论客观政策供给偏差及其消解——政府决策能力现代化的视角

◎倪咸林（1.清华大学社会科学学院，北京100084；2.中华人民共和国民政部 政策研究中心，北京100721）

论客观政策供给偏差及其消解
——政府决策能力现代化的视角

◎倪咸林1，2（1.清华大学社会科学学院，北京100084；2.中华人民共和国民政部 政策研究中心，北京100721）

国家治理能力现代化内含政府决策能力现代化。当社会政策需求的无限性与政府政策资源的有限性之间的矛盾持续存在时，决策者的有限理性可能会无意识地造成政策供给偏差。这一偏差的出现与特定社会的政治文化、决策者决策能力、决策机制及决策技术等因素相关，其存在不仅会抑制一些合理政策需求，还可能恶化政策问题，浪费政策资源，损害政府公信力。因此，应通过加强政策理论教育、强化民主决策意识、完善科学决策机制、采用先进决策技术、提升决策能力水平等措施减少客观政策供给偏差的生成。

国家治理能力现代化；政府决策能力现代化；客观政策供给偏差

党的十八届三中全会《决定》将“推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］作为全面深化改革的总目标，为政府自身改革设定蓝本和目标。然而，当前中国一些政府部门的政策供给还存在一些问题，制约政府决策能力现代化的实现。例如，正当家用汽车产业在政策推动下迅猛发展的时候，汽车尾气导致的雾霾问题却凸显出来；正当城市化进程在相关政策推动下加速前进时，人口聚集导致的交通拥挤、上学难、看病难等“城市病”却困扰市民的生活；正当地方政府做大做强房地产业时，商品房供过于求导致的一座座“鬼城”呈现在人们面前……显然，这些问题的出现并非是决策者在政策供给时就想要得到的结果，而是其供给的政策在经过实施之后出现的无意图的后果。那么，这些政策偏差为什么会出现？这些政策偏差出现以后会产生什么样的影响？又应该如何抑制这些政策偏差的产生呢？笔者将围绕上述问题展开探讨。

一、客观政策供给偏差存在的一般条件

政策供给偏差即政府政策供给和社会政策需求间的差距，是指决策者在供给公共政策时，在政策问题、政策对象、政策目标、政策方案、政策成本、政策供给数量、政策供给重点、政策供给时机等方面面对多重可能选择时做出的脱离或违背政策应然的各种选择的总和。根据产生原因的性质，政策供给偏差可分为两类：一类是主观政策供给偏差——基于决策者的主观故意而生成；另一类是客观政策供给偏差——基于客观原因而非决策者主观因素而产生。本文仅就客观政策供给偏差展开论述。

客观政策供给偏差在任何社会的任何发展阶段都是难以避免的，因为每个社会的每个发展阶段都存在支撑其产生的条件，客观政策供给偏差生成的一般条件主要有以下四个方面：

（一）决策者拥有政策选择空间

客观政策供给偏差是决策者在政策供给中进行选择的结果，没有选择，就不会产生偏差，因此，其产生以政策供给过程中存在选择空间为前提。而对于公共决策者而言，“无论怎么样严密地监督和控制，所有的工作中都存在着一定程度的自由裁量空间”［2］，主要表现在决策者在政策过程的某个环节或要素上——政策问题（把哪些社会问认定为政策问题）、政策对象（基于哪些群体的诉求而启动政策议程）、政策目标（把社会问题控制在什么程度上）、政策方案（在多个备选方案中采用哪个）、政策成本（投入多少政策资源）、政策供给数量（特定时间段内出台多少政策）、政策供给重点（政策应该重点供给哪些领域）、政策供给时机（针对特定问题什么时候出台政策）——通常“并非仅有一个最优选项，而是有两个或者两个以上的选项，所有这些选项的集合就构成了决策者的政策选择空间”［3］。此外，不但既有选项具有不确定性，而且整个选择过程也不存在一个客观标准指导决策者进行选择，而决策者为完成决策任务又必须在这些变量上做出取舍，于是，决策者只能根据自己认定的标准进行选择，而其认定的标准并不总是正确的，选择标准一旦不正确，就会导致政策供给出现问题。因此，政策选择空间在为决策者政策选择提供可能的同时，也为选择偏差的产生提供条件。而且，只要政策选择空间存在，客观政策供给偏差生成的可能就始终存在。

