国际住房政策演进脉络与特征及其启迪※

颜　莉

国际住房政策演进脉络与特征及其启迪※

颜莉

内容提要：该文通过对住房政策沿革内容与成效的分析，梳理这些政策演进的脉络，将住房政策沿革归纳成三个阶段，认为许多国家（地区）在制定住房政策时，会在充足性、公平性和适度性目标之间进行权衡，选择适合本国（地区）实情的政策目标。文章结合我国的住房发展内容与特点，对我国住房发展所处阶段作出预判，提出现阶段住房政策制定的原则，认为政策制定要点应包括：坚持市场化方向，促进住房资源配置均衡；完善住房保障制度，促进社会协调发展；转变政府职能，提高住房事务服务水平。

住房政策演进脉络政策目标

住房政策是指政府出面干预和解决住房问题的规定性安排（李文魁，2009）。住房政策的复杂性在于：第一，住房政策的制定关乎政府公共职能的履行与住房市场化，必须处理好消费属性和投资属性、社会功能和经济功能的关系（冯俊，2014）。第二，住房政策的效果较难评估，Donnison（1967）指出，判断住房政策知否成功的标准，就是政府在面临危机时是否采取了行之有效的应对策略。即便如此，对于住房政策效果评估仍是学界争论的焦点。第三，住房矛盾实际上是经济社会发展中深层次矛盾的集中反映，因此当住房政策本身不足以解决这些深层次的矛盾时，合适的住房政策至少不因住房问题而加重更深层次问题的矛盾。

目前我国的住房政策既是上世纪90年代住房政策变革的延续，又是面临多重条件变化和多层次挑战的政策系统。继“十二五规划”提出“坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系”后，今后我国住房政策框架的构建与目标工具的选择，不仅需要国际经验的借鉴、现实施政的探索，更需要深层次地把握住房发展的历史规律，从而为本国的住房政策体系的完善提出切合实际又具有开拓意义的政策建议。

一、文献综述与问题的提出

目前针对住房政策演进脉络的研究，主要有三个角度：一是住房政策模式的研究，主要是对住房发展的主导力量是政府还是市场做理论探讨（Blakemore. K，1998；Mullins.D&Murie A；2006）；二是结合城市发展规划的住房政策的研究（Barlow.J et al，1989；CH. Eddie et al，2003）；三是针对住房保障政策的比较研究（Harloe，1995；Lund，2006；郭玉坤，2013）。

上述研究为住房政策演进特征研究提供了较为扎实的理论基础。但是，住房政策是动态的，这种动态性不仅表现在时间上，更表现在空间上。因此要求住房政策演进脉络的研究不仅以时间为维度，也要以空间为维度。同时，住房政策还是系统性的政策体系，其政策目标、实施原则都必须与一国奉行的主流政策目标和原则一致。为此，住房政策演进脉络与特征的研究，不仅是住房政策本身的研究，也兼顾了住房政策所涉及的经济和社会发展目标的探讨。

二、住房政策的演进脉络

1.共性发展阶段

（1）住房短缺阶段。住房市场发展初期，许多政府都面临住房短缺的局面，出现原因主要有三类：一是由于战争原因造成的住房短缺；二是由于工业化发展带来的城镇化效应，人口向城市聚集，大量产业工人迫切需要住房；三是由于自然灾害或者人为事故造成的住房暂时性短缺，进而引发的居住环境的改善性需要。

针对住房短缺问题，住房政策要点如下：第一，通过政府兴建方式解决公共住房问题，主要是“补砖头”方式实现住房保障，在公共住房的供给对象上以低收入为主，供应方式为租赁；第二，通过财政补贴和土地优惠等方式，鼓励私人开发商建造市场化住房，并对购房者的购房行为提供金融支持（美国尤为明显）。

这个阶段住房政策，基本达到三个目的：第一，最低收入人群住房保障方面，基本上得以解决。第二，对特定人群的住房需求的倾向性政策，也起到一定作用。这类人群有三类：①曾经给国家做过特殊贡献的人，如美国的退伍军人；②遭遇天灾人祸的灾民，比如日本地震后的灾民和香港大火灾后的灾民；③贫民窟里居住多年需要动迁安置的居民。第三，通过住房消费，拉动国家或者地方经济。

