当代中国大都市治理的范式建构及其转型方略

◎唐亚林（复旦大学a.国际关系与公共事务学院 b.大都市治理研究中心，上海 200433）

当代中国大都市治理的范式建构及其转型方略

◎唐亚林a，b（复旦大学a.国际关系与公共事务学院 b.大都市治理研究中心，上海 200433）

专题主持人：唐亚林（复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士研究生导师）

专题导语：改革开放三十多年来，以市场取向的经济体制改革进程推动各类要素资源向大中城市集中，由此拉开当代中国城市大发展的序幕。毋庸讳言的是，当今中国城市发展拥有比乡村发展更为集中、更为便利、更为深厚的各类基础设施、公共服务资源以及生存发展资源，进而让“进城做个城里人”成为当代中国人的人生梦想。截至2015年底，生活在大中小城市的人口已高达7亿余。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的估算，2020年我国总人口将达到14.5亿人，其中有近9亿的民众将生活在大大小小的城市里。“城市如何让生活更美好”“城市如何让中国人的生活更美好”，这就需要从理论与现实相结合的角度，前瞻地把握和深刻提炼当代中国城市发展的演进规律、发展战略、治理经验，建构基于当代中国城市发展实际、基于当代中国发展道路、基于当代中国人发展需求的现代城市治理理论与现代城市治理体系。本专题的三篇文章集中体现这一宏大叙事与微观构造相结合的特征。其中，唐亚林从大都市治理范式成为当代中国国家建设主导范式的视角，探讨当代中国大都市治理范式的基本理论体系及其转型方略；吴晓林和张慧敏超越社区治理的微观视角，系统建构分析当代中国城市基层治理的结构、机制与体系；叶林、高颖玲和林子衍运用量化研究方法，实证检验城市土地扩张与城乡收入差距之间的关系，为推进当代中国城乡一体化发展提供有益的经验借鉴和启示。

由以世界级城市群为目标的新三大都市圈与以国家级城市群为目标的四大核心城市群共同构筑的当代中国城市发展新形态，标志着以大都市治理范式建构为目标的当代中国国家建设主导范式的正式登场，昭示当代中国国家建设催生以大都市治理为核心的发展新动力，开辟以大都市治理为主战场的发展新空间。当代中国大都市治理范式是集共有权利、共有设施、共有规则、共有形态、共有绩效以及共有知识体系于一体的新型大都市治理范式，呈现了基于共享的统筹式治理模式、基于ICT的智慧型治理形态、政府主导下的多中心治理机制“三新”特征。推动当代中国大都市治理范式的转型，必须遵循从统筹区域合作到促进协同发展再到推进区域经济社会文化一体化发展这一中国式制度演进轨迹的基本经验，坚持“先规划对接，再深度协同，后一体化发展”的战略理念，实施“区域规划对接对联、基础设施互联互通、市场体系开放开发、区域制度深度融合、经济社会文化一体化发展”五位一体的战略举措。在此基础上，用大都市治理范式创新的最新理论成果与制度体系设计，为当代中国大都市治理现代化提供富有指导意义的理论资源与发展动力。

城市治理范式；大都市治理范式；大都市治理现代化；新型城镇化；城乡一体化

继2010年6月7日国家发展和改革委员会发布《关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》（发改地区〔2010〕1243号）、2015年4月30日中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》之后，2016年3月15日，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》（国发〔2016〕18号）。泛长三角、京津冀、泛珠三角以世界级城市群为目标，以带动当代中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台为主要任务，正式成为当代中国国家建设的主要内容。这标志以泛长三角、京津冀、泛珠三角为代表的新三大都市圈（与长三角、京津冀、珠三角旧三大都市圈为对照）开始成为当代中国大都市治理的主战场。