（二）决策者“有限理性人”的属性

客观政策供给偏差是由决策者非主观原因导致的与应然的政策选择之间的差距。这一结果尽管是决策者亲自选择的，但却并非决策者想要的。这种结果之所以会出现，与决策者“有限理性人”的属性有密切联系。按照赫伯特·西蒙的观点，由于人的“知识的不完备性”、未来“预见的困难”、“可能行为的范围”［4］78-82的无限性等原因，任何人的选择都不能确保是最优的，也即都有可能导致现实政策过程偏离理想轨道。而且，“尽管个体是趋向理性的，但他们的理性受到有限的认知和情感能力的制约”［5］。因此，人的理性有限这一点是无法彻底克服的，这意味着决策者只能把客观政策供给偏差出现概率降到最低限度，却无法彻底杜绝它的出现。

（三）政策选择最终检验的事后性

“公共政策的实施是检验政策方案正确与否的唯一标准”［6］。虽然政策选择标准主要由决策者确定，但检验政策供给是否合理的最终标准却以政策供给造成的客观结果为根本依据。在选择阶段，由于政策还未实施，其实施后的效果只能通过预测获知。尽管现代预测理论、方法和技术的发展为预测政策供给后果提供一定帮助，但还是无法确保预测的准确性，这决定决策者判断失误的风险始终存在。而且，即使决策者想通过政策试验来规避风险，也通常收效甚微，因为政策试验不可能持续太长时间，不可能大范围进行。因此，试验结果未必就是政策全面推行之后产生的长远效果，这决定在政策实施前通过试验验证政策可靠性的做法并不必然奏效。由此可见，政策选择恰当与否只能通过事后得到最终检验，这决定决策者规避客观政策供给偏差的效果是有限的。

（四）社会政策需求的理想性、无限性和多元性

现代社会问题多数是高度复杂的，政府能力是相对有限的，但社会政策需求却是理想的、无限的和多元的，“几乎所有的个人问题和社会问题都要求政府来解决”［7］，这意味政策供给与政策需求之间总是存在偏差。首先，公众提出的政策需求总具有一定理想性，许多政策需求相对于政府能力而言是不切实际的，而政府通常仅针对那些在自己能力范围内的社会问题采取行动，而公众认为政府应该采取的一些政策行动却没有付诸实施，从而导致大量政策需求得不到满足。其次，公众提出的政策需求具有无限性，公众对公共政策这一公共产品的边际消费成本为零，于是，“人们总是期望政府为他们做更多的事情”［8］，当他们的某个政策需求得到满足后，马上就会产生新的政策需求，而拥有有限政策资源的政府不可能满足公众无限的政策需要，这意味“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的深切关注”［9］69。最后，公众提出的政策需具有多样性，不但每个公民的政策需求包含多个方面，而且不同公民的政策需求也不完全相同，这意味社会总的政策需求是不可胜数的，政府想要一一满足多样化的政策需求是不太现实的，只能满足其中一小部分，当政府对满足哪部分公众的政策需求做出取舍时，那些政策需求没有得到满足的公众就会认为政府政策存在偏差。

二、当前中国客观政策供给偏差出现的现实原因

在不同社会或同一社会不同发展阶段，客观政策供给偏差出现的几率是不同的，这种几率差异是由特定社会或特定发展阶段所具有的特定因素导致的。当前客观政策供给偏差在中国还是常见的问题，其产生主要是由以下五个因素所致。

（一）社会传统或惯例导致的认知误区

“每一个社会都有自己的使其成员的价值观和生活方式不同于其他社会成员的文化”［9］41，虽然它们通常不会受到人们的任何质疑和挑战，但并不意味这些传统和惯例都符合社会正义。当一些与社会正义相背离的传统或惯例影响人们的政治认知时，基于此而形成的对政府和社会间关系的认知便会影响到人们对政策价值的认知，进而引导决策者的政策选择偏离正义轨道。这种情形集中体现在传统政治文化的影响之中。尽管改革开放后中国社会逐步现代化，但传统和惯例作为根深蒂固的文化因子仍然在不同程度上影响人们的思维，政府仍被许多人看作当然的公共资源的垄断者，而许多决策者仍持有“官本位”的潜意识，于是在决策过程中，一些看似合理的政策选择其实是偏离公共利益轨道的。这样的结果看似由决策者主观因素导致，但决策者置身于这一文化环境中，是在无意识中接受这些文化因子的，甚至其自身也意识不到其选择会存在问题。此外，特定的历史时代和社会环境等文化因素也同样会影响决策者的判断。因此，这类政策供给偏差产生的原因是决策者自身所无法控制的，其形式上是主观的，但实质上是客观的。

