网上公众评议政府：制度实践对制度理念的背离——来自佛山市A区的个案考察

◎颜海娜 （华南师范大学政治与行政学院，广东广州510631）

网上公众评议政府：制度实践对制度理念的背离
——来自佛山市A区的个案考察

◎颜海娜 （华南师范大学政治与行政学院，广东广州510631）

网上评议作为信息化时代的一种参与式绩效评估模式，在佛山市A区的实践中却出现一系列与制度设计理念相背离的现象：评议参与人数虚高，当地公众的实际参与率却明显偏低；各政府部门公然拉票、刷票以及互投感情票；评议的主观随意性较大，在一定程度上存在恶意打差评的现象；评议分数的统计过程不透明，公众对结果的客观性、公正性以及真实性存疑，评议似乎成为政府部门的“内部派对”。而地方政府缺乏推行参与式绩效评估模式的动力和决心，网上评议缺乏有效的制度安排，现阶段公众的参与水平不高，以及大规模参与式评价活动自身的局限性等都可以部分地解释上述背离现象。

网上评议；政府绩效评估；公民参与；制度实践；制度理念

一、引言

网上公众评议政府，具有成本低廉、方便快捷以及身份保密等特点，其已被越来越多的地方引入到政府绩效评估领域中，作为推进公众参与、沟通政府与公众关系、监督政府以及吸纳民意的重要手段。然而，在实践中，网上评议的实际效果却往往与理想预期相去甚远，不少公众甚至认为这种以互联网为平台的公民参与只不过是政府在“作秀”。在理论界，也有少部分学者关注到网上评议的失序、失控、失效等问题，例如，陈炳、高猛认为，网络传播的复杂性容易导致公民网络政治参与的无序化、极端化，网络信息的集权操纵有可能导致“技术官僚为民做主”的结果［1］。邓蓉敬指出，政府部门在网上公众评议中可能存在暗中策划、组织策略投票行为，使网上评议向有利于自身的方向发展［2］。颜海娜、杨俊文从公职人员感知的视角，对一个地方政府网上公众评议的有效性进行测量。其结果发现，公职人员对网上评议的有效性普遍持负面的看法，认为网上评议只不过是政府部门自导自演的一场“戏”［3］。一个在规范价值层面非常值得推崇的制度设计，为什么在实际操作层面遭到那么多人的质疑？遗憾的是，已有研究更多停留在对网上评议种种乱象的描述上，对政府部门在网上评议中所采取的种种策略性行为及其行动逻辑关注不够，对其内部机理缺乏实证式尤其是个案式的深入探究。基于此，本文拟以佛山市A区为个案，考察网上公众评议政府的实践是如何与制度设计的理念相背离的，并对其背后的深层次原因进行剖析，尝试与西方的公民参与理论进行对话。

选取佛山市A区作为个案研究对象的缘由如下：第一，A区自2011年起正式启动网上评议工作，其数年的实践为本研究积累大量的实证素材，也提供在中国情境下观察政府绩效评估中公民参与状况的一个较好样本；第二，作为一级地方政府，A区在开展网上评议活动过程中所遭遇的一系列困境具有一定的典型性，能够在很大程度上折射政府绩效评估中公民参与的普遍性问题；第三，研究者自2013年4月起接受A区政府的咨询课题委托，在“赢得研究的进入”上有较为便利的条件。

资料收集主要采取深度访谈法和问卷调查法。其中，深度访谈针对45个政府部门分管绩效管理工作的领导和各业务科室负责人进行，主要了解各个部门对于网上评议相关问题的看法。问卷调查的对象包括政府公职人员和公众，其中公职人员问卷共派出2 782份，回收2 457份，这其中有2 186份为有效问卷，有效率为89.0%。①2013年7月4日至7月10日，调研组采取定点定时、现场派发、集中填写问卷的方式，对A区各机关单位（不包括中央垂管机关）全体在岗公职人员（包括公务员、事业单位编制、雇员编制）开展全员问卷调查。公众问卷主要借助于2013年度A区的公众满意度调查进行，调查的对象针对两类公众，其中一类是精英公众，即A区所有登记在册的人大代表、政协委员、企业代表、社会组织代表、村居代表等，采取按比例抽样的方法，共派发代表版问卷349份，回收问卷342份，其中，有效问卷为287份，有效率为83.9%；另一类是普通公众，共派发公众问卷1 700份，回收1 672份，其中有效问卷为1460份，有效率为87.3%。①在2013年12月至2014年1月期间，采取等距抽样、按比例抽样以及偶遇抽样相结合的方法进行全区范围内的公众满意度调查。

二、A区网上公众评议政府的背景与制度设计

（一）A区开展网上公众评议的背景

佛山市A区地处广东省珠江三角洲西翼，比邻穗港澳，辖区面积逾九百平方公里，户籍人口约29万人，常住人口约42万人。从2006年起，A区由直属机关工委牵头实施以“机关绩效和作风建设考评”为主要形式的绩效考评工作，其中就包括高达50分的“社会评议”部分。但此时的A区还没建立起一套真正意义上的政府绩效管理体系，“社会评议”中的参评人员仅限于人大代表、政协委员、企业代表以及社团代表等“精英公众”，一般意义上的公众基本被排除在社会评议之外。

