大学治理结构法治化变迁的国际经验与逻辑反思①

谢艳娟

（河池学院，广西宜州546300）



大学治理结构法治化变迁的国际经验与逻辑反思①

谢艳娟

（河池学院，广西宜州546300）

摘要：大学治理结构法治化表现为授权并规约高校治理组织及利益相关者之间权益关系的法律制度安排，其演化目的是完善大学法人治理。完备、细化的法律制度供给与创新；公正、平等、自由的法治理念；多样化的法人类型；学术权力主导、行政权力分化、政治权力式微、民主权力与市场权力壮大的法权关系，是德英美日等发达国家大学治理结构变迁的规律性经验与实践逻辑，有利于引导我国公立与民办高校构建公平、均衡治理结构，实现有效法人治理。

关键词：大学；治理结构；法治化；法人

治理结构作为高校基本的制度安排，深受国家政治制度、法律制度、社会文化传统的影响，也是政府、社会、市场、大学等多方治理主体进行权力博弈的结果，其形成发展既遵循了特有的历史痕迹，也体现了大学自治、学术自由、尊重法权的治理传统。探寻大学治理结构法治化变迁的国际经验，归纳其遵循的理念逻辑、路径逻辑、执行逻辑，对解决我国大学法人治理中存在的突出问题，具有重要的实践参考价值。

一、我国大学治理结构法治化变迁的进展与问题

（一）从人治走向非完全独立性法治

新中国成立初期，由于实行统一式的计划经济管理体制，大学管理权严格控制在上级教育行政机关手里，大学隶属于政府机关，导致人治代替了法治，大学无法确立法人地位。

改革开放后，教育领域的简政放权和一系列教育法规的出台，使大学自治权力得到了法律保障。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》与1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式确立了大学的学校法人地位。这些法律的出台使高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任，其物权、债权、继承权、财产权等得到了法律保护，有利于界定大学与政府、教育行政管理部门、其他社会公共服务部门、市场经济主体之间的权力与义务关系，使大学的治理结构得到了一定意义上的法律保障。但大学的法人类型仍不是严格意义上的独立行政法人，实际治理过程中公办大学在校长选聘、经费来源、学科专业点设置、招生计划、课程设置、用人编制等事关学校发展的重要治理事项方面仍受控于政府、教育行政管理部门，没有掌握完全独立的自治权力。

（二）政治权力、行政权力彰显的非均衡法权关系

大学治理结构主要由行政权力、学术权力、政治权力、民主权力之间的制衡关系、权力规则、组织架构形成。新中国成立后的前30年，由于没有系列教育政策、法规的出台，我国大学治理机制极为不稳定，发生了较为频繁的系列演化。先后经历了“校务委员会制”、“校长负责制”、“党委领导下的校务委员会负责制”、“党委领导下的校长为首的校务委员会负责制”，而文革时期“革命委员会”成为学校的最高权力机关，校长的行政主导权被剥夺。改革开放至今，我国大学治理结构虽然得到了完善，但是大学治理结构应对冲突和多元利益需求的决策权结构并没有得到实质性改变［1］，来自政府、政党的行政权力、政治权力仍然左右着高校的治理格局，发挥着其他类型治理权力不可替代的决定性作用。这显然违背了大学治理重在权力配置、权力运行的制衡化分权本质。

（三）单一的学校法人类型制约多元化法人治理结构发展

随着拨乱反正的结束，实施改革开放的新时代来临，我国大学治理结构在最近三十余年迎来了相对完善、科学配置的新阶段。这一时期，随着系列教育政策、法规的出台，我国大学治理权力的配置经历了从“国家控制型”向“行政主导型”、“法人治理型”的相继转变。［2］随着依法治教、依法治校、依法办学的战略指导思想的推广和被认可，我国大学形成了行政权力、政治权力、学术权力、民主权力为主的治理权力结构。但是，学术治理、企业治理、商业治理、法人治理协同发挥作用的合作治理模式［3］并没有得到平等、合法的授权，导致了我国大学法人治理结构的相对封闭保守。然而，由于我国办学体制、机制的多元化，而相继出现的大量民办大学、以及以公办高校为母体举办的各类独立学院，其法人治理结构迫切要求做出与其产权结构、办学体制机制相一致的适应性调整。