2.住房市场供需基本平衡阶段

政府和开发商共同兴建住房，满足住房需求，在一定时期之后，形成了“保障+市场”双轨制的住房供给运行模式。这一阶段的政策要点如下：第一，“市场”手段是住房资源配置的主要方式，住房私有化是住房政策的导向性目标。第二，政府在住房市场上的角色主要有两个，一是公共住房的主要供给者，二是住房市场的调控者与监管者。

这个阶段的住房政策，基本达到三个目的：第一，各个收入阶层按照自己的可支付能力实现住房需求，“市场+保障”双轨运行模式成为各国普遍采用的住房供给运作模式。第二，市场化手段配置住房资源，成为住房市场发展的主流。第三，住房私有化率的提高，拉动了经济增长，促进就业，城市化率提高。

3.个性化发展阶段，即住房市场发展成熟阶段

住房供需基本平衡之后，住房政策上出现了不同特征。主要原因有两个方面：一方面是住房需求出现分化，这种分化是由住房需求群体的收入水平、人口结构和文化观念决定的；另一方面不同的经济发展水平和政治经济体制，使得住房供给体系呈现不同特征。

（1）市场主导模式。这种模式以英国和美国为代表，市场是调节住房资源的主要手段，住房市场发展主要特征如下：①大部分住房需求通过市场解决，住房私有化比率高，英国住房私有化率达到60％以上。但是与国家住房私有化率并行的是主要城市的住房私有化率较低。如伦敦和纽约的住房私有化率大致为30％，这是因为城市化率提高到一定水平后，人口流动性增大、房价偏高，住房需求从所有权转向使用权。②住房保障手段从实物补贴转向货币补贴。公共住房建设逐渐减少，对需求方的补贴力度加大，在英国体现为挖租政策，在美国体现为“住房选择租房券”。③成熟完善的房地产市场机制是市场主导模式顺利运作的关键。其中价格形成机制、供求机制、竞争机制和风险缓冲机制等方面，英美两国都具备成熟完善的法律和制度，并有相应的机构监督和实施。

（2）政府主导模式。这种模式以新加坡为代表，政府是调节住房资源的主导者，住房市场发展主要特征如下：①公共住房主要由政府提供，公共住房保障比率非常高，2014年新加坡的公共住房保障比率达到80.4％，住房福利水平也达到较高水平。②保障与市场双轨制封闭式运作，严格依据收入水平实施的公共住房配售制度，辅之以不同层次水平的住房补贴和完善的抑制租屋炒卖的法律措施，确保了公共住房供应的公平与效率。③在土地国有化基础上，以政府合理规划为前提，中央公积金制度为依托，政府以福利价提供公共住房，私人住房市场以市场价格提供住宅，新加坡获得了“居者有其屋”的“花园城市”的美誉。

（3）中间模式。这种模式以日本和中国香港地区为代表，政府与市场的职能各占一半，住房发展主要特征如下：①住房私有化率和公共住房率基本各占一半，2014年底，日本的住房私有率约为52.6％，香港地区的住房私有率约为56.6％。香港政府一方面致力于公共住房的建设和改造，一方面对市场化住房采取的是积极不干预政策，使得住房市场出现公共住房与市场化住房并行发展的局面。②住房社会机构成熟。香港公共住房的职能大部分由社会性的住房机构负责，代表性机构是房委会和房屋协会。日本的住宅公团、住宅公社和住宅金融支持机构，都是具有社会性质的住房组织，在公共住宅方面发挥重要作用。

综上，住房政策的演进经历了三个阶段：第一阶段是住房短缺阶段，这一阶段的政策表现为由政府兴建公共住房和鼓励开发商开发公共住房。第二阶段是住房市场供需基本平衡阶段，这一阶段的住房政策表现为以市场为主，以政府为辅的双轨住房供应体系逐渐形成。第三阶段是住房市场发展成熟阶段，在这一阶段，住房政策出现分化，分别出现了市场主导、政府主导和中间模式三种政策演进轨迹，在住房政策上三种模式各有侧重，体现出不同的发展特征。市场主导模式以英国和美国为代表，其住房市场机制比较完善，住房私有化率在60％以上，公共住房补贴机制以货币化补贴为主。中间模式以日本和香港地区为代表，其住房社会机构成熟，住房私有化率大约在50％左右。政府主导模式以新加坡为代表，其公共住房率为80％以上，实行的是保障加市场各自封闭的运作模式，利用中央公积金来进行住房金融支持。