对于A区而言，建立网上评议机制首先是出于行政体制创新的需要。佛山市作为广东省行政体制改革的试验田，在打造“责任型”“服务型”政府、加快政府职能转变方面一直扮演着敢为人先的“排头兵”角色。而佛山市对各区的绩效考评指标体系中就明确设有“政府管理创新综合指数”②政府管理创新综合指数是指对全国、本省、本市、本区、本行业发展有重大意义和影响的政府管理措施或工作创新。一项，且该项指标的权重占比高达4%。作为佛山市下辖的五区之一，尤其在同市经济最为发达的X区效仿外地先进经验推行网上评议活动后，A区在行政体制创新方面的举措自然也就不甘人后。从2011年3月开始，A区绩效办就着手建设网上评议的专栏，为此，相关负责人还专门到临近的X区“取经”，学习相关的操作方法。

2011年12月，A区将网上评议纳入到每年“机关绩效与作风建设考评”的“社会评议”中，让公众通过互联网对A区38个③A区近几年一直在推行大部制改革，2012年增加到43个部门，2013年增加到45个部门。政府职能部门的工作绩效和作风建设情况进行评价。在谈及这一行政体制改革的创新举措时，A区领导班子都纷纷认为此举能够推动政府部门工作方式和作风的转变，有效遏制不作为、乱作为、慢作为以及失职渎职等现象的发生，是“未来的大势所趋”。在A区直属机关书记看来，“网上评议是A区试图扩大（社会）评议者范围的一个创新举措，让普通老百姓对政府的绩效也有话语权”。④访谈记录：A区直属机关工委书记，2013年4月24日。

2012年年初，佛山市被广东省确定为三个地级市政府绩效管理试点单位之一，A区也抓住了这一改革契机，希望以绩效评价统筹已有的各项考评，解决已有考评过多过滥，漠视公众参与，缺少外部监督等问题，以“实现政府执行力与公信力的高度统一”。在A区区长看来，“目前执行力在制度层面应该说已经得到了较好的解决，如何提升政府的公信力，才是摆在政府面前的一大难题”。⑤会议记录：A区区长在全区政府绩效管理试点动员大会上的发言，2013年4月18日。而构建网上公众评议机制恰恰是提升政府公信力的一个有效探索。

2013年末，佛山市《建设人民满意政府行动方案（2014-2020）》正式颁布，明确提出要努力建设“人民满意政府”，并且将“以企业群众满不满意为标准，评估各区（县）、各部门对本行动计划的执行效果，测评结果纳入年度绩效考核”。⑥节选自《佛山市建设人民满意政府行动方案》。紧接着，A区相应出台《人民满意政府实施方案（2014-2020年）》，明确提出2020年要力争“成为全国同类县区建设人民满意政府的示范城市”。

可以说，来自上级政府的考核要求和政策偏好、来自邻区的示范作用以及来自A区自身行政体制改革的创新要求，这一系列因素共同促成A区网上公众评议活动的开展。

（二）A区网上公众评议政府的制度设计

根据《A区2011年度机关绩效和作风建设考核评议办法》的规定，网上评议工作遵循“客观公正、民主公开、注重实效、操作简便”的原则，由A区考评领导小组办公室⑦考评领导小组办公室设在区委组织部，具体工作由区直属机关工委负责实施。负责组织实施。评议对象包括党政机关、人大机关、政协机关、法院、检察院和实施公务员法管理的事业单位以及部分“双管”单位和其他上级驻A区单位。

A区政府于每年12月下旬在政府网站上开设“机关绩效和作风建设评议专栏”⑧投票系统仅开放十天。，接受公众（网民）对参评单位在“工作绩效、依法行政、服务质量、清正廉洁”等四个方面的评价，评价等级分为“优、合格、差”。其中“工作绩效”是指按“三定”方案确定的主要工作完成情况和区委、区政府确定的年度重大工作完成情况。“依法行政”是指按照法定权限和程序履行行政职能情况；按规定办理行政审批业务、处理行政投诉和信访投诉情况；按规定履行行政执法情况。“服务质量”是指改进服务态度、服务方式，提高服务质量和水平情况；推进岗位责任制等9项制度和一站式审批、一条龙服务、一个窗口进出和电子政务等服务情况。“清正廉洁”是指领导班子团结协作、作风民主、决策科学、廉洁勤政，年度无违纪违法现象；机关工作人员廉洁从政、干净干事。计分标准按“优”100分，合格“70”分，“差”0分计算。当评议人勾选“差”选项时，系统会自动弹出一对话框，要求评议人填写“差评”的理由，如评议人不填、乱填、错填，则当无效票处理。工作绩效、依法行政、服务质量和清正廉洁等四个单项各占网上评议总分的25%，网上评议得分的计算公式为：

