权；另一方面，校长作为高校的法定代表人，对内对外代表高校，全面负责高校行政管理工作。对二者加以整合，就形成了校长独立、全面负责行政工作的职能模式。校长有按照党委相关决策自主组织实施的权力，以及对党委决策范围外事项进行决策并实施的权力。恰如邓小平同志所说：“党委领导下的校长分工负责制，就是校长应当真正有权。”［8］这也是有超过一半的章程（84份中有45份）明确规定校长办公会以“集体讨论、校长决定”作为行政事项决策原则的原因。当然，校长负责不仅是向学校教职工代表大会报告工作，更要对作为决策权和领导权主体的党委贯彻其思想、执行其决定。

（二）公立高校领导体制的法制弹性空间

通过对部分高校章程的梳理，公立高校常态领导体制的轮廓基本展现出来，其特征是党委集领导权、决策权和监督权于一身，校长对党委负责。但这些特征并非公立高校领导体制的全部标签，《高等教育法》留有较为充分的弹性空间，保证公立高校领导体制的调整处在法律允许的范围内，坚持并完善党委领导下的校长负责制。

其一，党委领导的依据富有弹性。《高等教育法》第39条规定，高校党委“按照中国共产党章程和有关规定”统一领导学校工作。可见，法律授权党委具体依据中国共产党章程和“有关规定”来开展领导工作。中国共产党章程和“有关规定”为领导体制的具体模式留下了相当宽阔的制度空间。换言之，党委领导下的校长负责制是法律确认的“名”，但落到“实”处仍须仰赖“有关规定”。具体来说，可从两方面把握“有关规定”：一是“有关规定”在内容上的限定性，即须关涉公立高校党委领导事项，从而与公立高校的领导体制建立起关联关系；二是有关规定”在形式上的开放性，即“有关规定”不限于法律法规等正式的法律渊源之内的规范体系，更多的是指党中央和国务院发布的纲领性政策和相关规定，也包括高校依据法律法规制定的章程在内。

其二，党委领导的内容具有可分性。《高等教育法》赋予党委的领导内容为：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”党委承担了党的路线的执行者、办学方向的保障者、思想政治工作的领导者、主要干部的任命者、重大事项的决定者和任务执行的监督者等角色。但是，对学校思想政治工作和德育工作的领导，并通过领导政治思想工作来执行党的路线和保障社会主义的办学方向，无疑是党委领导的核心所在。而诸如决定内部组织机构设置等事项显然同党委领导关系不太紧密，可以通过“有关规定”对此类职责予以分解，从而使领导权、决策权和监督权适度分离。

其三，党委领导的方式具备灵活性。《高等教育法》没有具体规定党委如何实施领导，《高校基层组织工作条例》的规定亦较初步，至《2014实施意见》出台，党委和行政议事决策制度方规范化。高校党委和党委常委会成为落实党委领导的基本形式，二者对《高等教育法》所规定的领导内容进行了分享。前者“主要对事关学校改革发展稳定和师生员工切身利益及党的建设等全局性重大问题作出决策，听取和审议常委会工作报告、纪委工作报告”；后者“主要对学校改革发展稳定和教学、科研、行政管理及党的建设等方面的重要事项作出决定，按照干部管理权限和有关程序推荐、提名、决定任免干部”。这为党委领导方式的灵活性提供了参照。换言之，在保证党委领导的核心权力下，党委领导可以通过其他适当的形式来实现。

三、公立高校领导体制新样态探微

公立高校的领导体制在法律层面上具备制度设计空间，伴随着章程时代的来临，领导体制的新样态也进入文本。本文分别以暨南大学、南方科技大学和汕头大学为例，结合相关章程和规章对公立高校领导体制的新样态给予阐明。

（一）暨南大学校长负责制

暨南大学作为以华侨高等教育为鲜明特色的公立高校，早在1984年国务院批复的《关于办好暨南大学、华侨大学的报告》中就获准实行校长负责制。《暨南大学章程》延续了这一传统，规定了“校长负责制”，但未将其置于“党委领导”之下，可视为领导体制的新样态之一。

