治理视野中的城市基层管理改革：问题、悖论与出路

◎吴晓林

◎张慧敏

（中南大学公共管理学院，湖南长沙 410083）

治理视野中的城市基层管理改革：问题、悖论与出路

◎吴晓林

◎张慧敏

（中南大学公共管理学院，湖南长沙 410083）

大国治理的基石在基层。近年来，随着城镇化的迅速推进，各地陆续进行城市基层管理改革。但是，在改革过程中还存在不少缺陷：在范畴上，基层管理被狭隘地界定在社区层面；在结构上，存在“强政府弱社会、党的作用未摆正”的误区；在机制上，存在“社会管理行政化”和“服务外包简单化”的局限。由于理论预设与现实环境的非对称性，城市基层管理凸显出“主观减负与长期增压、小政府主张与弱社会现实、赋权社会与权力回旋”等三重悖论。总体而言，当前的城市基层管理改革凸显出“问题导向”的特征，未触及治理的根本，特别是在社会赋权方面缺乏战略布局。未来改革的出路在于：跳出社区谈基层，做好顶层设计与底层设计的衔接；培育社会力量、摆正政党位置，完善基层管理的结构；正视赋权社会，推动城市基层管理社会化。

城市基层管理；基层治理；城市治理

一、问题的提出

在计划经济时代，我国城市基层形成“单位制为主、街居制为辅”的管理体制，大多城市居民被吸纳进单位体制，其他人则由街道办事处和居委会管理。改革开放以后，单位制逐渐解体，我国城市基层管理面临新的挑战，街居制成为城市基层管理的主要体制。但是，随着城市规模和居民人口数量的递增，公共事务激增，为城市基层管理带来新的变数。从1978年到2015年，我国城市化率从18%增长到56.1%，城镇居民从1.72亿人增长到7.71亿人。街道办和居委会面临的管理压力日益增大，相应的职责日益超出原有的规定。在这种背景下，城市基层陆续开展两轮管理改革。第一轮改革由上海和北京发起，确立“两级政府、三级管理”的管理体制，增加街道办的职责。这种改革随后于1999年由民政部在全国推广，虽然扩大了街道办的责权，确立了街道办在基层治理的主体地位，但是基层管理事务工作量巨大的情况仍未有效解决。与此同时，城市基层管理范围日益扩大，部分领域成为基层管理的“盲区”。为应对挑战，部分城市开始探索新一轮的基层管理体制改革，这一轮改革的特点以“局部实验”为主，涌现出“街道社区化”“行事分离”“党政组织下沉”“公益创投”等模式，相应地显示出政府与社会分离、社会组织参与治理的进步性。唯其不足的是，这些改革仍然范围有限，还未上升到区域或国家层面。而且，行政支配的逻辑仍然凸显，社会力量缺失、居民参与不足的问题仍未解决。那么，城市基层的管理为何还存在种种令人不满意的地方？城市基层管理体制应该朝着何种方向转型？这些问题需要重新思考。回顾既往的研究，学界对于这个问题的解答还存在相应的不足，具体在于：

（一）相应的研究扎堆于社区治理，将城市基层管理等同于社区治理

以中国知网收录的文献为例，国内对城市基层治理的研究，有一半以上是以社区为研究对象。大多学者将基层治理范围缩限至社区的狭小层面，他们认为社区行政体系是城市基层管理的主要支柱［1］，因而主张以“社区制”为制度载体［2］推进城市基层管理体制改革，提出创建更小的社区来提高公民参与基层管理［3］、建立基于社区的基层治理网络［4］等主张，社区服务、社区协商等均成为推动城市基层治理创新的关键点。为数不多的学者提出，基层管理的参与范围应由单一的社区向多个社区和更广泛的区域一级扩展［5］。实质上，将城市基层管理等同于社区治理，局限城市基层的范围，不利于把握城市基层的整体性和有机性。

（二）学界还缺乏对城市基层管理的一般性知识供给

相关研究停留在分析国内外经验以及具体的实践领域上，缺乏对治理结构和过程的普遍性共识。国外学界在融合多元论和精英论的基础上，产生城市政体论［6］，该理论认为任何单一的力量都不可能推动城市的健康发展［7］，城市政体受到政府机器及商业企业的共同作用［8］，政府同非政府部门之间的非正式合作也被称为治理联盟［9］。同时段的城市治理理论开始从国家和社会的关系中寻求新的出路［10］。但是，上述理论要么是美国城市政治经济的一种抽象化身［11］，要么建立在西方地方分权和自身政治经济环境基础之上，对我国的借鉴意义不宜过度夸大。相应的，国内学界对城市基层管理的研究还未突破从单位制到社区制的“历史转型论”［12］，现实研究则体现出聚焦具体领域的碎片化特征，既缺乏对城市基层总体的判断，又缺乏中观、宏观层面的理论观照。