网上评议单项得分=［（“优”票数×100+“合格”票数× 70+“差”票数×0）÷有效票数］×权重系数

网上评议总得分=四个网上评议单项得分总和

为防止发生组织刷票、重复评分等人为影响网上评议结果的行为，直属机关工委还规定：自2012年起，评议人只能凭个人手机号码和验证码的方式进行投票；同一个手机号或计算机IP仅有一次投票机会。

虽然网上评议分数仅占机关绩效和作风建设考评总成绩的5%①客观评价（即组织考核）与主观评价（即社会评议）各占50%，其中，网上评议占主观评价的10%。，但在A区直属机关工委书记认为，“这5分已经很高了，有时前一名与后一名的分差只有零点几分，这时网上评议就起（决定性）作用了”。②访谈记录：A区直属机关工委书记，2013年4月24日。而考评的结果运用体现在三个方面③引自《佛山市A区2012年度机关绩效和作风建设考核评议办法》。：一是与公务员年度考核优秀比例相结合，如被评定为“优秀”、“达标”以及“不达标”等次的单位，其工作人员年度考核“优秀”等次的比例分别为20%、15%、10%；二是与机关绩效考核奖相结合，被评定为“优秀”、“达标”以及“不达标”等次的单位分别按照100%、80%、60%发放奖金；三是对被评为“不达标”等次的单位进行通报批评或要求其书面整改等。

（三）A区网上公众评议政府制度设计的理念

就规范价值而言，网上公众评议政府的作用和意义是不言而喻的。正如Hua Xu所言，信息技术在公共领域的应用有助于提高政府透明度、打造责任型政府，提升政府公信力，以及推动一国（地区）的民主进程［4］。Kim和Lee对2009年韩国首尔市政府的公民网络政治参与状况进行实证研究，其结果发现，网民对政府回应性的满意度越高，他们对自身影响政府决策的感知也就越高；网民对自身影响政府决策的感知越高，他们对于政府透明度的评价也就越高［5］。Welch、Hinnant和Moon等学者也发现，公民对网络政治参与的满意度与公民对政府的信任程度之间呈正相关关系，并且政府对网络政治参与的回应性、公开性和互动性是直接影响政府公信力的重要因素［6］。

因此，就其制度设计理念而言，一方面，通过设立网上评议，政府可以向社会展示绩效型政府的形象，宣扬行政体制创新成效，提高政府公信力；另一方面，地方政府借助网上评议机制，以民意“倒逼”作为考评对象的下辖各职能部门改进工作方法、提升工作绩效，以实现绩效管理的控制功能。事实上，对于网上公众评议这一制度设计，A区大多数政府公职人员都持较为积极肯定的态度，寄予了较高的价值期待的④用李克特量表的方式来测量，其中1=非常不赞同，2=不赞同，3=一般，4=比较赞同，5=非常赞同。：在2 186个有效公职人员样本中，有42.8%的人认为公众可以通过网上评议有效参与政府绩效评估（均值=3.24，标准差=0.962），而不认同这一观点的人仅有18.2%；有48.4%的人认为公众可以通过网上评议对政府进行有效的监督（均值=3.37，标准差=0.926），而不认同这一观点的人仅有14.3%；有55.0%的人认为网上评议能够促进政府与公众之间的沟通（均值=3.51，标准差=0.876），而不认同这一观点的人仅有9.9%；有超过六成的人认为网上评议有利于推动各部门对公众负责（均值=3.59，标准差= 0.864），而不认同这一观点的人仅有8.5%。

三、A区网上公众评议实践对制度理念的背离

作为一项制度创新的举措，网上公众评议既然得到A区政府高层如此大力的支持，也得到大多数公职人员的普遍性认同，那么，其理应在实践层面发挥很好的作用。然而，笔者在A区走访调研的过程中，却观察到一系列与上述制度设计理念相背离的奇怪现象。

（一）网上公众评议参与率虚高

2013年1月30日，《南方日报》一篇题为《网上评议步子迈得更大一些》的文章把A区的网上评议活动作为成功案例，进行了详细的报道。报道将2012年的网上评议与2011年的首次评议活动相比较：“网友投票和参与度大幅提升，由2011年收到10万余张网评投票增至2012年的27万余张，增幅达到170%……”⑤《网上评议步子迈得更大一些》，《南方日报》，2013年1月30日第4版。报道还对这一喜人的成绩进行点评，“2012年机关绩效网上评议要求输入短信验证码才能投票，同一IP或手机号，只能投一票。虽然此举仍不能完全杜绝拉票，但从A区42万常住人口能收到27万余张网评投票看，有足够的理由相信多数网评投票是市民独立投出的”。⑤