其一，党政联席会议为学校最高决策机构。《暨南大学章程》第21条明确规定党政联席会议是学校的最高决策机构，党政联席会议由校长或受校长委托的校领导召集和主持，成员包括校长、党委书记、副校长、副书记、纪委书记、校长助理等。其具体决策事项有：制定和修订章程；确定基本管理制度；制定和调整发展规划和重大改革方案；设置与调整内部组织机构；年度工作计划、预算方案、招生计划；教学、科研、行政管理中的重大事项；师资培训和引进；人事变动、考核和奖惩；重大项目投资和大额资金使用。从中不难看出，诸多事项本属于常态领导体制下党委职责中决策权范围，暨南大学采用党政联席会议的形式分离了党委单独行使的决策权。

其二，党委是学校的政治核心，校长间接对党委负责。《暨南大学章程》强调党委的政治核心作用，具体表现为党委对学校的政治思想和德育工作、各级党组织以及群众组织和民主党派实行领导。特别是党委领导教职工代表大会的规定，在实质上构成校长对党委的间接负责。因为，按照《暨南大学章程》第21条第二款规定，校长须向校教职工代表大会和校董事会报告工作。由于董事会的主要职责均系审议或咨询性质，且校长作为董事会秘书长主持董事会日常工作，在实质上不能构成对校长的领导。而教职工代表大会被界定为“教职工参与学校民主管理和监督的基本形式”，可对校长的报告提出意见和建议并形成会议决议。加之，章程通篇未明确校长对哪个组织负责，校教职工代表大会就成为“领导”校长的不二机构。而教职工代表大会又处在党委的领导之下，形成了校长对党委间接负责和党委间接领导校长的格局。

综上，暨南大学对常态领导体制进行了调整，但重点不在于其章程规定的“校长负责制”，而是其将党政联席会议作为学校最高决策机构分担了党委既有的决策权。同时，党委政治核心的地位和领导权在很大程度上保全了常态领导体制下的党委领导，并对校长形成间接性领导。然而，校长在党政联席会议和董事会日常工作中均具有主导作用，确实异于常态领导体制下的校长角色。

（二）南方科技大学党委领导下的校长负责制

南方科技大学是深圳市构建具有深圳特色的高等教育体系的关键一环，目标是建设成为国际化高水平研究型大学。［9］自筹建时起，以现代大学制度为依归即成为南方科技大学的愿景。在《南科大办法》中，新型的党委领导下的校长负责制得以呈现。

首先，理事会作为决策机构，居于治理结构之首，承担了常态领导体制下党委的决策权。《南科大办法》第16条规定，理事会是南科大的决策机构。主要职责包括：聘任或解聘校长、副校长；审定章程及其修改草案；审定财务预算和决算报告；审批学校中长期发展规划、年度工作计划和报告；审批学校人员总额以及人力资源管理等重要制度；审批学术单位和行政单位的设立、变更或撤销；审议批准关系学校发展的其他重大事项。同时，理事构成采取“三三制”原则，即代表举办者的政府有关人员、代表内部成员的管理层、教职工和教授以及代表利益相关者的社会知名人士各占1/3。［10］但所有理事均由深圳市政府聘任，理事长亦由深圳市市长或市长委任人员担任。可见，南科大通过引入理事会，吸纳多方代表，将举办者的部分权力和党委的决策权让渡给理事会，形成了新的决策组织形态。

其次，校长通过校务委员会和校长办公会履职，对理事会负责。《南科大办法》第18条规定：“校长是南科大的法定代表人，全面主持学校的教学、科研和其他行政管理工作，对理事会负责，执行理事会决议，履行法律、法规、规章及章程规定的其他职责。”但其中并未列明校长职责清单，反而规定校务委员会对学校教学、科研和行政管理中重大事项进行决策。虽然校务委员会主席由校长担任，但仍落入常态领导体制下校长权限的窠臼。因为，校务委员会的决策事项，除“审议批准学科、专业设置，教学、科研计划，招生方案及学术委员会提交的其他各项草案”外，其余多为对理事会决策事项的事前审议。同时，《南方科技大学章程》以校长办公会取代校务委员会，并规定校长办公会议是学校行政议事决策机构，相关提议事项应先在领导班子中沟通酝酿且无重大分歧。