总体来看，国内外研究尚未明晰城市基层各主体在治理中的不同作用［13］，城市基层管理研究未形成系统的理论体系，对管理结构、主体责任、管理过程缺少深入研究。本文将在治理理论的指引下，集中在国家社会关系的范畴内，分析我国城市管理改革中出现的问题，结合实践发展，找出改革中实践与理论的误区，提出我国城市基层管理改革的方向。

二、城市基层管理改革面临的主要问题

（一）基层改革局限于社区范畴

如上所述，学界对基层管理的理解过于狭隘，扎堆于社区治理。与此相应，实务界的改革也大多集中在社区领域，似乎陷入以社区为轴心的误区。社区自治被认为是一种节省管理成本的更优模式［14］，从而成为基层管理的核心和目标。事实也表明，20世纪末“两级政府、三级管理”体制的确立，主要是确立街道办社区治理的核心地位，继而增加居委会的职能；第二轮改革中出现的各类探索，也主要是在社区层面做文章。例如，沈阳模式确定社区组织的法定地位，将社区自治作为其主要特点来寻求城市基层管理的变革［15］；江汉模式通过社区层面的三轮改革来进行城市基层管理改革；宁波模式、盐田模式、南山模式等也都是着眼于社区层面的改革；在城市基层协商民主实践领域中，近七成案例集中在社区层面［16］。

实际上，城市基层在范畴上不仅包括社区，还包括街道办、区政府（包括未设区的城市政府）层级。现有的理论与实践，将其聚焦于社区有失全面。“就社区而言社区治理”已经不易，“就社区而言基层治理”更加困难。

（二）管理结构存在失衡的缺陷

要理解城市基层管理，必须很好地了解其结构与过程。尽管中央要求构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，城市基层管理的结构仍然存在明显的缺陷。

1.强政府弱社会。20世纪80年代后，相关研究日益认识到，政府与社会要相互影响、相互控制［17］，政府与社会双方的互动在特定环境下相互增权，从而达成合作治理。我国的城市基层管理虽然以政府为主导，也需引入社会力量来参与治理，但是从既有的改革来看，无论是改革主体还是治理主体，都呈现出官方主导的特点，对社会力量的认识仍未达到应有的高度。城市基层管理层面的改革，依然深刻地打着“行政控制”的逻辑，如新近出现的“网格化管理”为代表的“党政组织下沉模式”，甚至就是“行政全能主义”的一轮回潮［18］。客观来讲，在社会组织发育不良的背景下，强调政府主导没有问题，但是政府主导不等同于“政府唱独角戏”。一些地方在推动城市基层管理时，习惯于大包大揽、事无巨细，一方面导致自己苦不堪言，另一方面，由于缺乏社会参与而得不到群众的理解和支持。中央在布局深化改革时就已经非常明确，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织发挥作用”。但是，由于缺乏这个方面的重视，地方在推动合作治理时，要么是找不到可以合作的社会主体，要么是因为社会力量孱弱无法承接政府转移的职能，出现社会失灵的问题［19］。

一些地方尽管在培育社会组织、鼓励中介组织承担公共服务上进行探索。但是，这些社会组织培育和发展的本身，多是为了解决政府眼下难以处理的棘手问题，承担政府“溢出”的职能，并不指向治理的深层改革。例如，一些地方的社会组织的成立由政府单位发起，其维持生存所必要的业务在很大程度上依赖于政府组织，成为政府定点转移职能的中介组织，做什么、怎么做，完全掌控在政府单位手中。事实是，由于培育社会组织不但耗时耗力，而且难以展现突出的绩效，基层政府更习惯沿用既有“自上而下”的行政逻辑，在培育社会组织这个环节上迟迟不见动作，“强政府、弱社会”的现象很难扭转，治理的格局也很难达成。

2.党的作用未摆正。在我国，党是基层治理中的领导核心，基层党组织要在社会基层发挥战斗堡垒作用。但是，党在基层治理中的重要性、功能如何发挥，仍然没有被很好地审视。

在学界，“虚党实政”占据研究的主流。大多研究着重探讨政社关系、政府职能转变等问题，很少关注政党在基层管理中的作用。即使有，也聚焦在党建方面。原因在于，有人将执政党与“统治”一词相结合，认为其与“治理”相悖，将执政党限定为政权中心，仅看到党的领导功能，忽视基层党组织可培育社会组织、改造基层政府、加强国家（政府）与社会的交流、助推治理进程这一强大的社会包容性［20］。

