国有企业改革英国模式的启示

钱鹤群

(国务院国资委 石化机关服务局，北京 100101)



·经济研究·

国有企业改革英国模式的启示

钱鹤群

(国务院国资委 石化机关服务局，北京 100101)

摘要：英国的国企改革明晰了产权关系，扩大了资本市场，提高了大众的投资意识,优化了企业的竞争力，改善了市场环境。在对国企的控制方面，以国会为主导，少数企业由国家预算控制，授权相关机构直接管理，采用分权经营、租赁经营、承包经营等方法。通过控股、特别股、立法、专家机构等手段来贯彻国家意志。受此启发，深化改革是我国国有企业做大做强的必然选择，深化国有企业改革必须坚持社会主义市场经济方向，必须发展混合所有制经济，必须因企施策、分类实施，必须完善法律保障机制。

关键词：英国；国企改革；中国；混合所有制

当今中国经济进入新常态的环境下，深化国有企业改革迎来了一个关键节点，如何将“中国梦”的伟大愿景及十八大、十八届三中、四中全会深化国企改革的精神与现行国企改革发展的战略结合起来成了重中之重。英国国有企业经过撒切尔夫人大刀阔斧的改革之后，成了世界国企改革的标杆和典范。我国的国企现状与英国国企存在着很多不同之处，首先，国企规模及领域存在着很大的差异，英国国企大都是基础产业、大型企业，以及成熟的集团化企业，而我国国企遍布于大大小小各种产业之中，相对于英国的大型企业改革难度要大很多。其次，从社会环境、经济发展、技术条件以及法律体系等方面来看，我国的发展水平仍与英国存在着一定的差距。虽然我们无法照搬英国国企改革的成功经验，但是其改革的主要措施以及经验仍可以对我国国企改革起到一定的启发作用。本文将结合英国国企改革的成功经验，从国企改革的必要性、方向性、混合所有制股权多元化改革以及立体化统筹改革等方面进行探讨。

一、英国国企改革的社会背景和主要措施

1.英国国企改革的社会背景

英国作为一个老牌的资本主义国家，国企对其经济具有举足轻重的地位。从19世纪开始一直到二战后，英国发展成为西方世界国企最多的国家，其国企大部分集中在通信、电力、石油、钢铁等基础设施建设部门。截至1979年，英国国企固定资产占到全国固定资产的20%左右。在国企发展的初期其对英国国民经济的发展起到了非常重要的作用，但是二战之后英国经济增长率下降、通货膨胀率上升，国企作为国民经济的支柱，问题接踵而来。大部分国企出现经营不善，产品竞争力差，长期处于亏损状态，政府需要大量的财政拨款用于维持国企运营。

在经济社会内忧外患的情况下，效率低下的国企也失去了其存在的合理性。首先，国企的产权制度自身就存在不可避免的矛盾性，其主要表现在无法合理地解决社会公平问题和资源利用效率的问题。国企的竞争主要是权力等级上的行政竞争而不是市场化竞争，这就决定了国企发展的焦点在于资源的占有规模和权力的等级，而不是市场竞争、产品质量以及优化的管理。其次，由于财政每年都要拿出大量资金补贴亏损企业，迫使政府不得不推动国企改革。再加上当时美国新经济政策的成功让民众对工党的政策日益不满。

1979年撒切尔夫人上台执政是英国国企改革的转折点，她大力推动“小政府、大社会”模式，对国企进行私有化改革。英国经济发展由于滞胀等原因，放弃了一直奉行的凯恩斯主义，转向“美国式”的货币主义和供应学派的新经济政策，大大减少了国家对国民经济发展的干预，其中货币主义强调货币在经济活动中的主导作用和经济的自身灵活性。英国新政府认为:凯恩斯主义和工党的国有化政策严重地压制了市场经济、自由竞争和创新精神。为此，英国政府从1979年开始对国有企业实施了被称为“英国模式”的改革，到1996年基本完成，历时17年。

2.英国国企改革的方法步骤

英国国企改革是由民营立法和政策制定委员会来执行，主要负责法规和政策制定以及组成专家对国有企业的资产等状况进行评估。

英国国企改革主要经历了以下四个阶段：(1)在1979—1980年改革的初期阶段，英国以收益较好的英国石油公司作为开端，分两次出售该公司股票。(2)1981—1983年分别出售英国宇航、联合港口大部分股票以及国际航空无线电公司的全部股票。(3)1984—1987出售了英国电信公司一半的股票以及英国煤气公司的全部股票。(4)1988—1996年国企改革的最后阶段，政府将改革推进到电力、供水、燃气等垄断领域，这期间有50多家企业被出售。这段时期的改革主要分为两种模式：一种是将盈利的有战略意义的国企股权转让；另一种是改革亏损企业，使其具备盈利能力之后再进行股权出售，如英国钢铁公司进行近十年的改革，裁员12万人[1]。