《南方日报》的数据其实就来自A区政府的官网，按照上述数据来统计的话，A区网上评议的参与率高达64.3%。A区是一个农业县区，其地区生产总值（GDP）在佛山市五个区中排名最后⑥2012年，佛山市的地区生产总值6 709.02亿元，其中最高的X区2 338.79亿元，而排名最后的A区仅502.62亿元。，在珠三角地区中社会经济发展水平相对落后，全区公众的平均受教育水平并不高。⑦在2013年度A区公众满意度调查的1 460个有效样本中，有1447人回答“您的学历？”这道题，其中，有42.8%的人的学历在高中/中专以下（包括初中、小学及小学以下）。公众的受教育水平直接影响其参与能力，在一个农业县区所开展的网上公众评议居然有如此之高的参与率，这不得不令笔者疑惑。在相当长一段时间内，A区的普通公众在政府绩效评估中一直处于“无参与”的状态，评估基本上属于政府的内部活动且评估结果主要由内部消费，公众连“被动信息供给者”的角色也无从发挥［7］。那么，这个参与率到底在多大程度上反映A区网上公众评议的真实状况呢？为了验证这个问题，笔者利用A区2013年度公众满意度调查的机会，在代表版（即人大代表、政协委员、企业代表、村居代表等“精英公众”）问卷和普通公众版问卷中都穿插一道题目：“您是否参加过由区委区政府组织的网上公众评议活动？”调查结果具体如下：在回收的1 460份有效公众问卷中，有1 435份对该题作答。在这1 435个样本中，有82.2%的人表示没有参加过网上评议，仅17.8%的人表示自己参加过网上评议；在回收的214份非政府职员的有效代表问卷中①代表版问卷的有效样本为287个，笔者把其中属于政府公职人员的代表样本（75个）剔除掉，还剩212个。，有212份对该题作答。在这212个样本中，有68.9%的人没有参加过网上评议，仅31.1%的人表示自己参加过网上评议。综上所述，在总共1 647个有效公众样本中（包括一般公众和精英公众），仅有255+66=321个参加过网上评议，也就是网上评议中纯粹意义上的公众参与率仅为19.5%。尽管这次公众满意度调查不是严格意义上的概率抽样，但即便是这样，也与官方所公布的统计数据相去甚远。

（二）政府公职人员而非公众成为网上评议的真正主体

既然A区网上评议的公众实际参与率如此之低，那么当地政府网站和省级媒体所宣称的“27万人次”的投票率是如何产生的呢？通过对各部门的走访调查及深度访谈，笔者发现，表面上看，网上评议是一个扩大公民参与的有效手段，但实际上却是政府以技术手段加强自上而下控制的一个工具。事实上，在网上评议中唱主角的并非是一般意义的公众，而是政府公职人员。由于网上评议的分数直接影响到各部门的考评总分及排名，也间接影响到公职人员的切身利益（如奖金、评优比例等），各部门都有影响网上评议结果的强烈动机。政府依托科层制以政治性动员的方式推行网上评议，更是诱发各部门的策略性投票行为。

具体而言，各部门主要通过四种策略性行为影响网上评议的结果。

1.利用网上评议平台技术上的漏洞在同一台电脑上反复“刷票”。2011年首次开放网上评议系统的时候，A区政府对于这一新鲜事物的引入显得“措手不及”。由于事先没有对评议网站进行手机号、IP地址或者身份证等的限制，出现部分IP地址1分钟之内连续投10票到30票的现象。可以说，投票系统设计上的不完善以及网络管理能力的不足，为部门的“刷票”行为提供可乘之机。而网上评议的虚拟性、匿名性特点，则在很大程度上降低部门公职人员“刷票”行为的“羞耻感”。A区宣传部部长曾毫无隐瞒地说：“之前没有要求验证手机号和IP地址，我就让我退休在家的老爸天天在家里守着电脑，帮我们部门‘刷票’”。②访谈记录：A区宣传部部长，2013年5月27日。在访谈中，A区人力资源和社会保障局某科长也表达类似的观点：“（网上评议）之前也搞过，无非就是那个单位的人就不断投自己单位优秀，因为涉及年终奖嘛，肯定都是这样投的。”③访谈记录：A区人力资源和社会保障局某科长，2013年5月6日。

2.通过自上而下分派投票指标的方式来完成投票任务。由于网上投票平台处于刚刚开发投入使用阶段，网上评议对于很多人来说是一个新鲜事物，为了避免这一个改革创新举措出现“冷遇”，区委、区政府要求各个部门都要完成一定的投票指标。虽然上级不是以文件或公开的方式来推动这件事情，各个部门的领导或者是通过内部会议，或者是通过非正式沟通渠道“领取”本部门需要完成的投票指标，并在部门内层层传达上级的指示，以落实上级的政策意图。“分派任务”和“组织上网投票”是笔者在访谈中经常听到的话语。在A区国土城建局某科长看来：“网上评议不能很好地反映实际的效果，其实真正上网投票的老百姓真的不多，还有就是每年各个部门都会组织人去上网打分，去投票，然后这个时候往往就是拼哪个部门人多。”④访谈记录：A区国土城建局某科长，2013年5月13日。就连A区直属机关工委某副主任，也在会上向我们坦言：“现在的网上评议不是你们想象中的一人一票，而且要投的项目很多，都是（各单位）任务分下来，你投我，我投你。”⑤访谈记录：A区直属机关工委某副主任，2013年4月25日。