在实务界，“虚政实党”是不少地方的选择。一些地方确实有意加强党组织在基层的领导核心地位，实践中却出现党的作用强势而政府作用隐化的现象。例如，有的改革明确规定党组织有直接管理权，对社区性、社会性、群众性工作负责，压缩政府单位承担责任的空间；有的地方虽然推出居委会与社区工作站“政社分离”的模式，但又通过党委与社区党支部签订目标责任制的方式，将社区自治组织重新旋转进行政体制，使其承担行政事务；有的改革在社区实施大党委制，以社区党委总揽全局，对社区内各党组织、社区服务中心及社区居委会有直接领导作用，全面依靠党组织的力量，实施对社区公共事务的大包干。事实上，发挥党的领导地位不等于党要直接管理方方面面，不等于把党的领导地位直接推向具体工作领域。

（三）管理过程中存在风险

要实现城市基层治理，就要使得管理过程运转流畅，衔接有力。目前的城市基层管理改革虽然突出减负提效的方向，但是在过程中却存在“社会管理行政化”与“服务外包简单化”等较为突出的问题。

1.社会管理行政化。经过改革，城市街道办得到部分增权，相应的职责范围也有所扩大，但是以“街居制”为核心的传统城市基层管理体制所遭遇的困境并未解决。由于长期在各个政府行政条块下工作，基层工作人员的思维和工作模式行政化色彩较浓，且自治组织被行政体制吸纳，社会管理行政化问题突出。理论上认为，街道办事处既是行政组织，也是社区组织，需承担相应的社会职能，居民委员会作为基层群众性自治组织，主要推动居民自我管理、自我教育、自我服务。但现实情况下，基层组织仍无法脱离行政化逻辑，街道办承担大量的行政职能而无暇开展社会管理服务职能；街道办将行政事务下滑到居委会，居委会工作人员的日常工作主要是各个条块交办的行政工作。例如，2015年昆明市盘龙区12个街道办事处共有行政职权408项，与行政职权对应的责任事项多达1 680项［21］。街道办组织往往又通过下指标、行政发包、项目考核等方式，将自己的工作派给社区居委会，使其成为政府的“腿脚”，不少地方的居委会承担上级行政事务占到自身工作的80%以上。基层组织承担如此之多的行政事务几乎是一个普遍现象，这就是社会管理行政化的重要体现。在此背景下，虽然有部分地区建立社区服务中心来分担行政事务，政府部门仍习惯将公共事务指派给居委会，并且通过所谓“事权下移”“费随事转”的方式划拨资金，让自治组织承担行政事务，这种机制事实上也压缩社会自治空间，有“以钱收编”的嫌疑，体现出社会管理行政化的惯性逻辑。

2.服务外包简单化。为了减轻基层管理压力，各地陆续引入公共服务外包等方式，最多的方式是转包给市场，或者外包给政府自己组建的社会中介组织。但是，前者过于依赖市场，政府往往难以驾驭，后者依赖“类政府组织”，基本上未脱离行政化逻辑，这些简单化的外包方式，很容易肢解治理的内涵。

历史地来看，我国的公共服务外包最开始出现在沿海发达城市。深圳市罗湖区政府在1994年率先实行环境卫生服务外包；2000年，上海率先提出并推行政府居家养老服务外包业务。2009年，全国第一个政府服务外包方面的规章在宁波诞生。2014年12月，才有中央层面的法规（《政府购买服务管理办法（暂行）》）出台，对公共服务购买进行规定。随后，各地相继出台政府购买服务的实施意见及相关配套文件。

对于服务市场化外包而言，因为市场组织的利益追求毕竟与公共组织有差异，因而存在一定的风险。首先，从组织性质上来说，市场组织具有逐利性，追求盈利最大化，在承接外包项目时，市场组织很可能会利用自己的信息优势为自己谋取最大效用，损害公众利益；其次，私营部门在其提供公共服务的过程中，可能忽略社会边缘化群体的服务需要，影响公共服务的范围覆盖的全面性，加剧公共服务的非均等化现象［22］。对于服务外包给由政府成立的中介组织而言，表面上看获得绩效和效率，在社会参与方面存在“排外”效应。例如，一些地方在街道办成立社会中介组织承担服务工作，定点承担政府“定点的例行工作”，等于在政府之外再次创办延伸组织，其他社会组织则难以参与进来。上述两种倾向，都在实际上压缩社会组织发育和参与治理的空间，这种风险虽然是无形的，对于架构合作治理的格局则有长期的负面影响。