2015年4月13日，国家发展和改革委员会发布《关于印发长江中游城市群发展规划的通知》（发改地区〔2015〕738号）；2016年2月23日，国务院印发《关于哈长城市群发展规划的批复》（国函〔2016〕43号）；2016年4月15日，国务院正式批复原则同意《成渝城市群发展规划》（国函〔2016〕68号）。由2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》所规划的我国中西部地区四大国家级核心城市群——成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群，开始以建设具有国际竞争力的国家级城市群为目标，以成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台为主要任务，以城市群为主体形态、推动大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化战略格局为主要战略，掀开统筹推进当代中国城乡一体化发展的新篇章。

由以世界级城市群为目标的新三大都市圈与以国家级城市群为目标的四大核心城市群共同构筑的当代中国城市发展新形态，不但昭示当代中国城市发展进入一个以世界级、国家级城市群为目标的大都市发展阶段，而且意味以城市治理范式革命、以大都市治理范式建构为目标的当代中国国家治理主导范式的正式登场，同时还展示呼应国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略“两大新型国家发展战略”，以东中西部联动发展带动全国均衡发展的当代中国立体化均衡发展战略新格局、新图景的显现。

一、当代中国国家建设的新命题：大都市治理的范式创新

（一）现代国家建设的内涵

现代西方民族国家建设的经验表明，民族国家建立的标准主要有三个：建立得到国民高度认同的统一中央权威政府，形成破除一国范围内影响资源自由配置制度壁垒的一体化市场体系，建构具有高度内聚力的同质国民文化。芬纳将这三大标准概括为当代国家的五大特征：“特定地域之上的人口，承认共同的最高统治机构；有专门人员为其服务，其中包括执行决策的文官和必要时对其给予武力支持的武官；得到其他类似国家的承认，承认其对特定因此也是特定地域内的人民采取行动的独立性，即国家‘主权’；一个国家的人口共同组成一种情感化的礼俗社会，这种社会建立在对共同民族性的自觉意识基础之上；这个国家的人口组成一个社区，其成员共同参与责任与义务的分配和共享。”而且这种现代国家的形成，开始于“已知边界的建立，是围绕边界的建立而形成的”［1］。第二次世界大战前后，随着现代西方福利国家建设的兴起，民族国家建设的内涵相应地扩展，新增一项标准，即不断与经济发展水平相适应的良好社会保障体系。

中华人民共和国成立之后，当代中国国家建设一方面在中国共产党的领导下，朝着建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的目标迈进，其基本内涵覆盖经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设五大内容体系；另一方面，在继续保持以经济建设为中心的根本任务的同时，展开以制度建设为目标导向的国家制度现代化历程，即中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的总目标——“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［2］，从而为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的目标提供根本的制度保障和根本动力。

（二）当代中国国家建设的新动力

现代城市是一国政治、经济和文化的中心。人类社会的城市化进程，既开拓人类物质生活的丰富性，提升人类精神生活的品质，又开辟人类居住空间的新形态——一个以区域大城市或特大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈或大都市连绵带，在世界的不同区域以一种前所未有的姿态，屹立在世人面前［3］。大都市圈（连绵带）作为城市化的高级阶段，已成为世界各国社会经济发展实践中不可逆转的大趋势。

由城市化、工业化、信息化、市场化以及国际化发展而大力推动的大都市化进程，一方面在当代中国形成以世界级城市群功能定位的泛长三角、京津冀、泛珠三角新三大都市圈，以及以国家级城市群功能定位的成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群四大核心城市群；另一方面，推动大都市治理越来越成为当代中国国家建设的主要内容，大都市治理范式成为统合当代中国国家建设各项主要内容的新型发展平台，并成为推动当代中国国家建设与社会发展的主动力。

（三）当代中国国家建设的新空间

京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市圈，以2.8%的国土面积集聚18%的人口，创造36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台［4］。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的规划，到2020年，我国总人口将达到14.5亿人，其中，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，这意味占全国常住人口近9亿的民众将生活在大大小小的城市里；而且，占国内GDP 60%—70%的财富，将由新三大都市圈与四大核心城市群创造。当代中国三大大都市圈与四大核心城市群的涌现，不但开辟当代中国国家建设的主战场，赢来当代中国国家建设的新空间，而且昭示由城市化而肇始的大都市治理范式创新成为当代中国国家建设的重大战略命题。

