新常态背景下农民工城市融入的现实困境与对策思考

郭立场

(信阳师范学院 招生就业处，河南 信阳 464000)



·三农研究·

新常态背景下农民工城市融入的现实困境与对策思考

郭立场

(信阳师范学院 招生就业处，河南 信阳 464000)

农民工离开乡村到城市求职，表面看是个体空间位置的变化，实质上却是生产生活方式的变更，以及个体关系网络、文化构成和精神世界的巨变。新常态下，中国经济结构不断优化，经济增速放缓给农民工就业转移带来压力，立足实际应对农民工在劳动就业、工资收入、技能提升、安居乐业等方面面临的新挑战，亟须从组织、服务、培训、维权等方面改善农民工就业环境，解除农民工发展的后顾之忧。

新常态；农民工；城市融入；实现路径

当前及今后很长一段时期，中国经济发展的显著特征就是进入新常态。新常态下，中国经济正在发生着广泛而深刻的变革，经济增速从高速转向中高速，经济结构正在不断优化升级，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动，这给务工型移民就业转移带来压力，农民工城市融入进程放缓。与智力型移民多在自我认知清晰的情况下主动跳槽到发展空间更大的工作岗位不同，农民工的工作更迭有着更为无奈的被动性，既受到农民身份的约束和限制，也受到城市居民的排斥和歧视，同时还受到城市内部产业部门分割的区别对待和社会福利政策的户籍限制。这种认同危机不仅体现在身份差别，更体现在外来人口和本地居民在分配制度、职业分布、消费娱乐、聚居方式和社会心理等五个方面存在着的显著不同，导致寄生性经济产生、地方的封闭心态和外地人与本地人的冲突[1]。 “融不进的城，回不去的乡”正成为现时代农民工的一种遭遇。在经济增速放缓、结构优化、动力转换的新形势下，如何正视农民工城市融入的动力，应对农民工在劳动就业、工资收入、技能提升、安居乐业等方面面临的新挑战，从组织、服务、培训、维权等方面改善农民工就业环境，是全社会都应该关注的问题。

一、新常态下农民工城市融入的困境和挑战

新世纪以降，农民工逐步完成代际转换，第一代农民工渐渐退出历史舞台，新生代农民工逐渐成为城市建设的主力军。新常态下，经济增速放缓、经济下行压力加大，传统制造业、建筑业等渐渐萎缩，加上沿海发达地区产业结构调整，劳动密集型产业向印度、泰国等海外用工成本低的地方转移，一定程度上给农民工就业总量带来压力和挑战，同时随着高新产业的快速发展，对高技能的劳动者的需求大增，农民工很难符合用工要求。就业招工“两难”的结构性矛盾成为常态，使得农民工城市融入遇到新挑战。

(一)发展难，难以适应新常态

随着产业结构调整力度加大，先进制造业、现代服务业、现代农业、战略性新兴产业等的比重越来越大，对技能劳动者的就业吸纳能力减弱。在经济转型、产业调整过程中，对高技能的劳动者需求逐渐增加，对低技能的劳动者需求逐渐减少，农民工临时性就业、短暂性就业与流动性就业的比重增大，部分农民工成为新的失业群体。较之第一代农民工，新生代农民工职业技能有明显提升，然而，由于长期在生产一线，工作内容单一，知识结构落后，技能培训缺失，新生代农民工技能水平总体偏低，很难适应产业转型后新兴产业的技术需求。农民工技能不适应岗位需要，如果不能提高技能水平和知识水平，不仅就业稳定性差、工资收入低、流动性高，而且难以成长为现代产业工人，最终难以融入城市生活。

(二)融入难，困于城乡有别

城乡有别，不仅在于以往二元制度对务工型移民的隔离和排斥，更重要的是引发了当地市民在心理及行动上对他们的排斥。《国家新型城镇化报告2015》显示，去年我国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距，如何通过推动“人”“地”“钱”等领域改革促进新型城镇化建设难题有待破解。目前户籍制度有了改善，但其滋生的地域、城乡、阶层等差别积重难返，导致进城农民工无法享受到当地市民所享有的权益和福利，经常遭受市民的歧视和城市社会的“妖魔化”贬斥，使得农民工沦为都市“边缘人”。他们被排除在城市主流社会之外，遭遇了多种形式的社会歧视和社会隔绝，多数就业于“次级劳动力市场”，从事市民不愿意从事的“脏、累、险”工作，很难在城市中定居下来，从而完成市民化过程。