三、基层管理改革目的与实践的“三重”悖论

在缺乏完善的理论体系情况下，基层管理实践容易忽略我国“弱社会”的现实，造成与改革初衷相背离的后果。

（一）主观减负与“长期增压”的悖论

为基层管理组织“减负”，是城市基层管理体制改革的重要目的之一。理论上和政策上的设计，均提出要推动政府行政管理职能归位和社会职能剥离。但在实践过程中，由于缺乏抓手，以基层减负为导向的改革很容易出现长期增压的效应。一般情况下，在权力运行未达到临界点时，所获得权力边际效应是递增的，一旦达到临界点，再通过扩大政府规模或公共支出所获得的收益递减。实际来看，在未充分调动社会资金参与管理的情况下，不少地方政府仍然习惯用“费随事转”、增加财政供养人员、增加居委会人员经费等方式来实施所谓的改革。这种做法在短期内的确发挥一定的积极作用，但长此以往，基层政府的财权及事权不断扩张，政府需要付出更多的代价来承担扩编增员、增资所带来的成本。例如，随着基层事务的增多，基层政府可能采取扩增警力的方式维持治安，但是警察数量的配备达到一定的规模，其规模效应就会递减，政府反而要为所增加的警察长期担负工资、津贴、各类保障，长期来看，这个成本是巨大的。相应的，基层管理改革应有的培育社会主体、调动社会参与等环节被一再忽略，不但延缓基层社会发育的时间，而且挤压社会参与治理的空间，有悖于改革的真正目的。

（二）小政府主张与弱社会基础的悖论

政府既是社会治理的关键主体，也很有可能“成为良性社会治理机制生成的巨大障碍”［23］，把握好政府的复杂作用，才能有效地实现基层治理。近年来，学界总有一种不分条件主张建立“小政府、大社会”的声音，要求限制政府权力和规模，一些地方改革也确实受此影响。但是，正如马克思所说“必须从纯理论回到现实中来”［24］，任何改革必须考虑面临的现实条件。在不同时期，政府财政支出规模不同，马斯格雷夫法则表明，“经济发展前期政府需进行基础设施而加大投资力度；发展中期，政府投资只是私人投资的补充，可适当缩减规模；经济成熟期，政府需要继续增加投资来更新基础设施”［25］。政府规模大小应视社会经济环境而定，一味地主张小政府，不但无法实现治理，反而会出现基层管理的“无政府”乱象。

小政府主张本身没有问题，但与小政府相随的是大社会，公民参度要高、社会组织要发育成熟且有能力。在社会力量尚未成熟的背景下，马上拥抱这种“正确却超前”的理论，恐怕无助于治理格局的形成。例如，在条件未达到的情况下，过度缩减政府权力和职能“既不利于促进经济增长和确保社会福利产生”［26］，也不利于社会公平的目标的达成，即便是最基础的社会管理事务如社会治安、街区建设、便民服务等，也会受到负面影响。

（三）赋权社会与权力回旋的悖论

在治理语境下，多元主体要展开共同合作，一般以非政府主体得到赋权为基础。要实现基层治理，离不开赋权社会。赋权社会要求政府主导下培育社会并逐步将部分管理权力向社会转移，使得个人、组织和社区能有效进行自我管理［27］。然而，现有的改革往往是基层管理组织不堪重负、运行僵化之后的无奈选择，凸显出“压力导向”下“被动放权”的特征。即使管理权力开始向社会转移，社会赋权在一些地方仍然难以实现。普遍的情况是，社会赋权初期所需的资本注入、社区建设人才培养环节鲜有人关注，中期所需的社区领导团队建设、协作经验培育等基础环节屡受忽视，社会权利巩固等后期环节更是尚未开展，赋权社会并未得到应有的重视。由此，一旦将政府职能向社会转移就很容易出现社会失灵，在这种情况下，出于维护基层稳定和执政合法性的考量，只能再次将权力回旋。从社会放权的初衷到事实上的收权，反映出“放权到收权”的相反逻辑。由此，应由社会主体承担的管理责任又回到政府组织身上，改革出现赋权社会与权力回旋的悖论。

