韩国广电法律及产业政策探析

胡 荣

（西北大学〈长安校区〉，陕西　西安　710127）



韩国广电法律及产业政策探析

胡 荣

（西北大学〈长安校区〉，陕西西安710127）

摘 要：1998年，亚洲金融危机之时韩国经济遭受重创。韩国政府转变经济发展策略，金大中政府实施“文化兴国”战略，将文化产业作为全国经济发展的着力点进行大力培植，使文化产业成为韩国21世纪经济增长的核心动力。此后，韩国文化产业发展迅猛。韩国作为与中国“一衣带水”的国家，同处于“亚洲文化圈”中，其产业政策对广播电视的促进发展对于中国很有借鉴意义。本文从宏观的视角分析中韩文化产业上的不同，从法律、政策方面分析韩国产业政策如何带动广播电视的发展；以微观的视角分析韩国目前火热的电视节目，以期分析政策对节目的具体影响。以宏观、微观两个视角切入，为中国广播电视的发展寻求良方。

关键词：韩国；广播电视；法律；产业政策；中国

韩国的文化产业可大体分为传统文化产业和现代文化产业。传统文化产业包括电影业、演出业、报纸期刊业等，现代文化产业包括电视节目、网游、旅游等产业。［1］80年代，政府关注的重心在传统文化产业方面；1998年亚洲金融危机使政府的文化政策发生转向，更多注重对现代文化产业的扶持；2006年，韩国政府鼓励文化行业向高新技术领域迈进，鼓励创新。韩国广播电视正是在这样的文化产业发展大环境下崛起。

韩国的广播电视实行的是公共与商业并行的双轨制，这种体制与我国国有型的广播电视体制有着明显的不同。但是韩国与我国历史、文化、习俗等各个方面的接近性，使韩国广播电视的发展对我国广播电视在法律、政策、行业规范等方面有着显著的借鉴意义。

一、法律制定——为内容发展提供法律保障

1998年，韩国正式提出了“文化兴国”的战略，注重文化的大发展。法律作为广播电视行业的准绳，相关法律法规的制定便成为行业规范发展的第一要务。1999年，韩国政府制定了《文化产业振兴基本法》，该法律成为韩国文化产业发展的法律基石。对于广播电视行业，文化振兴背景下，韩国一系列法律的制定使市场开放和规范相结合，鼓励开放发展的同时，也能规范市场的有序运行。

（一）保护知识产权，广电行业发展的基础

广播电视行业发展要鼓励创新，首先就要注重知识产权的保护，这是该行业有序发展的基础。为了保护知识产权，韩国政府颁布的《著作权法》、《影像振兴基本法》、《广播法》等系列法律都涉及相关内容，明确提出关于知识、创新和保护的相关计划。此外，韩国政府还设立专门协调机构，协调各方利益、解决矛盾。法律的制定使广播电视节目生产各方的权责、利益相当明确。法律的保障使广播电视节目的知识权益得到保障，这便进一步使节目在竞争的同时得到良性发展。

韩国对知识产权的重视，正是广播电视行业“内容为王”时代进行内容创新的动力和基本保障。相比之下，中国对于知识产权的保护还相当落后。如今，韩国在文化产业的发展中走得更远，其关于知识产权法律制定、相关机构的设立对中国尤其有借鉴意义。

（二）广电行业发展之始：制定法律促进行业开放

韩国广播电视行业是公营与私营双轨制并行的。20世纪90年代，韩国政府在开放私营广播电视之后，又相继推出了一系列法律，加大广播电视行业的改革和开放。1999年12月，韩国政府修订《广播法》，广播业者被划分为地面、有线、卫星和频道经营者四类。对于频道经营者，允许没有播出设施的节目提供商通过与其他公司签约使用特定频道或时段播出节目。［2］这项法律的颁布表明政府允许并鼓励更多的社会资本进入广播电视行业，这为更多企业和优秀的人才进入该行业提供了机会。