二、当代中国大都市治理范式的登场及其“三新”特征

（一）当代中国大都市治理范式的登场

1.范式内涵及其基本特征

库恩认为，范式（Paradigm）是科学共同体所公认的共有理念、规则、技术、价值的集合（定律、理论、应用、实验和仪器），即基于关系模式与理论体系的科学共同体所一起共享的世界观、行为方式与方法论。因为“常规科学”发展到一定时期，不断会产生变异的模式，累积到一定程度，就会出现与以往科学知识无法解释的新的主导范式。这种新范式是一种大综合，吸引更多的下一代实践者信奉，并日益抛弃旧的范式，比如由牛顿所掀起的物理光学范式的转换就是最为经典的例子。这种新旧范式的转换，体现科学革命的本质特征，也是科学进步的体现［5］8-15。

在库恩看来，范式的基本特征有两个：第一，科学成就空前地吸引一批坚定的拥护者，使它们脱离科学活动的其他竞争模式；第二，它们保持开放性，足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题。“凡是共有这两个特征的成就，我此后便称之为‘范式’。”［5］8

范式既是科学的构成要素，也是自然界的构成要素。对于人类社会所创造的城市治理形态，也具备范式及其范式转换的特征。

2.大都市治理范式建构的动力机制

人类社会的城市化进程，是一个变传统乡村社会为现代城市社会、变乡村人口为城市人口、变乡村生活方式为城市生活方式的自然历史进程。人类社会城市化进程的历史实践可以用“S”形曲线来表示，即当城市人口达到总人口的10%以上为城市化起点，达到20%以上即进入快速城市化阶段，到了50%左右则成为城市化国家，在此阶段开始出现市区向郊区扩展的现象，但此后城市化仍将保持一段增长时期，到70%左右开始放慢下来。也就是说，城市化进程要经历发生、发展和成熟三个阶段，其基本变化规律为发生阶段变化速度缓慢，发展阶段变化速度加快，成熟阶段变化速度又趋缓慢［6］。

虽然人类社会城市化的进程一般分为发生、发展和成熟三个阶段，但是城市兴起的动力机制及其所塑造的城市形态却千差万别。在工业革命前，城市多因商贸、运输、交通自发而兴，一个个缺乏有机联系的人口相对集中的孤立城市在世界各地分散兴起，这属于城市发展的孤立阶段。工业革命后，大工业生产方式的崛起，推动大工业城市率先在西欧各主要工业国家出现并急剧增加，并形成以地理区位优势、资源禀赋、交通运输条件、文化特质等为复合特征的大城市聚居形态，这属于城市发展的传统阶段。自20世纪20年代后，尤其是第二次世界大战后，世界各主要发达国家进入城市高速发展阶段，出现许多人口超过千万、经济实力显著的特大城市，这属于城市发展的现代阶段。此阶段，因劳动力、资本、物流、信息、技术、资源等生产要素从不断向大中城市高度集聚的状态，转向往大城市周边或者大城市郊区转移的状态，城市形态开始空间结构大分化与大重组的浪潮，形成彼此有机连接的特大城市—中小城市—小城镇梯次布局与功能组团的大都市区或者大都市圈。

与此同时，分割的城市治理体系、碎片化的城市管理权限、单一的政府管理模式，导致传统的城市政府无法有效应对大都市区或大都市圈内公共问题，无法有效提供高效的一体化公共服务，需要从制度安排视角重构大都市区或大都市圈的治理理念、治理结构与治理机制，以满足大都市治理的多样性以及推动区域经济社会一体化发展之目标。自此，大都市治理范式正式登场。

3.当代中国大都市治理范式的内涵

大都市治理范式是指大都市区或大都市圈不同层级政府、不同治理主体围绕共同的发展目标，通过协商一致的方式，综合而成的共有理念、共有结构、共有机制、共有策略的集合，它包括共有权利、共有设施、共有规则、共有形态、共有绩效以及共有知识体系等六个方面。