(三)提升难，缺少专门培训

受教育水平不高、学历层次普遍偏低、缺乏职业技能培训成为农民工融入城市的重要障碍。数据显示，我国农民工中仅有30%接受过职业技能培训[2]。多数农民工文化程度较低，多从事强度大、环境差的体力劳动，普遍存在薪酬待遇低、管理不规范、社会保障少，处于社会底层。随着我国产业结构的优化升级，需要更多高素质的劳动者，因而加强对进城务工人员进行职业教育培训显得尤为迫切。“在未参加任何职业培训的农民工中，90%的人觉得找工作很困难，6.6%的人觉得找工作容易，这群人平均变更工作的次数为1.885次；而在所有参加职业培训后的农民工中，55%的人发现找工作难，35%的人觉得找工作相对容易，平均变更工作的次数为1.675次”[3]。既有的针对进城务工人员的职业教育培训，存在培训课程设置与市场脱节、培训方法不当、宣传不到位、培训资金少，只注重培训的数量和规模，而对培训的质量、特色和效果关注不够等问题。

(四)居住难，缺乏容身之所

住房是移民融入城市重要的经济物质基础，进城务工人员严峻的住房问题成为他们融入城市的“拦路虎”。为了节约租金，“乡城移民家庭和乡城个体流动者在城市中初次住房都以租住本地危民房为最主要居住类型的分别为60.4%和34.4%”[4]46-47，而他们的主体是农民工。农民工一般会选择在城中村居住。城中村是农民工融入城市的跳板，廉价的房租使他们在支付各项生活开支后依然能够赚取一定的生计资源，有机会接受和适应城市生活，进而“在主流社会的边缘站稳脚根”。城中村是流动性很强的空间，居住环境存在脏、乱、差等问题，通常被认为是“城市之疮”，存在诸多安全隐患。目前，如火如荼的城中村改造工程势不可挡。大量城中村正在消失，小区高昂的房租令农民工望而生畏，他们面临住宿难题。他们有的被逼自造房车，甚至露宿街头，更多的则是在工地棚屋内凑合居住。

(五)保障缺，主体地位不彰

通常，农民工只是作为临时工、合同工在城市打拼，孩子入学、老人赡养、医疗保障等一直没有得到妥善解决。农民工的社会保障现状不容乐观，在社会保险、救助和福利方面都存在着供求矛盾。《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示：2015年全国农民工总量27 747万人(其中外出农民工16 884万人)，年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5 585万人，参加失业保险的农民工人数为4 219万人，参加工伤保险的农民工人数为7 489万人，参加失业保险的农民工人数为4 219万人，还有绝大多数农民工游离在社会保险之外。最低生活保障、失业保险、失业援助制度等社会救助覆盖对象是拥有城市户籍的人口，外来务工人群很少能享受到。至于社会福利，很少有用工单位能够为农民工提供舒适的劳动环境及劳动康复疗养。农民工群体非正规就业突出，权益保障缺失，他们所渴求的正当权益容易被忽视甚至漠视，由此引发的劳资冲突等成为影响社会和谐稳定的消极因素。

二、新常态下农民工提高城市融入的机会的途径

党的十八大报告明确提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。根据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，这意味着还要让更多的农民工“进城”并成为真正的市民。

(一)重视政策落实，推进城乡一体化进程

为打破城乡二元制户籍制度、稳步推进城乡一体化，近年来国家实施大规模的户籍制度改革，特别是十八大以来，户籍制度改革的幅度明显加大。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出深化户籍制度改革的战略举措，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国家新型城镇化规划2014—2020》《居住证暂行条例(草案)》等重申进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖。2015年12月，中央城市工作会议明确提出，加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。以户籍制度松动为表征的城乡二元结构的渐趋消解，有助于农民工以低成本的空间消费获得生活的立足点，以业缘地缘空间的交换实现社会关系重构，由原有的候鸟式流动转向蒲公英似的落地生根。结合中央政策，各地积极探索城乡一体化改革，如铜川市全面放开落户限制和条件，北京、上海等特大城市实行积分落户制度等。需要指出的是，户籍制度改革只是打破城乡二元体制、促进城乡一体化的第一步，下一步还需要各地各部门通力协作，创新管理体制机制，进一步放宽落户条件，全面实施差别化落户政策，实施财政资金、建设资金、用地指标与移民落户数量挂钩的政策，推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度。同时，加强对政策执行的跟踪审计和监督，打破执行过程中的中梗阻，确保政策在“最后一公里”落到实处，推动实现城乡权益均等化。