（二）现代社会问题的复杂化

问题解决难度直接影响其解决质量。当前，中国社会问题的日益复杂化增加问题解决的难度，进而增加政策供给偏差出现的几率。在当前的中国，尽管“市场经济构成了社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展”［10］，但“我国正处于经济转轨期和社会转型期，这种状态打破了原有的利益格局，改变了以往社会群体的利益分布结构”［11］，社会分化加剧。“社会分化的结果使简单的社会结构复杂化了，使同质的社会不断异质化了，社会结构变化异常活跃”［12］。在此情况下，一旦发生社会问题，利益相关者的构成将变得复杂化，他们的政策诉求势必也会变得复杂化，再加上现代社会中政策问题扩散速度更快，波及面更广，这必然导致“结构不良的问题”［13］越来越多，从而增加决策者决策的难度。在决策难度不断增加的情况下，决策者政策供给发生偏差的几率必然上升。

（三）一些决策者决策能力不高

决策者的决策能力一般与决策水平成正相关。尽管决策者决策能力属于其个人因素，但在一定程度上也是其自身无法控制的因素。一国决策者的整体决策能力主要受该国公务人员职业培训计划、公共部门人事制度、国家教育政策、国家教育水平等因素的影响，这些因素都是外在于决策者的，当由于这些因素的影响而致使一国整体决策水平偏低进而导致政策供给偏差产生时，政策供给偏差的生成就具有客观性。虽然中国历来重视领导干部队伍建设，随着时代发展，领导干部整体素质得到不断提高，决策能力也有大幅提升，但相对于现代社会中高标准的决策要求而言，一些决策者的决策水平仍然偏低，主要表现在对早已过时的经验决策模式的沿用上。虽然任何决策都包含“事实”要素和“价值”要素［4］44，经验在决策中不可或缺，但正如人们在对渐进决策理论进行批判时所指出，经验主要适用于“稳定发展的社会形势，不符合社会变革的需要”［14］，于是在社会发展节奏不断加快、新的社会问题不断涌现的社会转型期，经验决策就会表现出不适应性。于是，决策者能力欠缺的短板就暴露出来，为客观政策供给偏差的出现提供机会。

（四）科学决策机制得不到有效运用

个人决策能力的有限性可以通过特定机制在一定程度上弥补，其中应用比较多的是集体决策机制、参与决策机制和智囊辅助决策机制等，它们可以整合多个人的有限理性从而接近“完整理性”［15］，减少甚至避免政策供给偏差的出现。改革开放以来，尽管中国的政策体制朝着科学和民主的方向迈出很大步伐，但在对权力的监督上还存在薄弱环节，在一些决策者身上，“大权独揽‘一言堂、家长制’作风严重，习惯于命令、强制方式推进工作”［16］，于是，能力有限的决策者在决策中存在的诸多问题得不到警示或纠正，客观政策供给偏差的出现也就难以避免。

（五）决策方法和技术相对落后

决策技术的运用情况直接关系到决策质量。广义的决策技术既包括决策过程中使用的具体工具、手段和方法，也包括所需要的理论。当前，中国政府决策的硬件条件已经不逊于西方国家，但在决策所需要的软件方面仍然与西方国家有一定差距，尤其是在所应用的理论工具方面。指导理论的落后导致决策者在对社会问题的界定、解决方法的选用、政策未来的预见等方面都可能会出现更多错误，从而增加决策失误的几率，也就增加客观政策供给偏差产生的几率。

三、客观政策供给偏差的危害

公共政策是“指向社会公共利益的”［17］，但客观政策供给偏差的存在意味公共利益受到抑制。从理论上而言，主客观政策供给偏差造成的影响是存在差异的，即主观政策供给偏差是决策者故意为之，因而应该受到批判；而客观政策供给偏差不是决策者故意为之，因此，决策者不应受到批判。但在现实中，“由于政策过程中存在信息不对称问题”［18］，究竟政策供给偏差是由客观还是主观原因造成的，公众通常难以准确区分。于是，即便政策供给偏差是由客观原因所致，也可能会被公众当作主观偏差予以批判。因此，主客观政策供给偏差所造成的危害并无实质区别。当客观政策供给偏差产生时，主要会造成以下四个方面的危害：