第三，党委仍然是学校的领导核心。《南科大办法》第5条明确规定学校实行党委领导下的校长负责制，党委的职责在于把握学校发展方向，决定校内重大问题，监督党、国家、政府和理事会作出的重大决策决议的执行。党委的领导核心主要通过监督决策的执行和政治领导来体现。同时，从现任理事会组成人员来看，党委书记是四位副理事长中唯一一位南科大内部成员，结合《南科大办法》第17条规定，理事长可以委托副理事长代为负责召集和主持理事会会议，作为副理事长的党委书记是较大可能的召集人选，从而在理事会内部使党委书记较校长处于优势地位。此外，从南科大官网来看，党委书记排序亦在校长之前，这都彰显了党委在领导体制内的优越地位。

综上，南科大在领导体制上宣称坚持党委领导下的校长负责制，但引入理事会分离了党委的常态决策权，从而造成了公立高校领导体制的新样态。然而，由于理事会与党委在组成上校外校内的显著区别，在管理者看来，等于将原属于校内机构的职权外部化了，导致南科大自主权仍显不张。无怪乎创校校长朱清时呼吁：“在明方向、定目标的基础上，赋予南科大更大的行政管理权、办学自主权，使其能更加灵活、高效地展开建设和管理工作。”［11］

（三）汕头大学的校长负责制

汕头大学是一所由李嘉诚基金会持续资助的公立高校，这使其在当今中国高校中显得较为另类，以致其较早地引入董事会治理模式，实行校长负责制，但仍明确坚持党委领导。2015年广东省教育厅核准了《汕头大学章程》，其领导体制也显露出来。

第一，董事会为有限的最高决策机构。《汕头大学章程》第10条规定：“董事会是学校最高决策机构，对学校的重大事项行使决策权，协助政府管理学校。”从该条规定来看，董事会不仅是决策机构，且冠以“最高”的名头，使之与“重大事项”的决策相匹配。作为最高决策机构，董事会并非事无巨细全部覆盖，而是按照决策性定位配置权限，主要有：推荐校长人选和审议副校长人选；审定学校发展规划及基金使用；审议学校分立合并等变更事项；审定学科门类、学院设置调整；审议校长和监事会的工作报告；筹措资金、保护校誉；引进优质教育资源等。不难发现，汕头大学董事会更加注重宏观战略把握和办学资源支持，更符合董事会作为最高决策机构的功能定位。换言之，董事会的权力是有限的，但在有限的权力内拥有最高的决策权。

第二，校长权责相称，体现校长负责制真谛。有多大的权力，就应承担相应的责任；反过来，赋予多大的责任，就应当授予相应的权力。从《汕头大学章程》第17条规定看，校长的权力较为实在，除推荐副校长人选外，主要包括：主持学院院长的选聘工作；主持拟定学校发展规划；决定校内管理机构和院设系所的设置，制定招生方案；任命学术单位和管理机构负责人；决定对教职工的奖励与处分；审批年度经费预算；决定学术单位教师数量和配置；决定学科和专业的设置和调整；决定教师的引入、考核和晋升方案。可以说，《汕头大学章程》改变了《高等教育法》和其他章程中多将校长职权限于“拟定”的局面。但章程对校长行使相关权力的方式作了必要的限定，要么应通过党政领导联席会议行使；要么须经学术委员会咨询或同意方可行使。

第三，党委政治保障功能凸显，通过党政联席会议和监事会参与决策和监督。《汕头大学章程》第21条规定党委“履行政治领导和政治保障职能”，并将其职权界定在政治领导方面，但党委的领导作用仍十分明显。一方面，党委通过党政领导联席会议参与决策乃至主导决策。因为党政领导联席会议由校长、党委书记、副校长、副书记和纪委书记组成，采取民主集中制，由会议主持人作出最终决定，主持人可以是校长，也可以是党委书记。另一方面，党委通过监事会监督学校办学活动，替代常态领导体制下党委的独立监督。监事会以党委书记为主席，另有党委委员和纪委委员各一名，非校长或执行校长董事两名，教职工代表和学生代表各两名，具体人选由党委提出报董事会决定，形成了党委领导下的相关方参与的监事会，足见党委在监事会中的主导性。此外，《汕头大学章程》第28条第二款规定，党委的决定不交董事会裁决，也显示了党委的领导地位。

综上，汕头大学在章程层面为当今中国公立高校展示了领导体制的新样态。特别是引入董事会和监事会，并对其职权予以合理界定，形成决策、执行和监督相互制衡的格局。但应看到，实践中汕头大学实行校长书记“一肩挑”，校长负责制容易演变为党委领导下的党委书记负责制。