3.通过发动下属单位、内部人员及其亲属朋友等投票的方式来进行“拉票”。就连2012年网上评议分数最高的市场监管局也承认他们靠的是“拉票”：“这个得透露一下，我们是怎么把这个分数拿到的呢？发动我们的亲戚朋友啊，我们的监管对象亲戚朋友，找这些支持我们的工作、了解我们工作的人嘛。比方说你去基层做些制度调查的时候，跟他们说‘麻烦你，帮我们把分数打高点’。”

类似于“拉票”或“动员式投票”等策略性行为使得一些规模比较大或者动员能力比较强的部门占有一些先天的优势，前者如公安局，属于人员编制最多的部门，有一千多的公安干警，后者如教育局，能够动员到成千上万的老师和家长。在谈到安监局为何在网上评议中处于劣势时，其副局长是这样认为的：“到年底有的大局一个人发动五个人到网上去投票。我们局总共就是三十几个人，再怎么发动才一百五十个人，一个大局三四百人，你一发动就是一两千人，他们搞投票肯定有优势了。”⑥访谈记录：A区安监局副局长，2013年5月6日。

4.部门之间互投“感情票”。这主要是在一些非正式关系比较好的部门之间。为了避开自己投自己票的作弊嫌疑，一些部门采取互投感情票的“共谋”策略。正如A区国土城建局某科长所说，“主要还是机关部门在运作，要么就是我这个部门给你部门评一下，你再给我部门评一下这种。网上评议其实意义不大。”①访谈记录：A区国土城建局某科长，2015年5月13日。

笔者通过问卷调查搜集的数据也进一步佐证了访谈的观点。在2 186个有效公职人员样本中，有53.1%的人认为“目前网上评议基本上是靠各机关单位发动工作人员及其亲属朋友等来进行投票”（均值=3.56，标准差=1.034），换而言之，网上投票最主要的主体不是一般意义上的公众；有66.4%的人认为“部门的人员规模越大，动员的票数越多，网上评议的分数可能就越高”（均值=3.85，标准差=0.959），也即规模大或者动员能力强的部门在网上评议中更有可能占据优势地位；有66.6%的人认为“网上评议的分数与排名不能如实反映各部门的实际工作绩效”（均值=3.86，标准差= 0.934），也即网上评议的客观性是存疑的。

（三）网上公众评议的主观随意性较大

2011年，A区公众对 38个政府部门的评议票共100 966张，这其中“优”票32 906张，“合格”票65 810张，“差”票2 250张，差评率达2.2%②2011年区直机关绩效和作风建设“网上评议”结果通报，http：//www.gaoming.gov.cn/zwgk/tzgg/201201/t20120117_3465820.html。，“其中有不少差评票是没有写出客观理由的”。③访谈记录：A区直属机关工委书记，2013年4月2日。2012年，为了改进网上公众评议的质量，A区直属机关工委对网上公众评议的信息平台设计进行了优化，要求评议人对于“差评”这一选项必须写明理由才能打分成功。这一机制的设计除了要控制网上公众评议中的恶意打差评现象之外，也希望能够系统地收集公众对于政府各部门所提供的公共产品或服务的意见，作为政府发现、控制及纠正问题，改进工作的一个有力工具。然而，在实际操作中，一方面，真正意义上的普通公众很少有动力上网评议政府，政府通过这个平台不容易收集到一般公众的意见；另一方面，因为绩效信息的严重不对称，加上公众参与的水平不高，即使是真正意义上的公众也很难对政府的绩效进行客观评价。

在深度访谈中发现，不少部门认为网上公众评议存在较大主观随意性，难以真正反映他们的工作实绩。在2 186个有效公职人员样本中，有52.9%的人认为“社会公众没有动力花时间上网评议政府”（均值=3.56，标准差=0.909），而有超过三成的人认为“主动参与网上评议的一般都是对部门服务不满或自身利益因部门的行政决定而受到影响的公众”（均值=3.56，标准差=0.932）；有55.3%的受访公职人员甚至认为“网上评议存在部分人恶意打差评的现象”（均值= 3.65，标准差=0.953）。在访谈中，一些窗口业务比较多、与基层群众接触比较多或者执法职能比较多的部门对于网上公众评议更是持负面看法。在A区国土城建局某副局长看来：“普通百姓看待一些机关单位很多时候主观色彩比较浓厚，像有时候他们来办证，资料没有准备好，被退了，然后他就会觉得是你这个部门做的不好。我们的业务量大，经常也会出现这种情况，在网上评议中也造成一定的不利影响。”④访谈记录：A区国土城建局某副局长，2013年5月13日。