制定法律促进市场开放，优质的资源以合理合法的方式涌入市场，进行资源的优化整合，这些法律的制定为广播电视行业的初始发展打开了一个大的“窗口”。

（三）广电行业发展之中：制定法律规范行业发展

广电市场开放和资本涌入给市场带来行业活力的同时，必然会出现大量的矛盾。相关配套法律对行业如何规范？规范的同时如何协调各方利益、保障内容的发展？

1.相关法律对广播电视行业的规范。1999年，韩国的广播法中有明确的法律条文来促进韩国广播电视事业面向市场、开放发展，但也制定了相应的法律，对内容生产的各方、各个环节、相关内容做出了明确规定，促进整个内容生产链条的有序进行。《广播法》对广播电视经营、广播委员会的职责、韩国广播公司的性质、受众权利保护等都有明确的规定。［2］另外，近年来为了适应新的信息时代的发展，韩国对《影像振兴基本法》、《演出法》、《著作权法》等做了修订。

法律规范为广电行业的发展提供了底线标准，法律的规范将促使行业竞争有序进行。在规范下发展，必将使广播电视行业走得更远。

2.配套法律对内容生产各个环节的配套保障。每一个国家都会有相应的法律法规或者机构来规范传媒业，但鼓励发展和规范之间有一条看不见的线，只有找到这条线才能平衡广电行业的市场发展和对其监管二者之间的关系。既实现对广电行业进行有效监管，又不影响广电行业发展创新的积极性，韩国的摸索发展很有借鉴意义。

韩国的法律对广播电视行业的规范很细致，整个制作、生产、发行、推广链条上，它都有制定相关的法律。不仅在内容生产、保护这些中心环节，而且在与行业相关的配套外围环节，如人才培养、技术开发、市场流通等方面，韩国都有相关法律保障。这样，整个生产链条各个环节的问题都有配套法律解决，这就为广电节目的开发解决了后顾之忧。

3.法律为民间资本护航，促进公营和民营资本的均衡发展。一般而言，不论是国有型广播电视体制，还是公营与私营并行的双轨制体制，国家主导或者公共广播电视与私营的广播电视之间会存在发展不均衡的情况。因为前者处于一国的核心地位，必然受到政府的垂青。一般来说，在政策扶持的力度和资金等方面，前者都会比民间、私营的更具有先天优势。所以，国有的或者公营的广播电视很容易占据行业的垄断地位。即使政府颁布相关法律，允许民间资本进入，前者的垄断地位也会极大阻碍后者的发展。

针对这种问题，韩国政府一系列专门法律法规的制定为国家型、公营型和私营型的均衡发展，提供了一种“后台支持”。例如，在制播分离中为了给民间资本提供播出平台，韩国相关法律法规中明确提到了电视台播出本台外购节目的比例。

二、政府职能——促进广电行业的开放和规范

宏观上来说，为促进整个文化产业的发展，韩国政府设置了一系列机构。在2000年，韩国文化产业振兴委员会成立，下设文化观光部、信息通信部、产业资源部以及广播、电影、出版等部门。这些部门中，文化观光部对文化推动方面职能性突出，其专门设有韩国文化振兴院以振兴韩国创造型经济。同时，在促进文化内容的开发、支援海外出口等方面也发挥了作用。该院之下，下设文化产业支援机构协议会以加强文化产业各系统间的协调性。

具体就广播电视行业来说，韩国的广播电视体制是公共与商业并行的双轨制，广播电视行业的监管部门为韩国广播通信审议委员会（简称“广通会”），它类似于我国的广播电视管理机构“广播电视总局”，负责广播电视行业管理。针对广电的发展，政府在制度制定、经济支持和管理协调上都发挥着积极作用。