虽然雅各布斯认为“共有”（Togetherness）是规划理论中一个古老的理想，甚至是“令人恶心”的一个词，因为在那些人们面临的选择是“要么共享所有，要么什么也不共享”的城市里，常有的结果是什么也“共享”不到，其根本原因是在缺少自然的和普通的公共生活的城市区域里，居民通常会在很大程度上处在互相隔离的状态中［7］。造成这种“共有理想”缺失的一个根本原因在于，作为大都市治理的最主要、最核心的主体力量——城市居民，往往被置身于大都市治理过程之外，无论是城市规划，还是城市治理，抑或是城市的各类基础设施的体验设计等，都缺少一个最基础性的制度安排，即大都市治理主体的共有权利的尊重与设计。因此，大都市治理范式建构的首要之义，不但在于赋予各级城市政府的治理权力，而且在于赋予包括城市居民、企业、社会组织等各类治理主体的共有权利，这种共有权利不仅包括基于政治生活、经济生活、社会生活与文化生活等公共生活的决策权、参与权、监督权，还包括基于增进广大城市居民日常生活多样性的居住权、选择权、体验权和融合权等。

大都市治理范式的内涵，除了基于公共生活与日常生活多样性的共有权利，还包括基于以互联互通的交通、信息为核心的基础设施与公共空间建设之共有基础，基于以对话与合作为核心的公共制度与政策体系建设之共有规则，基于以特大城市为核心的大中小城市交通圈分层布局的大都市圈形态之共有形态、基于以共赢为核心的共荣体系之共有绩效、基于以大都市治理范式为核心的城市治理体系之共有知识体系。

（二）当代中国大都市治理范式的“三新”特征

当代中国大都市治理范式的建构，既受到世界大都市治理一般范式理论与实践建构的影响，又受到当代中国政治经济制度、基本国情与国家发展战略的规约。从政治经济制度视角看，当代中国大都市治理范式受单一制国家结构形式影响深远，缺乏自治基础的共治要求使得突破行政区划界限的统一大市场体系迟迟难以真正建立［8］。从基本国情视角看，当代中国大都市治理范式受地理区位优势与区域资源禀赋的制约程度很高，跨区域经济社会一体化进程差别很大。从国家发展战略视角看，在20世纪80年代长三角区域发展、珠三角区域发展、环渤海湾区域发展（京津冀）三大国家区域发展战略基础上，自20世纪90年代中期开始，确立西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展四大国家区域战略；进入21世纪后，提出国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略“两大新型国家发展战略”，以及以成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群为核心的新型城镇化发展战略。这种覆盖不同国土面积、体现不同层次内容的立体化均衡化国家发展战略格局，不但带动具有中国特色的大都市圈的发展，而且推动具有中国特色的城市群的兴起。

1.新模式：基于共享的统筹式治理模式

2003年10月，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“五个统筹”的发展目标（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），强调坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。2015年10月，中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

从全面、协调、可持续的发展观到创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，一方面意味大都市治理模式的理念的日趋深化，从原来的偏重强调经济发展型的非均衡式治理理念，转向强调经济发展型与民生发展型并重的包容性治理理念；另一方面，意味大都市治理模式的内涵的新拓展，从注重统筹式治理转向基于共享的统筹式治理，由此建构当代中国大都市治理的新模式。

2.新形态：基于ICT的智慧型治理形态

美国著名电子政务专家简·芳汀教授（JaneE.Fountain）认为，因特网以及信息技术的不断更新，从根本上改变传播、工作、企业和政府的组织方式。作为一项革命性技术，因特网以及众多的相关的信息技术提供影响政府结构以及政府和市民关系的技术潜力［9］。将现代信息通信技术（Information Communication Technology，ICT）应用于现实政治、行政与社会治理过程，通过ICT的嵌入与固化及其与既有科层制治理体系的互动，可以型构一个嵌套于现实科层制治理体系的网络化治理形态，即电子化政府或者数字化治理形态。