二、大学治理结构法治化变迁的国际经验

（一）从国家机构、公法团体更替为独立公法人的德国大学治理演进

德国大学治理体现了浓厚的法治意识和传统。德国是世界上最早将学术自由原则纳入国家宪法的国家。早在1849年，《法兰克福宪法》就将学术自由写入法律之中。1976年通过的《高等教育总法》确立了德国高校既是国家机构又是公法团体的复杂法人身份，在某种程度上暗示着国家行政权力对大学自治的干扰。但德国大学在这一法律框架下，仍然享有较大的自治权力。除了在办学经费和高等教育的宏观政策方面，德国大学受政府的影响较大外，在其他方面的自治权如科学研究权、教学自由权、学术裁判权都受到法律保护，享有充分的自由［4］；并且在大学实行由讲座、学部、大学评议会组成的三级教授制，各级教授在学校的教学和科研管理方面都有发言权和决策权，大学推选一名专职行政职责的官员，设立行政执行委员会处理学校的行政、学术、以及经费筹措分配事宜，从而构建了较完整的内部治理结构。

随着教育法律条款的修改完善，德国大学治理结构的法治化特征更为明显。例如，1996年修订的《高等教育总法》删除了很多限制性规定，为德国大学形成校议会、校务会和校监会为主的治理结构和以校长、教授、学生、政府、社会公众代表组成的治理参与主体奠定了坚实的法律基础。［5］2007年，德国北威州正式实施的《高校自治法》宣布大学不再是国家机构，只具有公法人地位。《关于废除“高校总纲法”的法令》自2008年10月1日的正式施行，迫使各联邦州相继修订本州的“高等教育法”，标志着德国对大学的治理从“合作联邦制”走向“竞争联邦制”的转变，其实际就是运用法律手段扩大了大学自治权。［6］

（二）特许法人、法定法人、公司法人、高等教育法人相继诞生的英国大学治理演进

英国大学依照法人地位立法依据的不同，可分为根据特许状设立的大学、根据英国议会相关法律设立的大学、以非营利有限公司注册成立的大学、根据1988年《教育改革法》和1992《继续和高等教育法》设立的多科技术学院四种类型。［7］其对应的法人类型依次定位为特许法人、法定法人、公司法人、高等教育法人，体现了英国大学法治化演变的渐进历程和多样化形态。

四种大学的法人类型尽管不同，但都具有根据大学治理章程对大学进行自治的权力，并依据特许状、章程、条例、规章、教育法等对大学各类权力形态所依附的组织结构、实施规则等作了界定。所以英国的教育行政部门不直接插手大学的内部事务，在高等教育中扮演的是政府仲裁与国家监督的角色，一般通过颁发法案、政策和授权中介机构等对大学进行宏观调控，从而使得英国大学在教学、学术研究、社会服务乃至学校资产管理、校长遴选等方面都有高度自治权，并从政府的行政控制和财务控制中独立出来。

（三）公务法人、公益法人、营利性法人相继出现的美国大学治理演进

公立高校作为美国高校的重要组成部分，形成了有别于私立高校的法人治理结构，并从法律上界定了其实行国家与州政府分权治理的模式。［8］国家主要通过经费配置及拨款的方式对大学实施宏观性的间接影响，不直接参与大学的内部管理事务；法律授予州政府对大学的直接调控权，但州政府对大学内部管理事务没有直接干预的权力，大多数州赋予了州立大学宪法上的地位，使其享有充分的自治权，从而确立了公立大学公务法人地位。公立大学的公务法人自治权力，往往通过法律与契约的形式来体现。1791年的《权力法案》规定美国各州对教育有保留权，从而为美国高等教育确立各州享有高等教育自治权奠定了基础。1862年美国国会颁布的《莫雷尔法案》通过向大学赠地的形式，引导大学重视应用性研究和社会服务，增强了政府对大学的间接控制。1958年的《国防教育法》则鼓励高校主动服务国家战略需要和区域经济社会发展。1972年的《高等教育法》修订案规定联邦政府向全国所有高校提供不带任何条件的资助，保障了大学的学术自由和学术自治。此外美国出台的系列法律，也进一步明晰了大学作为公务法人的治理结构及其治理权力。