由于撒切尔夫人对国企改革推行无差别彻底政策，其中涉及许多与国民生活息息相关的领域，因此，政府先后通过了《反垄断法》《公平交易法》等法律用于对此类企业的监督，同时也引入不同的私企进入垄断行业，推动市场竞争的发展。对于涉及国家安全领域的企业，政府推行直接保留大量股票或是保留拥有直接否决权的特殊股票，用于维持政府对这些企业的控制力和保障国家安全，如英国宇航公司、英国电信公司。

对于涉及垄断行业的国企，改制后政府成立专门的监管机构，对不同的企业进行专业监督。该监管机构的主要作用是维护消费者的权益和对这些企业进行最高限价，该政策实施以后英国通信公司和天然气公司平均价格下降了27%和23%[1]。

英国国企改革主要分四个步骤进行：(1)首先组成专家团队，他们结合企业内部主管部门以及银行对企业进行整体可行性研究报告，经过综合分析，然后制定几种改革方案。(2)确定好改制计划之后，从内部管理机制、商业运营机制，以及部门和人员调整，逐步实行类似于私企的商业化运营。(3)寻求会计师事务所、银行等多家机构对企业进行评估。(4)寻找机构进行上市运作。其上市运作会对本企业职工以优惠价格鼓励持有约10%左右的股份，对于特殊行业设置“特别股”保护国家利益。例如：蕾兰公共汽车公司被全体员工收购；比较典型的英国电力公司55%的股份为民众收购，30%的股份由投资机构收购，剩余15%的股份由外国投资者收购。

3.英国国企改革的主要措施

采用交易出售的模式，由政府与购买者直接谈判完成出售。这种方式一般需要购买者承诺增加后期投资、更新管理模式、制定盈利目标等条件，同时需要以优惠或者无偿的条件先转让部分股权给予原有职工。交易出售的模式大都用于规模较小的企业、亏损严重的企业以及无法实现上市要求的企业。

特许经营模式，由购买者与政府签订中长期特许经营合约，代表政府管理和运营企业。购买者需要承诺与交易出售模式类似的追加条款，而经营的期限可根据实际情况协商更改。在特许经营期内，购买者拥有企业的全部自主权利，政府只起到监督监管的作用。在特许经营到期之后，政府可以更换购买者或直接执行回收。

挂牌上市为最常用的股权转让方式。政府将企业在证券交易所挂牌上市，分不同批次将国企的股份转让，政府要求企业以一种清新、透明的方式经营，以便能清楚地了解企业的经营状况。在股票交易中，政府会出台限定措施，如特别股(special share)、立账(book building)、暴利税(windfall tax)等，用于保护国家利益，限制私企无节制地追求利益最大化。

二、英国国企改革的成功经验和失败教训

经过撒切尔夫人的大力改革，英国成了欧洲国企改革最成功的国家，英国经济在20世纪90年代走出了滞胀的困境并进入了良性增长期，实现了英国政府提出的三大改革目标：提高国企的生产效率；改善国企的服务质量；扩大资本市场造福于普通民众。改革涉及50多个行业，约占全国67%的国企，在1979年约占英国国民生产总值的10%，职工人数达150万人。首先从资金方面，出售国企的股份使得英国政府获得了640亿英镑(约1000亿美元)的收入。在国企改革之后，企业盈利能力大幅增加，政府每年能获得近47.5亿美元的税收，而在国企改革之前财政则需要补贴43亿美元给予亏损企业[2]。

经过私有化改革之后，英国国企从产品质量、服务管理、经济效益以及科研投入等多个方面得到了显著的提升，如英国电信公司自私有化改革以来科研投入以及技术更新投入达到了432亿美元，而消费者的使用费用下降了40%。据统计，在撒切尔夫人改革之前，英国制造业劳动生产率年均增长大约在1.6%，而1980—1988年之间，劳动生产率增长大约在5.2%，相比之下美、日、德、法、意、加则分别为4%、3.1%、2.2%、3.1%、3.5%、3.6%，英国大大地超出六大发达国家[3]。