（一）制度上：分级制、事后惩罚制和制播分离制

在广播电视行业，韩国制度保障为行业的发展提供了宽松的环境。韩国没有新闻审查制度，它实行事后惩罚制度。这样，只要节目内容不违反已有的相关规定，那它就有很大的自由发展的空间；韩国的电视剧实行分级制，分级制的实施使行业趋向于自身内部调整，政府的介入就可以少一些；另一推动广播电视行业内容发展创新，走向市场化、产业化的制度是制播分离制。

制播分离即节目的制作和播出权分离，允许更多社会资本进入节目的制作行列。制播分离政策的实施，可使更多社会资本、优秀的企业、优质的人才涌入广播电视领域。市场这只无形的手将发挥它的巨大效应，促进优势资源的整合、开发和利用，从而进一步推动广播电视行业的发展。中国于20世纪90年代初开始进行了制播分离的尝试，但实际效果却远不如韩国。韩国在制度上的先行经验对我国广电体制改革具有参考价值。

1991年，韩国文化观光部制定了“独立制作公司节目义务播出时间比例”政策，［2］目的就是打破行业垄断，实现节目的多元化发展，进而进一步开拓海外市场。此后，韩国政府更是逐年加大对制播分离制度的推广力度。1994年做出“电视台播出子公司节目限制在外购节目21%以内”的规定；1998年在影视产业对策中，对外购节目比例提高到20%以上；2000年，政府规定黄金时间段播出独立制片公司节目要达到15%以上。可以说，很大程度上，这些硬性规定配合相关法律，促进了韩国公营广播电视与私营均衡发展，为民间资本进入市场提供了保障，促进了市场的活跃以及内容的创新和多样。

所以，韩国广电行业的发展还在于制度给行业带来的多样可能。

（二）经济上：专门机构与专门基金的支持

1.专门机构的设置。韩国文化产业管理的主要部门为韩国文化观光部。1994年，韩国文化观光部首设“文化产业局”，负责管理文化产业。2000年，韩国专门成立“韩国文化产业振兴委员会”，从宏观角度制定政策，规范文化产业的发展。韩国政府还专门设立了“文化内容产业振兴院”，为文化产品的内容服务，促进了文化产品的策划、制作、流通、出口等。

各种级别专门文化产业机构对广电行业实施针对性扶持，如有政府部门负责构建新媒体制作信息系统以推动内容创新；有部门负责制定节目标准；有部门负责节目的海外推广……对于广播电视这种依托文化，宣扬文化，与文化共生的行业来说，专门机构设置为该行业的发展提供了全面的服务及专门的支持。

2.专门基金的扶持。韩国政府对文化产业的发展提供了大幅度的资金支持，对电视节目这种现代文化产业的投入也在逐步加大。为了鼓励广电市场创新发展，韩国政府设立了“文化创意产业引导基金”与“文化创意担保基金”；为了鼓励广电市场多元化发展，扶持中小企业进入该行业，政府为这些企业的发展提供了资金上的援助，如设立“优秀样片支援资金”、“电视振兴资金”……这些专项资金可以让广电行业的发展更有针对性。另一方面，政府这种资金的扶持和政策的倾斜也造就了其他风险资本和民间资本的跟进，为节目研发和推广提供了资金上的保证。

（三）管理上：政府调和

从宏观角度来看：在管理上，政府协调各方利益，整合各部门力量共同推动文化产业的发展。韩国文化观光部虽然主要负责韩国文化的相关事宜，但该部门以外的政府部门会为文化产业的发展提供各方面的支持。例如，产业资源部提供进军海外的资金支援，情报通信部提供技术支持，科学技术部提供文化开发的技术支援，教育部为文化产业提供优质的人才，财务经济部为文化产业的发展进行税收减免的支援等。政府各部门形成合力，围绕“文化兴国”战略，推动文化产业的发展。这样，政府各部门间的调和为广播电视行业的发展提供了良好的环境支撑。