将现代信息通信技术应用到大都市治理过程，通过信息通信技术的连接、处置、反馈等自运转方式，以及大都市治理主体（各级政府、企业、社会组织、居民等）与信息通信技术的多元互动方式，一方面可以突破人力成本的桎梏，推动人力依赖型的大都市治理范式走向数字支撑型的大都市治理范式，有效回应民众需求，促进政府与居民的互动；另一方面，可以突破行政区划的边界制约与权限划分，将各个自成体系的分散式治理模式有机对接，变传统的孤岛型治理为无边界的跨域一体化治理，提升政府治理绩效。

基于ICT的大都市治理形态，既是一种集生产生活生存生命生态“五生功能于一体”的新型智慧聚居与发展形态，又是一种保障与扩展居民权利、优化与提升公共权力治理绩效的新型智慧型城市治理范式，同时还是恢复人在智慧型大都市治理形态中的主体作用的新型技术动力机制。

3.新机制：政府主导下的多中心治理机制

传统的大都市治理范式建立在分割的等级化治理体系上，是一种依赖单一权威的单中心体制。然而，在联邦制国家结构形式下的大都市区，种类多样的地方政府形态、范围相互交叉的管理权限、多样化的公共需求、跨域流动的公共事务、碎片化的公共服务设施，让分割的大都市治理范式遭遇重塑有效率兼具回应性，且具有权威的统一区域化治理结构体系的呼声。美国经济发展委员会1970年的报告主张两个层次治理结构的制度安排，且同时实行集权和分权：每一个大城市地区有一个总体的政府单位，每一个大城市地区内部有大量的社区组织［10］。这种新型大都市治理范式虽然强调跨区域治理体系的权威协调，但始终主张大都市区内分散化的多中心治理体系的作用，即分散化的地方政府通过竞争与合作，可以满足居民多样化需求与偏好，有利于提升公共服务的质量，提升公共治理绩效。

联邦制结构形式下产生的多中心治理体系，对于实行单一制国家结构形式的当代中国来说，能够借鉴的经验是十分有限的：一是组建有权威的统一区域化治理体系虽然多年来在理论界与实务界一直呼声很高，但20世纪80年代长江三角洲地区曾经由中央政府出面组建的“上海经济区规划办公室”却是以失败告终，教训不可谓不深刻。二是多中心治理体系是建立在以回应性与效率为基础上的，其前提是众多责任制地方政府的建构，而当代中国各级地方政府的责任制建设难尽人意。三是当代中国大都市区跨域公共事务合作呈现一种中国特色的路径选择，即绩效导向、领域合作、项目带动、一体共赢，这是经过长期试错之后得出的宝贵经验和有效做法，是一步一步摸索过来并得到各方认可的可行做法。

因此，当代中国大都市治理范式的新机制必须基于当代中国国家结构形式这一基本现实，发挥政府的主导作用，并不断通过责任制政府、回应性政府、绩效性政府建设，突破分割治理体系的制约，将缺乏有机连接且彼此掣肘的弥散型治理范式，转型为以明确且相互增强的目标来推动不同层次、不同部门间的整合与合作的整体性治理范式，推动传统的官僚制治理范式走向政府主导下的多元共治范式，进而建构中国特色的大都市治理新范式。

三、当代中国大都市治理范式的转型方略思考

2015年12月24日，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，该指导意见提出要“牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径”，到2020年，实现“城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升”之总体目标［11］。这意味当代中国的大都市治理必须以大都市治理现代化为导向，以建构现代大都市治理体系为目标，形成与当代中国经济社会文化一体化发展相适应的大都市治理新范式。为此，必须在传统大都市治理的战略理念、战略举措方面实现新的转型与突破。