在英国国有企业改革取得成功的背后也存在着许多问题：其一，失业率居高不下，由于改革导致了大量的失业人员，后期不断爆发示威游行等社会问题。其二，由于英国政府出售的国企大部分为盈利的优质企业，转让价格较低造成国有资产流失。其三，国有企业改革并未完全改变垄断的局面，造成了一些产业由国家垄断变为私人垄断。其四，由于部分企业改制之后追求利益最大化使社会公平缺失、社会道德水平下降。其五，国企改革使得英国产业结构出现问题，其制造业在GDP占比中不断下降，而金融服务业占到总GDP的80%[3]，使得国家经济安全风险加大，抗金融危机能力不断下降。

三、英国国企改革对我国的启示

改革开放30多年以来，我国国有企业尤其是国企改革发展取得了非常大的成就，在大规模的工业企业中国有资产比重占到50%以上，在石油、煤炭、军工等重要领域国有资产占到80%以上。虽然国有企业对我国经济发展起到至关重要的作用，但是随着我国经济的快速发展，国企发展的弊端也越来越突出。以下是我国国有企业发展面临的主要问题：其一，政企未能真正分离，企业家职能错位，管理体制落后。其二，产品市场竞争环境较弱，不具备明显的国际竞争力。其三，体制性障碍没有得到有效解决，没有建立高效的“产权防护机制”。其四，国企负债严重，我国大部分国企都存在着较高的负债。其五，国企效率较低，由于资金来源容易、成本低，导致资金利用率差，国有资产流失严重[3]。

目前我国国企改革已经经历了三个阶段：建立法人治理、完善治理体制和提升治理效率。虽然取得了一定的成就，但是绝大部分国企行政化问题仍然非常严重，形成了“内部治理外部化，外部治理内部化”的困境。人事任免、薪酬机制、股权激励等本应由企业内部根据市场需要制定，现在仍由党政机关决定，而企业的社会职能、民生职能却由内部管理层承担。这些严重影响了国企治理的有效性，阻碍了深化国有企业改革的进程。

学习借鉴英国国企改革的经验，前提是要认识到我国的国企现状与英国国企存在着很多不同之处。首先国企规模以及领域存在着很大的差异，英国国企大都是基础产业、大型企业,以及成熟的集团化企业，而我国国企遍布于大大小小各种产业之中，相对于英国的大型企业改革难度要大很多。再从社会环境、经济发展、技术条件以及法律体系等方面来看，我国的发展水平仍与英国存在着一定的差距。显然我们无法照搬英国国企改革的成功经验，但是其改革的主要措施及经验仍可以对我国国企改革起到一定的借鉴作用。

1.深化改革是国有企业做大做强的必然选择

国企是政府参加市场经济活动的微观主体，是划分行政与市场界限的关键连接点，深化国企改革是促进我国经济市场化的关键[3]。英国的国企改革取得了显著的成功，在减轻了政府的财政负担，明晰了产权关系，提高了企业效率的同时，也扩大了资本市场，提高了大众的投资意识，优化了企业的竞争力，改善了市场环境，如英国航空公司改革之后，税前利润增长了213%，英国钢铁公司在1994年盈利10亿英镑，比改革前增长了144%[4]92。我国一些改革成功的国有企业也是如此，这些企业建立了现代企业制度后，很快成了国内、国际具有较强竞争力的骨干企业。十八大之后，我国大力推进国企全面深化改革，需要借鉴国际成功经验，进一步解放思想，积极推进混合所有制的发展，树立多元化发展的先进理念，推动国企产权的改革，这是国有企业做大做强的必然选择。

2.深化国有企业改革必须坚持社会主义市场经济方向

我国的基本经济制度是毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济的发展[5]。坚持这一制度就不能照搬英国无差别的国企私有化的做法。坚持国有经济的主导作用，这就要求我们必须完善国有资产管理体制，建立起以管资本为主的国有资产管理体系，转变国有资产管理的部分职能，组建国有资本投资、运营公司，推动国有资本合理流动，优化产业配置，强化国有资产的监督管理，防止国有资产流失。我们应强化国有资产管理以及相关领域的立法工作，为改革提供有力的法律环境，从法律层面保障改革的顺利进行。