四、我国城市基层管理改革的出路

由上来看，中国城市基层管理改革凸显出“问题导向”的特征，改革基本上是基层政府减压的选择。政府仍然习惯于大包大揽，一旦压力增大，就不得不部分地向社会转移职能，与此同时，社会组织未经发育难以承接，政府在面对社会失灵时，又不得不将权力回收，导致基层管理改革在“放权与收权”之间不断徘徊。政府在基层管理改革方面既存在战略模糊性，又缺乏精细化的政策安排，很难触及治理的真正内涵。必须正视中国城市基层管理面临的问题与环境，寻求城市基层管理改革的出路。

（一）跳出社区谈基层，做好底层改革的顶层设计

必须跳出“视野划小、范畴缩限”的改革局限，突破社区范畴，提升城市基层管理的层级视域。在更大层面整合多重治理力量，首先，要做好底层改革的顶层设计，通过适当提高城市基层管理的层级，在更高层面获得基层改革的共识，架构区域性基层治理的整合性、协调性平台，实现多种治理力量和资源的整合。这就要求打破“街道办—居委会”二元结构的狭隘认识，纵向上取得区级政府以上的重视，理顺区—街道办—社区的关系，横向上理顺政府与社会的关系，完成政府社会互动关系的塑造。其次，底层设计要与顶层设计相衔接，既要有城市基层管理“一盘棋”的全局意识，又要有“牵一发而动全身”的微改革意识，将政策落实到基层社会的各个角落，让基层群众获得参与感和满足感，共同参与城市基层事务的管理。

（二）补足结构性缺陷，建构完善的城市基层管理体系

要改变管理结构失衡的现状，就需郑重审视各个治理力量的作用。首先，要摆正政党的地位，既要避免理论西化的不现实主张，避免有意忽视或排斥政党的力量，也要注意避免将其推向“以党代政”“无所不包”的境地。正确认识政党作为国家治理体系的有机组成部分的地位，在基层管理过程中就是要发挥资源整合、改革设计上的领导作用，而非简单的补充或替代作用，党在沟通民意、培育社会组织方面的作用极为重要。其次，要下大力气，补足社会力量的短板。研究表明，从自上而下到自下而上治理模式的转型，并非遵循线性逻辑，在权威依赖的环境下，辅导社会组织、培育社会组织的中间环节必不可少［28］。城市基层管理改革不能绕道而行或者另辟蹊径，必须比以往更认真地做好培育社会组织的基础工作，逐步降低社会组织的准入门槛，为其提供必要的资金场地、辅导培训和政策支持，发挥社会组织承接政府转移职能、带动居民参与基层治理的积极作用，通过示范、培训和辅导，激发民众的参与意识和能力，通过扩大向社会组织购买服务、发展公共服务购买等形式，让其更多参与公共事务管理。

（三）正视社会赋权，推动城市基层管理社会化

城市基层管理不仅要赋权社会来参与管理，还必须重视理顺管理过程。基层政府必须理解赋权社会的内涵，破除市场依赖、行政依赖。更多地引入社会力量承担政府职能，推动基层管理行政化向基层管理社会化转变。一是以项目制的方式让社会组织更多参与基层行政管理，将政府包揽的非强制性任务特别是服务性事务，交由基层社会来承担，积极推进社会组织在“辅老、助困、助残、助弱”等服务方面的工作，逐步扩大其在社会组织培育、承担政府行政事务方面的参与面；二是打破自上而下代理民众需求的行政逻辑，积极引入“社区需求导向”机制，推广“公益创投”模式，借由社会组织的力量了解基层居民需求，并以其为项目申请的出发点，提出专案申请，获得项目资助，参与基层治理；三是改革资源配置方式，建立和推广“自下而上”的资源分配体制，实现社会组织与地方政府经费划拨部门的“直接衔接”。政府各部门要统筹规划，列出专门预算，由社会组织自主提案，通过独立的提案审查委员会评估之后，获取并且依据居民需求使用经费，政府从直接配置资源转向评估与监督。

总体而言，我国城市基层管理离治理理想尚有一段距离。下一步的改革，一定要通盘考虑基层管理的范畴、整合基层管理所需的资源要素，设计城市基层管理改革的体制机制。

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（责任编辑：于健慧）

D630；F299.21

A

1005-460X（2016）04-0025-05

2016-02-16

国家社会科学基金项目“城市社区业主维权的社会冲突及其整合机制研究”（13CZZ030）；国家社会科学基金重大项目“新型城镇化背景下的城乡关系研究”（15ZDA044）；教育部社会科学基金项目“转型期中国政党主导型行政改革的动力学研究”（10YJC10018）

吴晓林（1982—），男，山东莱阳人，行政管理系主任，副教授，从事城市治理与政治发展研究；张慧敏（1994—），女，湖南常德人，行政管理专业硕士研究生，从事城市治理研究。