四、公立高校领导体制展望：从新样态迈向新常态

创建现代大学制度是我国高校孜孜以求的目标，要保证现代大学制度的实现，领导体制和领导能力的现代化是关键。对于公立高校来说，《高等教育法》所确立的党委领导下的校长负责制必须毫不动摇地坚持，但坚持不等于停滞，在坚持的同时必须不断加以完善。从前文的分析可知，当前绝大多数公立高校仍然习惯着常态的领导体制，未能从高校自主权的角度考量尝试领导体制的不同实现形态，或许高校本身并不缺乏尝试的动力，但少了尝试的魄力。当然，这与高校所处的内外场域环境之复杂有关。回顾前述领导体制新样态的三所高校，其自身特色有别于其他高校，加之这种特色具有历史的延续性和有效性，使《高等教育法》所指引的领导体制由“有关规定”具体化成为可能。毋庸讳言，本文列举的三所高校呈现出的领导体制新样态各不相同，在文本之间也确实存在着规范张力。但不可否认，三所高校的新样态为广大其他高校提供了可资借鉴的范本。

领导体制涉及到领导权、决策权、监督权和行政权四类权力。常态的领导体制中，领导权、决策权和监督权融于一体并归于党委，行政权属于校长但变为执行权。新样态的领导体制中，领导权仍旧归于党委，决策权和监督权得到不同程度的分离，行政权也得到不同程度的强化。两相比较，新样态通过引入董事会、监事会或坐实党政联席会，将统合于党委的三权适度剥离，从而让各个治理机构保有最擅长的权力。这既符合党政分工原则，也顺应大学治理趋势。一方面，从党政分开的角度看，党委领导下的校长负责制“意味着党的基层组织的工作重点将由直接参与管理具体事务转移到监督学校执行国家的教育方针和政策，行政职能应该由行政机构承担”。［12］从而有别于常态领导体制下，党委处在政治核心地位，具有权威的领导决策权，校长则是行政权力的具体责任者和执行人。［13］另一方面，大学治理作为国家治理的重要组成部分已然成为当今趋势，而治理体系和治理能力的现代化对领导体制提出新的要求，高校内外利益相关者应参与到重大决策的结构和过程中来。新样态的领导体制通过引入利益相关者参与决策和监督，恰恰回应了大学治理的要求。

总之，新样态的领导体制在坚持党委领导下的校长负责制的前提下，保障党委对政治思想的绝对领导地位，以党委书记及其他党委委员进入新决策组织或监督组织的形式，创新了党委决策权和监督权的实现路径。同时，相关调整让校外利益相关者尤其是举办者参与到高校的决策中，更进一步地保障了他们的相关权益。最为重要的是，作为行政权代表的校长职权得到丰富和落实，使校长负责制名实相符。不得不说，纵然文本的描述相当精彩，欲在现实中真正落实仍有很大距离。但随着实践和时间的检验，新样态的领导体制具备成为新常态的可能。

参考文献：

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（责任编辑：于翔；责任校对：李作章）

Analysis on Public Universities Leadership System New Forms in Charter Era

ZHAO Xuan，GAO Daying
（Peking University，Beijing 100871）

Abstract:The governance of public universities in China has entered the era of charter. In normal leadership system of the president responsibility system under the supervision of the Communist Party Committee，the powers of leadership，decision-making and supervision are attributed to the party committee，the president’s administrative power becomes executive power. In new forms leadership system，with the introduction of the board of trustees，supervisors or the party joint committee，the party’s decision-making power and supervision power are separated，administrative power is strengthened，so that each governance branch can maintain its best power. With the deepening of education reform，the new forms will become the new norm and be written into the charters.

Key words:charter；public university；leadership system；president responsibility system

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）05-0053-06

基金项目：①国家社会科学基金重点项目“中国大学章程法律问题研究”（10AFX006）。

作者简介：赵玄（1984-），男，山东鱼台人，北京大学法学院博士生，主要从事行政法、教育法研究；高大应（1983-），男，安徽肥东人，北京大学法学院博士生，北京大学燕园街道办事处助理研究员，主要从事行政法、高校管理研究。