我国国有企业虽然在发展中遇到很多问题，但是改革开放30多年以来社会主义市场经济在并无成功经验借鉴的情况下，成功走出了一条自己的发展模式，成了真正的市场竞争主体，为共和国的发展做出了巨大的贡献。国企目前已经是各大主要行业的排头兵，国民经济发展的支柱力量，在维护社会经济的稳定、国家宏观调控等方面始终发挥着中流砥柱的作用。首先，经过国家几轮的改革，国企的整体素质和竞争力大大增强，过去十几年里国企数量每年减少7 000家左右，但是销售收入增长18%，年利润增长23%[4]92。其次，国有资本逐年转向涉及国家安全及经济的重要行业，一些长期亏损的国企通过政策性关闭破产退出市场，一些竞争力差的中小企业通过改组兼并转向市场开发，虽然国有经济在国民经济中的比重降低，但是综合实力、影响力、控制力大大增强。在众多行业领域里实现了国企与民企共赢，随着国家战略的调整，在一些不涉及国家安全及民生的领域里，国企的逐步退出为民企的发展创造了更大的空间，形成了相互融合、相互促进的“双赢”局面。

但是，目前有一些学者认为我国国企改革需要效仿英国，把国企全盘私有化，人人共享。但是我国是社会主义国家，与资本主义国家有着本质的区别，国企完全私有化在初期表面上实现了社会公平，实质上是动摇了以公有制为主体的社会主义基本经济制度的根基，其结局是在经历过市场竞争之后大量的资本集中在少数人手里，俄罗斯20世纪90年代的国企全盘私有化就导致了寡头经济的出现。

因此，在我国深化国有企业改革的方向上必须明确公有制为主体，保证国有资本的市场占有率。而且目前我国私企在经济规模、管理水平、国际竞争力等方面与国企相比还有较大的差距，如果盲目地要求国企退出，获得发展空间的可能不是私企而是外国跨国集团，这将会对我国的国民经济造成无法估量的损失。

3.深化国有企业改革必须发展混合所有制经济

经济学家普遍认为英国国企改革的最成功之处在于引入市场化竞争制度，其改革的两种主要方式就是部分出售垄断企业的股权和成立新企业打破垄断，同时限制每个企业的市场占有份额，本质目的是打破垄断形成市场化竞争模式。在经济学理念中垄断性行业成本会比市场化竞争行业高出2.5%，英国的成功经验表明市场竞争能有效地提高企业效率和减少消费者成本。目前我国很多国企由政府或是机构垄断经营，造成了经营成本高、投资回报率低以及国有资产流失等问题。而英国国企改革引入的竞争机制表明，大型垄断产业引入竞争机制比所有权改革更能刺激国企效率的改进。

产权制度的改革使得英国国企的性质发生了根本性的转变，从以往的国家绝对控制转向社会民众所有。这样做的好处有以下几点：首先，减少财政补贴，让企业自负盈亏。其次，企业股票为员工持有，可以大大激发员工工作积极性。再次，私有体制管理更加灵活高效。英国国企改革的经验表明政府出让股权可以有效地解决财政困难。我国国企改革面临的问题是需要找到国家行政控制与市场化竞争的最优结合点，不能单一地仿照英国改变国企的性质[5]。在国企产权制度方面，我国可以通过股份制改造、吸收私人资本等措施完成国企股份制改造，实现国企产权多元化，发展混合所有制经济，优胜劣汰，提高企业的运营效率，减轻财政负担，改善市场环境。

混合所有制是我国经济发展的重要表现形式，自党的十八届三中全会以来从中央到地方大力推行混合所有制经济，但是实际的进程相对迟缓，改革的实质相对弱化。自四中全会以及习近平总书记要求大力推行混合所有制发展以来，国家发改委、国资委不断出台新的指导意见，可以看出混合所有制是国企改革的基本方向，是我国社会主义市场经济发展的必要选择。我国国企改革需要进一步解放思想，积极大力推进混合所有制发展。国家进一步放手企业的经营权，在保障国家利益的前提下，通过国家控股、公司化运作、集团化管理模式等来提高经营效率。通过将国家在不涉及国家安全及民生领域内的产业中的绝对控股权转化为相对控股权，国家主要履行资本管理职责来发挥混合所有制的作用，实现激励相容。

与英国资本主义社会不同，我国社会的利益关系是多元化的，而不同利益主体的利益价值就体现在所有权即产权制度中。我们需要在社会主义市场经济条件下，使公有制经济和非公有制经济相互促进、共同发展。国企的混合所有制改革可以使公有财产权和私有财产权有效结合，协调各种社会利益关系。以产权制度为纽带，适应现代市场经济的发展，从而实现国有企业内部公有资本和私有资本的自主协调。