三、住房政策的演进特征

1.住房政策的特征维度——住房政策目标

通过对住房政策演进脉络梳理，较明确的住房政策目标有三个：充足性目标、公平性目标和适度性目标。

（1）充足性目标。充足性目标要求特定的政策效应，说明一定的政策问题、政策诉求及目标人群的需要、价值和机会的契合程度与满足情况，它明确了对政策方案和有价值的结果之间关系强度的期望。该目标往往会集中体现在住房市场一些量化指标的完成程度上。

（2）公平性目标。公平性目标则更多地关注“所获取的更多的收益到底为了谁？”因此，公共住房政策的公平性目标主要指保障资源利益分配是否达到一定的公平标准。具体来说，公平性标准是用来衡量由特定公共住房政策的执行而引起的资源、价值、收益及成本在不同社会群体与成员之间的分配和配置是否符合社会公正的价值取向的基本原则。

（3）适度性目标。适度性目标要衡量的问题是所需的政策结果是否真正具有价值或者值得去做，对于政策的适度性目标要求一般遵循效率与公平兼顾。公共住房政策适度性的标准有较强的复合性特征。构建适度性目标的目的是对公共住房政策目标的价值以及支持特定目标的前提和假设是否可靠进行分析，从而综合评判某项政策的目标与政策本身对社会是否适宜和合理。

2.住房政策的演进特征

在住房发展的不同阶段，住房政策是服务于不同目标的。

第一阶段，即住房短缺阶段，如二战后的英国、美国、20世纪50年代地震后的日本，火灾事故后的中国香港和面临房荒的新加坡，都把增加住房供给特别是公共住房供给作为首要的住房政策目标，此阶段三个特征维度排序上表现为充足性、公平性、适度性。

第二阶段，即住房市场供需基本平衡阶段，住房政策的重点则更多地体现在兼顾公平和效率上，此时政策重点在于让“相同者受相同待遇”，减少夹心层群体的数量和“不同者受不同待遇”，向特定人群倾斜。20世纪80年代，美国针对无家可归者的住房支持；20世纪70年代日本对公共住房准入标准的细化和调整；20世纪80年代，新加坡为促进住房市场向下过滤采取的二手房市场刺激政策等。这个阶段，对不同收入阶层的混居、贫民窟的治理等政策，也是服务于公平性目标的。此阶段三个特征维度排序上表现为公平性、适度性和充足性。

第三阶段，住房政策出现不同的发展方向和特征，此时，对于住房市场成熟的发达国家住房体系来说，政策目标呈现了一定多元化和渐进性的特点。多元化体现在，住房政策所受到的影响因素出现较大不同。其中最具代表性的就是新加坡，作为“城市国家”的典型代表，新加坡实施的“威权主义价值取向”的住房政策，对住房市场进行强力干预，类似的还有韩国、马来西亚。而英美则秉承自由主义传统价值的回归，鼓励住房私有化，类似的还有爱尔兰、新西兰、澳大利亚和加拿大等。而居中的日本、香港地区等，受到“法团主义价值取向”的影响，通过积极干预，取得经济效益和社会福利之间的理性平衡，类似的还有德国、法国、荷兰、比利时等。这一阶段突出的争议焦点在于新自由主义政策的优劣比较（赵维树、卢光松，2014）。这一争议实际上是对住房政策在保障与市场之间摇摆的价值评判，本质是对公共住房适度性目标的比较。由于高福利国家在住房政策上的高福利措施，一些政府陷入了住房政策的“福利陷阱”。一方面，由于较高的住房保障覆盖率，人们往往希望可以不劳而获，对政府的住房保障政策寄予较高的期望；另一方面，政府在维系高福利的住房保障体系过程中逐渐债台高筑，入不敷出。此时，无论新自由主义政策是否最终被采用，适度性目标将是下一阶段住房政策制定的最重要方面。此阶段三个特征维度的先后为适度性、公平性和充足性。

综上，充足性目标、公平性目标和适度性目标的满足，是住房政策不同阶段的不同诉求。许多国家（地区）在制定住房政策时，会在充足性、公平性和适度性目标之间进行权衡，选择适合本国（地区）实情的政策目标。从逻辑上来看，三个目标是具有一定矛盾又相互依存的目标体系。充足性目标是公平性目标和适度性目标的基础，只有在住房市场资源配置较充足的情况下，才具备谈公平性和适度性的可能性。三个目标之间也存在一定的矛盾，过分强调充足性，弱势群体的住房需求会被忽视，引发社会问题；过分强调公平性，会使住房政策陷入“福利陷阱”；而适度性是基于一定的充足性和公平性基础上才能提倡的目标，是经济和社会发展到一定程度的住房政策选择，如果经济发展水平和社会制度体系没有达到一定水平，过度强调适度性，只会使充足性和公平性目标出现倒退。