对已成为美国高校主体的私立大学而言，有非营利私立大学和营利私立大学之分，非营利私立大学的法人性质被定位为公益性法人，营利性私立大学被定位为营利性法人。以公益性法人为基本定位的非营利私立大学，其创校办学主旨在于服务社会，也因此获得了免税的权利。以营利性法人为基本定位的营利性私立大学创校办学的宗旨是通过提供获得公众认可的教育产品和服务获得利润，需向国家交税。［9］法人性质相异的两类私立大学的治理结构都主要由董事会或理事会、行政会、教授会组成。虽然学术事务管理方面，非营利性私立大学把学术事务管理权力交给教师代表组成的教授委员会来履行，营利性私立大学的学术事务管理权力则多集中在行政管理层手里［10］，但是两类私立大学在选聘与解雇校长、教授、职员和设置专业课程、制定招生计划与选拔生源、确定员工工资福利方面都有高度的自主权。［11］

（四）从学校法人、政府延伸机构到独立行政法人的日本大学治理演进

日本大学的法人化历程，因其国内私立大学、国立大学、公立大学的并存，主要出现了三类法人类型。一类是私立大学为主的学校法人；另一类是独立行政法人，也被称为国立大学法人；还有一类是以市立大学为主体的公立大学法人。下面论述仅涉及在日本影响比较大的学校法人和独立行政法人。

根据2013年8月的官方数据，日本私立大学的数量占大学总数的77.5％，在校生人数占总数的73.5％，在日本高等教育界有重要影响，其治理结构的法治化进程早于国立大学。依据《私立学校法》私立大学被定位为学校法人，拥有学校法人身份的私立大学的日常治理规则和组织机构体系授权于《学校教育法》，代表学校法人的理事会、代表大学的教授会构成了日本私立大学的治理结构主体。［12］

对日本国立大学而言，长期以来由于受中央集权的教育管理体制的管控，都是以政府延伸机构的身份存在。直到1987年的《临时教育审议会第三次报告》提出了国立大学的公法人资格，国立大学的法人地位才得到确立，但是仍受国家行政权力、政治权力的较大影响，离成为独立行政法人仍有较大差距。2004年4月日本国立大学正式开始了独立行政法人化改革。实施法人化改革以前，国立大学治理权力主要集中在学部教授会、评议会、运营咨询会三大机构；法人化改革后，国立大学从国家直接管理转变为间接管理，校长成为学校的法人代表，拥有国立大学作为独立行政法人的最终决策权、执行权，役员会、经营协议会、教育研究协议会成为辅助校长的三大新型治理机构。［13］在此基础上，每所国立大学都配置了相应的执行委员会、学术委员会和管理委员会，集中处理学校发展战略、财务、对外关系经营、人事任免、教学与研究、办学绩效评价等多方面事务，体现了以校长法人为中心的法权结构。［14］

三、大学治理结构法治化变迁的逻辑反思

（一）正义、公平、自由主导的理念逻辑

大学培养人才、科学研究、服务社会的三大基本职能，决定了大学治理必然以受教育者利益为本，追求学术自由与创新、维护社会公益、提高管理效率。因此，大学组织作为世界上最大的以学术性、公益性为主的法人团体，需要寻求无差距、无歧视、无偏向、公平、灵活、可选择的法治环境，以实现美国大学教授联合会、教育理事会和大学董事会协会在《学校和大学治理的联合声明》中所联合倡导的共同治理结构。

纵观德、英、美、日等主要教育发达国家，其大学治理结构的发展趋势与潮流显示学术权力及其所依存的治理组织机构是维持大学治理的脊柱，长久不衰；政治权力对大学治理仍有一定影响，但明显有弱化发展趋向；大学组织自身所掌控的行政权力在大学发展竞争化、国际化、精细化、特色化背景下，受到持续重视和细化；市场权力、民主权力的影响从式微走向显著，是大学治理权力结构中日益突起的潜力股。［15］上述大学治理权力发展格局的形成，既受到大学所面临的宏观政治、经济、文化、管理环境的影响，也与高等教育法律条文能够营造公正、平等、自由的法治逻辑有关。例如，在欧美教育发达国家，以维护正义、公平、自由为己任的教育法律赋予公立大学、私立大学同台公平竞争的权力，不因或公或私、或名牌高校或普通高校的身份属性受到差别性对待，以确保处于最弱势地位高校的最大利益。而在我国，公办大学与民办大学虽然同时被授予学校法人地位，但具体的法律条文对两类高校的治理组织机构设置与治理权力的规约，导致了因身份属性不同产生的不平等竞争。因此，维护正义、公平、自由，仍是我国大学治理结构法治化长期遵循的基本理念，“构建一种公正、统一、普遍、规范的高校法治原则，不仅是高等教育治理现代化的关键问题，也是构建中国特色现代大学制度的合法性基础”［16］。