（一）战略理念的转型

回顾当代中国大都市圈的形成与发展，可以看到一个明显的演进轨迹：基于地理区位优势、资源禀赋、产业基础与社会文化条件等综合而成的大都市区，首先在当代中国东南沿海地区显现，这就是传统的三大都市圈——长三角地区、京津冀地区、珠三角地区。其次，从东部地区向中西部地区梯次转移的开发开放与非均衡发展战略，与传统以省会为中心的区域政治与经济中心的呼应结合，形成当代中国分散的中心城市布局。再次，随着20世纪90年代西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等国家发展战略的逐步提出，以及以高速公路、高速铁路为主的国家快速交通网络体系的形成，以特大城市、大城市为核心的城市群形态在经济发达的地区逐渐形成雏形。最后，进入到21世纪第二个十年，以泛长三角（从传统江浙沪地区辐射至安徽）、京津冀、泛珠三角（包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等九省区和香港、澳门特别行政区，即“9+2”各方）为代表的新三大都市圈，以及以成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群为核心的四大国家级城市群，开始成为当代中国国家建设的主战场，由此掀开当代中国大都市治理范式建构的新篇章。

当代中国大都市圈与城市群的形成，既是一个长期的自然历史演进过程，又是一个国家战略主动设计与主动塑造的实践过程，更是这二者互动推进、交织演进的发展过程。因此，推动当代中国大都市治理范式的转型，必须在战略理念上把握当代中国大都市圈与城市群的演进规律，始终以单一制国家结构形式为制度框架背景，将市场力量与政府力量有机结合，遵循经过长期发展而逐渐固化的“先规划对接，再深度协同，后一体化发展”的历史经验与可行做法，用区域战略规划统筹区域协同治理，再用区域协同治理推动区域经济社会文化一体化进程，从而为当代中国的区域协同发展与国家建设培育新动力、催生发展新空间。

（二）战略举措的突破

通览2010年《长江三角洲地区区域规划》、2015年《京津冀协同发展规划纲要》、2016年《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，我们会发现当代中国大都市治理范式转型的战略举措的突破轨迹，即从统筹区域合作到促进协同发展再到推进区域经济社会文化一体化发展这一制度设计主线，其基本内容体系包括区域规划对接对联、基础设施互联互通、市场体系开放开发、区域制度深度融合、经济社会文化一体化发展“五位一体”战略举措。

在区域规划对接对联方面，通过中央层面的跨省区大都市圈与城市群规划的统筹制定，加强大都市圈、城市群区域规划与城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的衔接，明确大都市圈、城市群发展目标、空间结构和开发方向，确定大中小城市的功能定位和分工，形成以特大城市、大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈与城市群的战略空间格局体系。

在基础设施互联互通方面，应统筹交通基础设施和信息网络布局，推进跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，“打破以单独部门为单位的建制或者建立的仅属于自己的信息与服务传递的设施，电子政府的建立必须要求官僚们跨越部门的界限一起工作，并建立一个不专属于哪一个部门的基础设施”［12］，形成基于以特大城市、大城市为核心的大中小城市交通圈分层布局体系以及城市群综合交通网络体系。

在市场体系开放开发方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置，促进创新资源高效配置和开放共享，加快推进产业一体化、商品市场一体化、生产要素市场一体化、产权一体化、人才一体化与信用体系建设一体化进程。

在区域制度深度融合方面，通过建立以对话与合作为核心的跨区域发展协调机制以及成本共担和利益共享机制，重点推进户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度的改革，加快区域公共服务制度均等化进程。

在经济社会文化一体化发展方面，以大都市圈与城市群建设为主要平台，将大都市圈与城市群一体化发展融入区域经济社会文化一体化发展进程，形成以共赢为核心的当代中国区域经济社会文化共荣发展体系，建构具有当代中国特色的大都市圈与城市群协调与治理模式，进而为当代中国大都市治理范式的转型提供根本的发展动力。