(二)完善配套制度，解决农民工居住难问题

早在2011年两会上，首个农民工全国人大代表胡小燕便呼吁政府大力推行公租房、廉租房，解决农民工居住难的问题。近年来，各地进行了积极探索，多方解决农民工的住宿难问题，如兰州市实施“免费农民工公寓”、临沂市推出“一元公寓”、上海市成立“农民工公寓工会联合会”等，缓解进城务工人员的居住难题。然而，相比大规模的进城务工人员，这些地区的举措往往是杯水车薪，加上有些城市的农民工公寓地理位置较偏，居住成本优势并不明显，遭到进城务工人员的“集体冷落”。为更好地解决农民工居住问题，需要多方合作、系统治理，可尝试将其纳入国家住房保障政策体系，出台针对性强的住房建设支持政策，把在城市稳定就业、居住达一定年限、符合移民条件的进城务工人员纳入政府廉租房、限价商品房政策享受范围。建立农民工住房公积金制度，允许进城务工人员申请住房公积金贷款或用住房公积金支付房租，鼓励符合条件者扎根城市。逐步完善移民住房租赁交易市场，鼓励街道社区、产业园区、用工企业等建设农民工公寓，探索在城乡接合部由集体经济组织利用闲置建设用地建立农民工公寓。同时，完善住房配套制度，把农民工住房纳入城镇建设规划中，统筹考虑住房位置、基础设施、社会保障等因素，避免出现农民工居住区大规模集中的情况，避免农民工与城市居民分开居住。

(三)强化兜底保障，维护农民工合法权益

新常态下，经济增速换挡、结构优化、动力转换，对农民工来说既是挑战也是机遇。一方面，要加快建立城乡统一的劳动力市场，消除农民工的就业歧视问题，完善工资分配和增长机制，并通过加强宣传、监督、检查等方式完善劳务合同制度，提高农民工群体的维权意识；另一方面，要适应经济结构转型升级需要，改善和提高农民工就业层次，构建新型社会保障体系，建立有效的救助机制，逐步实现工伤、医疗、养老等社会保障体系全覆盖，保证农民工平等享受基本公共服务，促进农民工市民化的社会认同。拓宽农民工享受城市基本公共服务的范围，推进更多公共服务向更多农民工开放，简化手续、降低门槛，探索以社区为载体的为农民工提供方便快捷的社会保障服务平台，降低农民工的城市生活成本。同时，结合农民工的群体特点，借力互联网，打造门户网站、微信公众号和APP服务软件等服务平台，形成线上线下的普惠化服务模式，让服务“接地气、聚人气”，无论农民工在哪里，都可以通过平台实现权益维护、困难求助、技能培训、就业创业等服务需求。

(四)加强教育培训，提升农民工技能素养

不掌握技能，农民工往往是城市的过客；掌握了技能，农民工问题的解决就全盘激活。加强职业教育培训，提高职业技能和就业竞争力，是农民工的迫切需求，也是时代发展的必然要求。为加强对农民工进行职业教育培训，农业部等相关部门从2004年起先后实施了“阳光工程”“雨露计划”等，各地政府也积极制定对农民工进行职业教育培训的政策，打造“留住农民工、锻炼农民工、培训农民工”的课堂。然而，这些举措与农民工的现实需求依然有较大差距。为进一步加强对农民工的职业教育培训，迫切需要制定农村转移劳动力培训的相关制度和政策，加快建立统一的人力资源市场，加强农民工培训体系化建设，提高培训的及时性、针对性和有效性。政府和社区要通过开放市民学校、开办农民工夜校等方式，增加对农民工的免费职业技能培训和相关就业培训，为新生代农民工自身素养的提高提供支持和保障[5]。可行的方式是，政府、企业及各种非政府组织增加对劳动力移民的教育培训项目，提升劳动力移民的自身素质，使劳动力移民能够应对城市社会产业结构的不断升级。此外，还要根据企业用工需求和农民工的培训意愿，大力开展多种门类、多种形式的培训，增强农民工外出适应能力、就业能力和创业能力。