显然，对于网上公众评议的主观随意性以及评议结果的失控，不少政府公职人员都表示出不同程度的担忧。在他们看来，很多公众连政府部门的职能都难以区分得清楚，更不用说对其工作绩效进行客观评价。自2008年开始A区推行“大部制”改革，经过几轮的部门合并与拆分之后，一些公众可能对部门之间的职责边界产生混淆，在网上评议时有时“张冠李戴”。例如，市场监管局主要负责A区的食品安全监管、文体旅游市场监管、农业市场监管、酒类专卖管理和执法以及牲畜屠宰管理工作，但一般老百姓很容易“顾名思义”，以为市场监管局就是管理菜市场的。市场监管局的某副局长对此就有过抱怨：“作为一个新成立不到三年的部门，我敢说，你去随便问一个人，包括政府工作人员，都不知道我们市场监管局的职能到底是什么！在这种情况下搞网上评议，那效果就可想而知了。”⑤访谈记录：A区市场监管某副局长，2013年5月6日。

作为网上公众评议的组织方，尽管直属机关工委在网上评议页面附上各部门的职能简介和与本年度绩效相关的信息，要求各单位将本部门一年的工作成果以类似年终工作总结的形式上传到网上供网民参考，却依然无法从根本上解决公众评分主观随意性的问题。正如A区卫生和人口计划生育局办公室主任所说：“现在你装个软件，弹出一份协议，大多数人看都不看就点‘同意’，哪有人会认认真真地把各个政府部门的职能和工作报告都读完再去给你评议呢？你要求老百姓有多高的参政议政水平那是不可能的，老百姓只关心他看病是不是便宜了，跟他切身利益没有关系的事情你让他怎么评价？”⑥访谈记录：A区卫生和人口计划生育局办公室主任，2013年5月7日。A区发展规划统计局某科长甚至直言，网上评议已经成为公众宣泄对政府部门不满的平台，“我们执行的是省、市里面的决定，这些决定是为了维护一个地区的发展，可能会损害小部分人的利益，然而这小部分人可能在年底就会跟你唱反调。”⑦访谈记录：A区发展规划统计局某科长，2013年4月25日。

客观地说，各部门虽然在访谈中有发牢骚、倒苦水的成分，但他们的意见也不无道理。一个更为有趣的现象是，恰恰是因为普通公众对其工作职能和实际绩效的不了解，一些主要对内部机关服务、与基层群众接触并不密切的政府部门往往得分较高，如组织部、财政局、档案局等；而诸如公安、城管、环保、交通运输等与群众接触密切，社会期待相对较高的职能部门得到的“差评”往往数倍于其他部门。这也从侧面印证了网上评议的主观随意性对评议结果的客观性与公平性造成的消极影响。

（四）网上公众评议分数的统计过程缺乏透明度

网上公众评议之所以吸引人，一是其统计过程的透明度和安全性，这是一般问卷调查无法媲美的；二是它能使被调查者立即感受到自己意见的力量，增加被调查者的成就感和参与热情。①《透明客观公正：网上评议政府魅力之所在》，《新京报》，2004年12月13日。但A区的网上评议平台并未能体现上述优势，一方面，公众在投票之后无法即时获知投票的最终结果；另一方面，A区官方迟迟不公布各部门在网上评议中的最后得分，评议分数的统计过程缺乏透明度。2011年，A区的网上评议系统在12月24日就已经关闭，但直到2012年的1月13日政府才向社会公布网上评议的结果。此外，对于公众在“差评”中所填写的具体理由，到底直属机关工委是否进行系统的梳理和汇总；公众对于哪些治理领域或哪些部门的问题意见比较多？是否向相关部门进行意见的反馈；相关部门对于这些意见的具体态度是什么；是否采取有效行动；等等，A区政府都没有向公众交代，只是以官方的口吻说“我们将这些意见和建议反馈到相关单位”。公众在网上评议中扮演的更多的是一个“被动的信息供给者”的角色，对于政府角色、资源配置以及管理改革等都无法产生实质性的影响。

当被问及为什么不实时公布网上评议的结果时，直属机关工委的解释是，“有些存在恶意投票行为，如果不经过数据审查就实时公开，恐怕会给我们工作带来很多麻烦……”②访谈记录：A区直属机关工委某科长，2013年4月24日。政府的另一个顾虑是，“怕网民投票的结果与政府内部评价的结果相差太大，挫败一些部门的工作积极性”。③访谈记录：A区某副区长，2013年4月26日。

评议过程的透明度不够，加上评议结果回应机制的严重缺位，在某种程度上反映网上评议程序规则的随意性。而这种随意性不但大大弱化公众监督的力度，而且在很大程度上挫败公众参与的热情，进而削弱公众上网评议的动力。