（一）抑制合理的社会政策需求

客观政策供给偏差的出现意味着：要么真正需求的政策得不到供给，要么供给的政策不适当。当特定政策得不到供给，而这一政策又确为公众所需要时，势必会导致社会公众的政策需求无法获得满足。当供给不适当的政策时，社会问题得不到解决或得不到彻底解决，政策问题承受者的损失将会持续下去，其政策需求还是不能得到完全满足；又或者政策成本过高，或者效率过于低下，或者负面效应太大，造成政策资源的浪费，尽管公众政策需求得到满足，但在政府政策资源总量一定的情况下，势必会影响公众其他方面合理政策需求的满足。

（二）恶化社会问题

一旦政府的政策供给存在客观偏差，通常意味政策问题得不到解决或得不到彻底解决，原先的政策问题继续存在，而新的政策问题又会不断产生，于是，政策问题越积越多；即使带有偏差的政策能够彻底解决社会问题，但如果负面效果太大，也导致更多新的社会问题生成，使得社会问题增多。积累的大量社会问题如果长期得不到彻底解决，彼此之间会相互影响，不仅会使得每个社会问题复杂化，还会使得整个社会的社会问题复杂化，不仅会影响整个社会系统稳定运行，还势必会增加之后动用政策工具对其加以解决的成本。

（三）浪费公共资源

客观政策供给偏差的存在通常会导致三种后果：一是政策问题得不到解决，已经投入的政策资源就会浪费掉；二是政策问题仅得到部分解决，但得不到彻底解决，在这种情况下，投入的政策资源虽然不会全部被浪费掉，但也会有部分被浪费掉；三是政策问题被彻底解决，但却带来较大的负面效应，导致新的政策问题产生，于是，解决新的政策问题的投入也会造成政策资源的损耗。由此可见，无论客观政策供给偏差导致什么样的政策后果，都会导致政策资源浪费问题的产生。

（四）损害政府公信力

“政府公信力主要是指政府的信用能力，体现为公众对政府的信任程度，关系到政府的影响力和号召力”［19］，其存在的前提是“政治合法性的获取”、“公共权力的制衡”和“政府能力的认可”［20］。客观政策供给偏差的存在对公信力存在的三个前提都会造成损害：首先，由于公众无法分辨政策供给偏差的主客观性，客观政策供给偏差的出现势必会受到公众的批评，政府的合法性受到削弱；其次，客观政策供给偏差之所以会出现，主要在于决策者拥有政策选择空间的同时科学决策机制无法有效发挥作用，决策过程由决策者包办，公共权力也就难以得到有效的制衡；最后，在政策供给出现偏差时，政策问题无法得到有效解决，而“公共政策无法有效解决公共问题会使公民怀疑政府的有效性”［21］。由此可见，客观政策供给偏差的出现会使政府公信力的存在基础受损，公信力也必然会受到损害。

当然，客观政策供给偏差的危害中有些是相对客观的，即不管公众是否认识到它的存在，负面效果都会产生，如由政策偏差导致的社会问题的积累以及对政策资源的浪费等；而有些危害则是相对主观的，即只要公众认识不到偏差的存在，这些危害就不会产生，如政策供给偏差对政府公信力的损害。

四、抑制客观政策供给偏差生成的对策

国家治理能力现代化必然要求政府决策能力现代化。客观政策供给偏差广泛存在的现实说明当前中国政府决策能力离现代化要求还有一定的差距，因此，有必要采取有效措施减少或消除客观政策供给偏差。

（一）加强政策理论的研究和教育，增加政策过程的理论含量

理论是行动的先导，掌握先进决策理论是决策者提升决策能力的一个前提。当前，国内相关决策理论主要是从西方国家引进的，它们建立在西方社会、经济和政治基础之上，而中国的社会、经济和政治情形与西方有着明显差异，因而西方的决策理论并不完全适用于中国的现实场景，这要求中国必须建立符合中国国情的决策理论。在构建中国特色的决策理论时，应该做到：既要克服西方公共决策过程拖而不决、成本巨大、效率低下的弊端，也要把人民民主专政、全心全意为人民服务等理念和价值融入到公共决策之中；既要注重短期利益，也要兼顾国家的长远未来；既要确保公平、正义等社会价值的实现，也要兼顾效率等经济目标的贯彻和落实……在此基础上，建立中国特色的公共决策理论，并随着时代发展不断创新，确保始终用最先进理论武装决策者，不断提升他们的决策能力。