四、结语：用开放包容思维推进当代中国大都市治理现代化的深化

库恩在《科学革命的结构》一书中，从应对危机的反应视角，对新范式的形成过程进行深入揭示——“从一个处于危机的范式，转变到一个常规科学的新传统能从其中产生出来的新范式，远不是一个累积过程，即远不是一个可以经由对旧范式的修改或扩展所能达到的过程。宁可说，它是一个在新的基础上重建该研究领域的过程，这种重建改变了研究领域中某些最基本的理论概括，也改变了该研究领域中许多范式的方法和应用。在这个转变期间，新旧范式所能解决的问题之间有一个很大的交集，但并不完全重叠。当转变完成时，专业的视野、方法和目标都将改变”［5］72-73。也就是说，在从旧范式向新范式转换的过程中，范式的内涵将发生根本性转变，无论是世界观、行为方式、方法论，还是治理结构、治理机制、治理制度，都与旧范式存在根本性的不同，即新范式一旦形成后，就愈来愈成型，愈来愈排斥反常，这一方面说明范式的成熟，另一方面，说明范式也会成为新范式再创新的阻力因素。因此，推进范式的创新，需要保持开放包容思维，用不断更新的知识体系指导范式的不断深化。

当代中国大都市治理的新范式建构，直接依托于当代中国大都市治理实践的不断推进以及大都市治理范式知识体系的不断深化。而当代中国大都市治理实践脱胎于城乡二元区隔体制（城市与农村，市民与农民），且日渐成型于当代中国大都市治理的新型二元结构体制（中心城区与大都市郊区、本地居民与外来务工人员），许多旧问题未解，新问题又添，这种复杂性与不确定性的叠加，既导致隐藏在大都市治理范式背后的公平正义价值受到极大的损伤，也直接阻碍大都市治理现代化进程的推进。

有鉴于此，需要我们一是在当代中国大都市治理实践过程中，推动政府主导下大都市治理主体的多元参与，不断扩大大都市治理的共有权利，实现人与制度的有机结合，构筑更加公平正义的大都市治理共有基础；二是立基现代信息通信技术（ICT）的最新成果，不断再造大都市治理的共有结构、共有机制，形成更加开放包容的大都市治理共有结构与共有规则，提升大都市治理的共荣绩效；三是深化大都市治理范式的理论研究，用不断更新的知识体系推进大都市治理范式的深化与变革，为当代中国大都市治理现代化提供富有指导意义的理论资源和发展动力。

［1］芬纳.统治史（卷一：古代的王权和帝国）——从苏美尔到罗马［J］.马百亮，等，译.上海：华东师范大学出版社，2010：概念性序言2-5.

［2］本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013：3.

［3］唐亚林.产业升级、城市群发展与区域经济社会一体化——区域治理新图景建构［J］.同济大学学报：社会科学版，2015，（6）：55-61.

［4］国家新型城镇化规划（2014—2020年）［EB/OL］（2014-03-16）［2016-02-20］.http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.

［5］托马斯·库恩.科学革命的结构［M］.4版.金吾伦，等，译.北京：北京大学出版社，2012.

［6］王旭.美国城市史［M］.北京：中国社会科学出版社，2000：3.

［7］简·雅各布斯.美国大城市的死与生［M］.金衡山，译.南京：译林出版社，2006：55-57.

［8］唐亚林.长三角城市政府合作体制反思［J］.探索与争鸣，2005，（1）：35-37.

［9］简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新［M］.邵国松，译.北京：中国人民大学出版社，2004：27.

［10］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.毛寿龙，译.上海：上海三联书店，1999：124.

［11］中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见［N］.人民日报，2015-12-31（3）.

［12］达雷尔·韦斯特.数字政府：技术与公共领域绩效［M］.郑钟杨，译.北京：科学出版社，2011：36-37.

（责任编辑：温美荣）

D630；F299.21

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1005-460X（2016）04-0019-06

2016-04-21

国家社会科学基金重大项目“包容性公民文化权利视角下统筹城乡文化一体化发展新格局研究”（12&ZD021）

唐亚林（1967—），男，安徽宿松人，教授，博士研究生导师，主任，从事地方政府与地方治理、区域发展与公共政策、中国政府与政治研究。