四、A区网上公众评议失效的原因剖析

（一）政府缺乏推行参与式绩效评估模式的动力和决心

从动因上看，A区政府推行网上评议的目的在于提升政府的公信力，但对如何扩大和促进公民参与缺乏必要的考虑。长期以来，A区习惯于采取自上而下的单一评估模式，当政府尝试改变昔日内部自我封闭式评价方式，将公众纳入正式的绩效评价机制的时候，必然要面临路径依赖的困境，也可能遭遇一些来自既得利益者的阻力。对于作为被评价对象的各部门，可以说是现行体制的既得利益者，他们有极大的动力采取种种策略性行为来减少网上公众评议可能带来的不确定性，避免承担未来的风险成本。因而，他们对于这一新制度持有一种消极、漠视甚至是抵制的态度。而面对各部门的“拉票”“刷票”以及互投感情票等虚假投票行为的时候，A区高层领导人并没有尝试制定严格、可操作的程序规则来杜绝上述行为的发生，也没有尝试为扫清公民参与的障碍进行相关的制度设计；相反，他们采取的是默许或放任的态度。表面上看，A区政府似乎以诚恳姿态吸纳公众参与评价，积极推动参与式绩效评价模式，但在网上评议的实践中，政府却显示出一种对公众评价的“提防”或者拒斥，政府的行为在某种意义上具有解构参与式民主的特征。网上评议开展的形式、信息公开的程度、结果的运用方式等都由作为考评组织者的地方政府一手掌控，普通公众对自己能在多大程度上影响政府决策缺乏必要的话语权。尽管统计数据显示网上评议热火朝天，但实际上一般公众普遍缺乏参与动力；即便公众能够真正参与其中，也难以对政策产出形成任何实质性影响。政府的行为对公民参与的解构无疑加剧公众对政治参与的“无效能感”或“挫败感”，使网上评议陷入进退维谷的尴尬局面。

（二）网上公众评议缺乏有效、可操作的制度安排

在面对由于技术漏洞而出现的“刷票”、恶意打差评等情况的时候，A区政府虽然也曾对网上评议平台进行完善，但依然无法改变网上评议中的失序、无序状况，其根本性原因在于，一方面，政府没有为网上评议确立严格的程序规则，实践中的网上评议呈现出政府主导下的随意性、透明度的匮乏、“开放的”封闭性等特征。信息公开和对评议结果的回应性都没有程序保障，参与机制的有效性受到极大限制［8］。另一方面，政府并没有为公众对政府进行绩效评价提供足够的制度和资源支持。例如，网上评议之所以沦为政府部门自娱自乐的“内部派对”，在很大程度上跟政府的宣传力度不足，网上评议的社会知晓度不高，公众的参与动力匮乏有关。又如，公众的评议需要充分的信息支持，而公众获取作为评价基础的信息的能力受到很大的限制，“数字鸿沟”以及信息不对称等问题严重困扰网上公众评议。

（三）我国现阶段的公民参与水平也间接限制了网上评议的实际效果

当今中国属于典型的“强国家—弱社会”模式，公民社会尚不发达，公民参与水平也相对落后。公民参与的层次可以细分为无参与、无效参与、有限参与、高度参与和公民主导型参与等五个阶段［7］，整体而言，我国现阶段的公民参与尚处于“有限参与的阶段”，公众对政治参与普遍缺乏必要的动力和意愿，这一客观实际在一定程度上造成政府公职人员“自我评议”的现象。Best和Krueger指出，网络参与者的意见并不能完全代表一般公众的观点。网络政治参与只是边际地放大某些利益群体的偏好［9］。正是由于网络政治参与的这种特性，加之受主观评议“刻板印象”“首因效应”“晕轮效应”等因素的影响，使得网上评议的客观性和公正性经常受到质疑。

（四）必须承认的是，大规模参与式绩效评价模式有其自身的局限性，网上评议主体的广泛性和大众性决定了活动本身与高度的技术化和专业化的“不兼容”［8］

为尽可能地吸纳公众参与到评价中，A区政府采取评价对象（如针对38个政府部门）、评价指标（如工作绩效、依法行政、服务质量和清正廉洁）及评价标准（如优、合格、差）的笼统性、抽象性及整体性作为对策，这使得政府采集到的公众评价更多是对于政府宏观职能的主观评价，甚至干脆是一种直观的心理感受，具有较强的个人主观色彩。此外，公共行政系统的内部管理更强调专业性、资源和效率，而以公众满意度为指标体系的外部评价则较为抽象且具有很大的不确定性，这有可能导致在实践中专业的管理者对公众评价的不屑一顾，有“架空”公众评价的内在冲动及行动可能性［8］。因此，政府需要建立对网上公众评议的合理期待，理性地看待实践中主客观评价的不契合性并分析其背后的原因，合理地使用网上评议的结果。