（二）法人类型与法权关系多样态发展的路径逻辑

大学治理结构法治化表现为授权并规约高校利益相关者之间权益关系、法人权责的系列法律制度安排。而大学法人地位的巩固与类型的多样态发展，是大学治理结构成熟发展的标识。由于各国法治传统、法治根基的不同，国外发达国家相比我国而言，对大学法人地位的巩固及其多样化发展给予了比较系统全面的法律支持。随着国外发达国家各式教育法案的出台和历史性积累，特许法人、公务法人、高等教育法人、公司法人、营利性法人、独立行政法人等各类大学法人类型和与法人类型对应的治理结构，不断得到法治化确认。大学治理结构的发展经验表明，大学法人地位的确立和多样化法人形态的形成，是构建大学治理结构法治化的根基，体现了大学治理结构的变革核心始终服务于大学治理的有效性、适应性，促进了权力利益协调和各类办学资源分配。［17］

我国由于整个国家权力体系的法治传统相对淡薄、教育法律法规建设滞后，导致大学法人类型单一，治理结构缺乏系统的法律支持。目前，我国公办高校与民办高校在法律上只被定位为具有公益性的学校法人，诸如公司法人、营利性法人、独立行政法人的高校法人类型在我国还没有得到法律承认。因此，丰富我国大学法人类型，完善大学治理结构，任重道远。

（三）明细化、可操作性强的执行逻辑

可操作的细致化法律授权，是大学治理结构法治化得以落实的制度保障，没有明细化的法律条文对具体治理权力与治理组织机构的规约，大学治理结构就变成了无法攀登的空中楼阁。通过考察发现，国外发达国家教育法律的制定可操作性、可执行性强，对治理权力及其治理组织机构的职责权限都有明确的法律约定。

相比之下，我国的相关教育法律虽然规定了校党委会、校长办公会或校务会、学术委员会、教职工代表大会作为高校基本治理组织机构有中层干部任免、教师聘任、校内机构设置、财务运营管理、产学研合作等方面的管理自主权，但遗憾的是我国高等教育法没有授予公办高校自主任免校长的权力，一些事关学校生存发展的关键权力也由政府、教育行政管理部门掌控，致使政治权力、行政权力触角管的过宽过深，学术权力、专业权力式微，大学治理的执行程序与执行标准模糊，执行效果大打折扣。可见，遵照明细化、可操作性强的法律授权有利于提升大学治理实效。

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（责任编辑：杨玉；责任校对：于翔）

The International Experience and Logical Reflection on the Transition of Legalization in the University Governance Structure

XIE Yanjuan
（Hechi University，Yizhou Guangxi 546300）

Abstract:The transition of legalization in the university governance structure is a series of legal system arrangement for the relationship between higher education institutions and stakeholders，which purpose is to improve the corporate governance of university. The completing supply and refinement innovation of law；characteristics of justice，equality，freedom；diverse types of legal persons；leading academic power；differentiated administrative power；weakening of political power；strong democratic power and market power，all are regularly experiences and practice logic of university governance structure change of Britain and the United States，Japan and other developed countries. This is also beneficial to construct fair and balanced governance structure and to achieve effective corporate governance in China’s public university and private university.

Key words:university；governance structure；legalization；corporation

中图分类号：G649.21

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）05-0009-05

基金项目：①教育部人文社科规划基金项目“中国公立高校行政权力型态及其法治化研究”（15YJA880024）；广西高等教育教改工程项目“新建本科院校教学管理激励机制构建研究”（2014JGB211）。

作者简介：谢艳娟（1979-），女，山东济宁人，河池学院讲师，华中科技大学教育科学研究院博士生，主要从事高等教育管理研究。