（二）强化民主决策意识，克服政策认识误区

既然传统政治文化中的一些消极因子是客观政策供给偏差产生重要诱因之一，那么剔除这些文化因子就成为减少客观政策供给偏差的一个重要途径。一方面，要对传统政治文化中的消极因素进行批判，使人们尤其是公共决策者认识到它们的消极性，同时，加强现代民主政治理论的研究和宣传，推动人们政治观念的现代化，帮助公共决策者摈弃“官本位”意识，放弃“家长制”“一言堂”的作风，回到“民本位”的决策轨道上；另一方面，以全面深化改革为契机，推进政务公开、优化权力运行，强化对决策权力的监督，既可为人们践行新的政治理念提供机会，也可使人们通过参与现代民主活动更新政治理念。此外，还要在全社会层面进行科学知识的宣传和普及，引导公众用知识取代愚昧，用科学取代偏见，用理性取代冲动，从而为减少政策供给偏差提供有利的社会文化环境。

（三）提升公众政策认知水平，纠正政策供给偏差

如果公众的政策认知水平达到一定高度，一旦政策供给出现偏差，就容易被他们发现，决策者就会面临舆论压力，促使决策者在决策中尽量避免出现政策供给偏差；或者公众利用特定的政治机制纠正政策供给偏差，因此，提升公众的政策认知水平有助于抑制或消除政策供给偏差。通过多种形式的宣传教育，公众一方面会获得现代政治理论，激发其公民意识，促使其积极主动地去参与公共决策；另一方面，会获得相关科学知识，提高其政策认知和分析能力，从而使其有能力发现政府政策供给偏差，最终推动政府决策水平的提升。

（四）推进决策科学化，有效利用集体智慧

科学决策机制的运用是减少客观政策供给偏差的一个有效途径。尽管可供选择的决策机制有集体决策机制、参与决策、智囊辅助决策等多个，它们在操作上存在差异，但其基本理念是相同的，即用多个人的理性替代单个人的理性，弥补个人理性之不足。因此，无论选择采用何种决策机制，都需要具备以下两个条件：一是参与决策的理性个体之间保持权力相对均衡，能够相互之间形成制约，防止其中任一个体独自做出决策；二是参与决策的理性个体都能发挥其应有作用，这又要求决策者具备足够的责任心，确保决策顺利推进。

（五）采用先进决策技术，提升决策者的决策能力

先进决策方法和技术的应用有助于减少政策供给偏差。应在批判借鉴西方先进决策理论、方法和技术的基础上，结合中国国情进行创新和改造，确保中国公共决策的理论、方法和技术始终居于先进水平。同时，还需要培养决策者应用先进决策理论、方法、技术的意愿和能力，首先，通过教育引导端正决策者的态度，让决策者明确客观政策供给偏差的存在的危害和科学决策的重要性，使其从内心产生提升决策质量的真实愿望；其次，要加强对决策者民主政治理论和科学知识理论的教育，既有利于拓宽其决策视野，也有利于保证决策方向的正确性；最后，要强化对决策者决策方法和技能的培训，使决策者掌握必要的专业决策知识和技术，直接提升其决策能力。

五、结语

当前，人们在探讨政府政策供给偏差时，往往不对这些偏差产生的主观与客观原因加以区分。虽然主客观政策偏差造成的影响并无实质差别，普通公众也难以准确区分主客观政策供给偏差，但从政府治理的角度而言，主客观政策供给偏差的区分还是有必要的，因为二者产生的原因是不同的，如果不对原因做准确区分，在寻求解决方法时就难以做到“对症下药”。相对于主观政策供给偏差的治理容易快速取得成效而言，客观政策供给偏差治理成效的取得通常需要一个较为漫长的过程，因为重塑社会政治文化、提升决策者素质和能力等措施的落实需要一个循序渐进的长期过程，这就要求政府对自身整体的政策供给水平有一个科学的评估，用以监测自身政策供给水平在一个较长时间段内的变化情况，从而明确自身努力改进的方面和方向，通过不断地改进，提升政府决策能力，为国家治理能力现代化奠定基础。

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（责任编辑：温美荣）

D63-31；C934

A

1005-460X（2016）04-0073-05

2016-02-18

国家自然科学基金项目“公共信任危机的形成及修复机理研究”（71473116）

倪咸林（1980—），男，安徽阜阳人，博士后；副研究员，从事制度分析与公共治理研究。