五、结语与讨论

通过对A区网上公众评议的个案研究，我们观察到一系列与制度设计理念相背离的现象。比较有趣的是，一方面，新闻媒体和政府报告对网上评议取得的“长足进展”和“非凡意义”大加赞扬；另一方面，作为评议对象的各部门却普遍对网上评议工作阳奉阴违甚至嗤之以鼻。A区领导对于网上评议的态度也从一开始的“雄心勃勃”“大力推动”到后面的接连降低网上评议在绩效考评中的分数权重，暂停甚至取消网上评议。网上评议实践在A区遭遇的困境，其背后反映的是我国地方政府绩效评估中公民参与失真、失序、失效的普遍现象。

长期以来，政界甚至一些学者都惯于以“我国公民参与水平低下、民众缺乏政治参与意愿和能力”为理由，为政府强势介入乃至操控公民参与的行为作辩护。但要迈向公共行政中真正的公民参与，就应该让行政官员主动走到公众中去，而不是一味要求公众走到官员中来［10］。如果政府官员一边抱怨公众缺乏公民意识和参政能力，一边将公众排斥于公共治理过程之外，那要实现有效的公民参与很可能沦为纸上谈兵。而要建立参与式绩效评估模式，从根本上提升公民参与水平，对公民的赋权与教育必不可少。赋权意味让公众在政府绩效评估过程中享有真正的话语权，并且对评估的结果产生实质性的影响；而教育则意味政府有义务“教育公民怎样在制度内活动，以及如何处理与制度的关系”。

诚如Yang所述，建立政府对公民的信任与建立公民对政府的信任一样重要［11］。在A区的案例中，一些政府官员自始至终都对公众的参与动力和能力持质疑或警惕的态度，甚至试图通过“制度设计剥夺公民参与的机会”，这恰恰是我国政府绩效评估中公民参与受限的另一重要原因。因此，政府应努力消除妨碍公民参与的结构性障碍，尤其需要对制度惯例和制度行为加以调整，帮助公职人员正确地认识公民参与的作用、价值与意义，重新界定他们在公民参与中的角色，把他们从专业的管理者转变为公民的合作伙伴。此外，政府应在制度设计上对自身决策机制、管理模式、组织架构进行合理化改革，以确保公民能够有效地参与到政府的治理过程中。

要重新审视政府绩效评估的价值导向与功能定位。与西方国家不同，我国政府绩效评估的制度基础是科层体系，上下级之间没有真正形成基于内部市场的分权、绩效合同和结果导向，上级政府更多地把绩效考核作为向下级落实工作责任分解工作任务的一种控制手段。在个案中，尽管A区政府用技术手段创新政府绩效评估的形式，但由于网上评议是建立在已有的“压力型体制”基础上的，它既没有改变原有的管理制度和程序，也没有改变政府及其工作人员的行为模式，反而强化科层制的优势。事实上，政府绩效评估（包括网上评议）不是一个简单的技术工具，它涉及政府治理模式的问题。因此，要从变革传统政府治理模式的高度审视政府绩效评估，把绩效评估作为实现政府再造、扩大公民参与、促进合作治理的一个重要途径。

［1］陈炳，高猛.网络时代政府与公民社会的沟通问题［J］.探索与争鸣，2010，（12）：113-114.

［2］邓蓉敬.网上评议政府：信息社会公民政治参与的新形势［J］.理论界，2011，（3）：21-23.

［3］颜海娜，杨俊文.网上公众评议政府的有效性及其影响因素探究［J］.东北大学学报：社会科学版，2014，（7）：394-400.

［4］XU H.Information Technology，Public Administration and Citizen Participation［J］.Public Administration Review，2012，72（6）：915-920.

［5］KIM S，LEE J.E-participation，Transparency，and Trust in Local Government［J］.Public Administration Review，2012，72（6）：819-828.

［6］WELCH E W，HINNANT C C，MOON M J.Linking Citizen Satisfaction with E-Government and Trust in Government［J］.JournalofPublicResearchandTheory，2004，15（3）：371-391.

［7］周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008，（1）：111-115.

［8］王锡锌.公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式：探寻政府绩效评估模式的一个分析框架［J］.法治与社会发展，2008，（6）：3-18.

［9］BEST S J，KRUEGER B S.Analyzing the Representativeness of Internet Political Participation［J］.Political Behavior，2005，27（2）：183-216.

［10］KING C S，FELTEY K M，SUSEL B O.The Question of Participation：Toward Authenic Public Participation in Public Administration［J］.Public Administration Review，1998，58（4）：317-326.

［11］YANG K F.Public Administrators’Trust in Citizens：A Missing Link in Citizen Involvement Efforts［J］.Public Administration Review，2005，65（3）：273-285

（责任编辑：朱永良）

X913.4

A

1005-460X（2016）04-0059-07

2016-05-22

国家社会科学基金重大项目“公众幸福指数导向下的我国政府绩效评价体系研究”（11&ZD057）；教育部留学回国人员科研启动基金资助项目“绩效导向下的县级政府官僚问责制研究”（2014年）

颜海娜（1977—），女，广东茂名人，博士，副教授，硕士研究生导师，从事政府组织与绩效管理研究。