任何企业的发展都离不开市场，而企业的运行机制必须符合市场经济规律。国有资本的主要目的是实现国家发展的公共目标，私有资本则体现在实现经济利益的个人意志上。私有资本可以通过市场竞争实现最优资源配置，但是随着企业的发展其单一的资本又负担不起规模不断扩大的资本需求。混合所有制使国有资本和私有资本有效结合，有利于扩大资本规模、运营范围，优化资源配置，从而优化企业的资源配置，提高企业的经济效益。

4.深化国有企业改革必须因企施策、分类实施

英国国有企业改革分为商业类企业改革和公益类企业改革，对商业类企业采取交易出售、挂牌上市，对公益类的企业实施特许经营，坚持渐进式改革模式。在对国企控制方面，以国会为主导，少数企业由国家预算控制，授权相关机构直接管理，通过控股、特别股、立法、专家机构等手段来贯彻国家意志。实践证明，这些都是行之有效的国企改革方法。我国国有企业改革也应参照此法，对商业类国企按着市场化要求实行商业化运作，对公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主，通过购买服务、特许经营等形式，引入市场机制，提高公共服务的效率和能力。不论是商业类国企还是公益类国企，都应在完善现代化企业制度上下功夫，真正推动混合所有制改革，健全公司法人治理结构，深化企业人事和薪酬制度改革，不断做大做强国有企业[6]。

5．深化国有企业改革必须完善法律保障机制

国企改革需要社会保障制度先行，英国国企改革的主要措施就是大规模裁员和缩减机构。例如：英国从1979年到1985年期间，失业人口增加了200万人；1979年失业率为5.8%，到1982年增加到12.1%[7]。如果没有完善的社会保障制度，务必会造成国家动荡。而英国实行全面的社会保障制度，同时采取拨付资助金、开放劳动力市场等多方面措施，很好地解决了失业人口暴增的问题。英国国企涉及了大部分基础设施以及民生产业，而追求利益最大化的私企进入大大增加了公众利益受损的风险。因此，英国政府制定了严格的法律法规以及设置专业的独立于政府的行业监督机构，如英国电信局、电力管理局等，它们不是行政机构，不受行政约束，其设立的主要目的是制定最高限价，限制垄断权力的滥用，从而大大地保护了消费者以及公民的权益。因此，我国在深化国有企业改革的进程中，必须把完善法律保障机制作为改革的前提，完善相关的法律法规和配套政策，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善国有资产监管体制，全面推进依法改革治企，加强党对国企的领导，做强做优做大国有企业。

四、结论

国企是政府参加市场经济活动的主体，是划分行政与市场界限的关键连接点，深化国企改革是促进我国经济市场化的关键。英国的国企改革取得了显著的成功，减轻了政府的财政负担，明晰了产权关系，提高了企业效率。同时扩大了资本市场，提高了大众的投资意识，也优化了企业的竞争力，改善了市场环境。在对国企的控制方面，以国会为主导，少数企业由国家预算控制，授权相关机构直接管理，采用分权经营、租赁经营、承包经营等方法。通过控股、特别股、立法、专家机构等手段来贯彻国家意志。十八大之后，我国大力推进国企全面深化改革，需要借鉴国际成功经验，进一步解放思想，积极推进混合所有制的发展，树立多元化发展的先进理念，推动国企产权的改革。深化国有企业改革需要一个过程，并非一朝一夕之功，但是在党和政府的大力推动下，经过全国人民的共同努力，一定会走出一条成功之路，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

[1]钟红.英国国企改造对中国国企改革的启示[J].企业经济,2015，(12)：17-18.

[2]沈红梅.英国国有企业民营化对中国国有企业改革的启示[J].燕山大学学报(哲学社会科学版),2001,2(1):79-83.

[3]宋政谦.国有企业改革的回顾与国际借鉴[J].山东社会科学,2014，(5):170-173.

[4]REID I.Social Class Differences in Britain[M].Oxford:Blackwell Pub,1988.

[5]唐湘军.国有中小企业改制为非公有制企业的党建工作思考[J].南方论刊,2010,(S2):4-6.

[6]王瑞红. 转型期英国商业发展及对商人的挑战[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2014，34(3)：135-138.

[7]FORMAN F N， Baldwin N D.Mastering British Politics [M].5th Revised edition.Macmillan Press Limited，1996.

(责任编辑：吉家友)

中图分类号：F276.1

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2016)02-0033-05

作者简介：钱鹤群(1988—)，男，河南信阳人，英国曼彻斯特大学管理学硕士，主要从事管理学研究。

基金项目：国家社科基金项目(13BGL015)

收稿日期：2015-12-24