(五)建立自治组织，提高农民工组织化程度

实践证明，社会网络对进城务工人员进行自主维权等有正向影响，即在打工地的朋友越多，其进行维权行为的程度越高。党的十八届三中全会用“社会治理”替代“社会管理”，将“党委领导、政府负责”的社会管理机制通过“社会协同、公众参与”有效地延伸到体制外。近年来，农民工的组织化诉求日益强烈，农民工中的积极分子、劳工NGO、律师、学者等社会力量以志愿和非营利的方式组织起来，正形成跨阶级的组织网络。清华大学社会学系和中国青少年发展基金会联合发布的“新生代农民工组织化趋势研究”课题报告对新生代农民工“找组织”的趋势进行了分析，指出“劳工NGO”“工会组织”“非正式群体”等组织对农民工起到了启蒙工人意识、培育工人领袖、推动工人团结等作用。这些组织保护了社会成员对单位或社区的成员认同感和归属感，使得失去了传统权威黏结的社会能够重新团结在一起。这就需要推进更多农民工加入工会组织，建立“源头入会、凭证接转、属地管理”工作机制，发挥组织在维护农民工合法权益中的作用，以社会权利平衡弥补市场失灵所造成的缺失。同时，加大宣传力度，针对农民工特别是新生代农民工特点，利用网站、微博、微信、QQ群等新媒体手段，教育引导农民工入会，扩大工会组织的影响力和感召力。

当下，农民工与城市居民之间还存在着社会身份差异，二者的社会隔绝表现出代际传递的现象，在就业领域、制度身份和社会生活等方面较为明显。尽管现实仍有许多令人不满意之处，诸多矛盾仍待化解，但这并不能阻碍农民工涌入城市的步伐，而社会融合的善治之道，要“政者有其为”，把农民工充分组织起来，最大限度地争取实现“农者有其地，来者有其尊，劳者有其得，工者有其居、孤者有其养、优者有其荣、力者有其乐、外者有其归”[6]145-147。因此，政府不仅要从物质层面对农民工的付出合理回馈，还要从精神层面给予其应有的关注，最终让他们能够体面地在城市中工作、生活，共享改革开放和城镇化发展的成果。

[1]周大鸣,高崇.城乡接合部社区的研究——广州南景村50年的变迁[J].社会学研究,2001,(4):104-106.

[2]桂杰.我国农民工中接受过职业技能培训的仅占30%[N].中国青年报,2014-08-07(11).

[3]杨召奎.职业技能缺乏致农民工难以融入城市[N].工人日报,2014-09-11(07).

[4]胡书芝.乡城移民家庭城市融入研究——基于广州、长沙、柳州三地342名乡城移民的调查分析[D].武汉:华中科技大学社会学系,2014.

[5]郭立场.转型期新生代农民工文化认同的分析与思考[J]，信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2014,34(3):22-26.

[6]鄢一龙,白钢,章永乐,等.大道之行:中国共产党与中国社会主义[M].北京:中国人民大学出版社,2014.

(责任编辑：蔡宇宏)

The Practical Dilemma and Solution to Rural Migrant Workers' Urban Integration under the New Normal Conditions

GUO Lichang

(Admissions and Employment Office, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

As we know, more and more rural migrant workers leave their countryside to cities for a job, which seems like the change of the individual position and space. In essence, it is the change of production and life style, as well as the relationship between the network, the cultural constitution and the spiritual world. At the same time, both consumption and other practices achieve a stage of growth with the migration. In the new situation, optimization of the economic structure and China's slowing economic growth bring about pressure on the employment of migrant workers. Facing with these challenges, such as migrants' employment, wages, skills upgrading, living and working conditions, we should improve the system of migrants from the aspects of organization, service, training and rights protection to make them develop better and better.

new normal; migrant workers；city integration；realization path

2016-03-25；收修日期：2016-06-27

教育部人文社科规划基金项目(14YJA790072)；河南省教育厅人文社科规划项目(2015-ZD-124)

郭立场(1982— ),男,河南商丘人,讲师,主要从事“三农”问题研究。

C922

A

1003-0964(2016)05-0024-04