广播电视行业内部，韩国政府会用行政手段解决各方矛盾，如韩国政府拟定“标准合同书”，协调电视台和独立制作公司的矛盾；政府也会出面，将广电行业利益相关各方召集在一起来召开会议，便于解决矛盾、商讨对策，协调各方利益。这更多表现在政府出面来使行业本身自律性加强。

不论是政府制定相应条文采取强硬手段管理，还是只是政府出面，促进行业间解决纠纷、进行行业的自律，政府的权威效用都在促进广播电视行业的发展中发挥了很多正面的能量。这只“看得见的手”以灵活的方式介入广电行业的发展，为解决该行业的症结提供了不同的“良方”。

三、韩国广电行业发展对我国的启示

从文化产业角度切入，纵观韩国广播电视行业：首先，该行业在发展过程中，将法律和相关政策相配套，以保证广电行业法律、政策真正实施到位，发挥该有的效用。其次，同我国相比，韩国的法律、政策更具先行性就在于其发展到了一定阶段，已经相对完善和成熟。配套法律和政策都是具体到面、细致到点，保证整个行业生产链条的各个环节都有法律政策的保障。最后，韩国鼓励广播电视行业的开放和对其的监管是糅合在一起的。监管是为了行业的规范发展，韩国政府在努力保证行业最大限度的合理合法开放发展。

以韩国文化产业发展的大背景下看韩国广电行业的发展，中国有很多方面可以借鉴：

（一）政府支持，放宽权利

中国广电行业节目制作想要焕发出活力，解决广电节目长久以来存在的单一化、同质化问题，需要政府下放权力，鼓励行业自身的竞争、发展与革新。在政府支持方面：政府可以设立一些专门部门，针对性扶持广电行业，如设立对外文化传播与广电节目相结合的部门，以推动我国文化以节目的形式更好地“走出去”；政府可以出面协调部门间的权力和利益，加强部门间的合作，如信息部门与广电部门互通信息，使节目制作更符合市场需求；设立一些专项资金，鼓励带有中国元素的节目制作，推动中国文化的发展……

（二）政府监管，维持秩序

政府扶持，加大广电行业的开放也需要

配套相应的监管措施。广电行业作为文化产业的重要组成部分，对国家文化的发展和传承有着举足轻重的作用，因而不能缺失政府监管。但政府可以选择进行一种宏观指导，而在微观上放开权力。具体来说，政府可以制定一系列法律法规、提供一系列制度保障，以实现对行业的宏观管理。有了宏观上的保证，制作的内容才可以让政府放心，并让政府最大程度地下放权利，鼓励行业内部的创新与自身的完善。

韩国整个广电行业法律政策制定的重点就是：提升节目制作公司的积极性、加强自由竞争、增加节目的多样性。韩国法律政策中也不会缺失相应的规范和监管，但规范的目的不是限制，而是为了广电行业更大程度的开放发展。让广播电视行业在规范中前行，促进本国文化的繁荣，是韩国文化发展成功的“底色”。

借鉴韩国文化产业下广播电视的发展，我国可以将“文化发展战略”更好地糅合进广播电视行业的发展之中。在宏观监管之下，实现行业多元化发展；政府在机构设置和资金方面的支持，又可以鼓励广电节目更好地传承中华文化，节目中更多结合“中国元素”，传承和推广中国文明。在这样的思路指导下，广电行业将实现中国文化产业发展背景下，活力与文化推广两个方面的互助前行！

参考文献：

［1］穆宝江.韩国文化产业结构演进的政策指向解读［J］.经济视角，2012（2）：72-73.

［2］闫成胜.日韩两国广播影视产业政策及其对我国的启示［J］.中国广播电视学刊，2012（6）：79-81.

［3］陈实.浅析韩国文化政策以及对我国文化产业发展的启示［J］.群文天地，2012（1）：207.

中图分类号：D922.16

文献标志码：A

文章编号：1674-8883（2016）06-0262-02

作者简介：胡荣（1992—），女，山西吕梁人，西北大学新闻传播学院研究生一年级。