四、住房政策演进脉络与特征对我国的启示

到“十二五”末期，我国形成了市场为主、保障为辅的住房供应体系，全国城镇市场化供给比例从2000年的50.8％提高到了2010年的76.5％。在住房政策体系框架中，住房市场机制是配置资源的主要方式，住房保障体系是对市场机制的补充，土地、财政和金融支持等是配套政策，这标志我国住房政策逐步走向立体化和系统化。与住房政策的阶段性特征进行比对后可以发现，我国目前已经进入第二阶段发展期，即住房市场供需基本平衡阶段，“双轨制”是住房供应体系的最突出特点，政府调节公共住房供给，市场是配置住房资源的主要手段，公共住房与商品住房并行发展，公共住房建设兼具拉动经济、引导人口流动的职能。

1.住房政策制定的原则

在我国现阶段住房政策制定过程中，应考虑以下原则：

（1）公平优先。①横向公平：体现在公共住房准入和退出机制的调整与完善，真正惠及中低收入阶层，并尽可能减少夹心层的数量和“寻租”空间的出现。②纵向公平：体现在对外来群体、中低收入阶层的住房环境、住房质量、住房空间和社区融合的政策性倾斜，使其不会因为居住在公共住房里而产生自卑心理。

（2）兼顾适度性。住房保障的适度性是公共住房政策适足权的主要方面。适度性实际上考量的是住房需求各种可能性得到满足的程度和公共住房的覆盖面。现阶段我国住房需求包括公共住房保障需求、商品房的消费需求、改善性需求和投资性需求，必须对这些需求进行具体地分析和分类，并根据公共住房的容纳水平和流动性，确定公共住房的覆盖面。

（3）保证充足性。经过10多年住房市场化改革和公共住房建设，我国住房保障体系住房商品化的纵深发展，使得住房短缺不复存在，作为住房政策适足权的另一个主要方面，充足性已不是住房市场的主要问题。现阶段，保证充足性主要体现在两个方面：一是对公共性住房资源的筹措方式多元化与创新；二是政府如何合理利用市场化住房资源保证公共住房供给。

2.住房政策制定要点

（1）坚持市场化方向，促进住房资源配置均衡。住房政策的第二个阶段更注重“公平性”，其基础是住房资源的市场均衡配置。所谓均衡，一是要求住房价格趋于平稳，使住房价格反应供给需求和市场预期；二是要求市场配置向“夹心层”倾斜。

我国住房市场价格在空间上冷热不均。特大型城市土地资源日益紧张，房价走高预期进一步刺激需求，住房投资大量涌向这些特大型城市。而中小城市的住房市场则忽冷忽热，住房投资集聚时房价飙升，住房投资撤走时则房价暴跌，浙江温州、内蒙古鄂尔多斯等城市都经历了这样的暴涨暴跌。究其原因，是分税制体系下，地方政府对土地财政的过度依赖，使得市场机制这只无形的手无法发挥调节市场供需，最终表现为冷热不均的房地产市场区域行情。因此，应改变目前“一刀切”的财税体制，允许地方政府在一定范围内微调现有的税收政策。允许特大型城市的地方政府可以通过房产税等手段改变住房资源过于集中的现状，通过减免营业税（增值税）等方式促进自主性和改善性住房消费。允许中小城市通过合理的营业税（增值税）等方式促进本地房地产业的发展。在分税制基础上调整中央和地方的收益比例，促进地方形成新的税收来源，实现中央与地方、地方与地方之间住房市场的均衡发展。

以市场化手段为主解决中等收入“夹心层”的住房问题，是住房政策第二个发展阶段的特征。因此，应坚持市场化的基本方向，深化我国住房制度的市场化改革。应健全住房市场发展的长效机制，坚持市场化的发展方向，通过差别化的税收、信贷政策引导城镇居民家庭适度、梯次消费，形成多层次、多渠道的住房供应体系。对于“夹心层”，应采用一定的税收优惠和信贷扶持，帮助其实现首次购房。形成“高端有选择、中端有支持、低端有保障”为特征的住房市场结构，以保证住房市场的稳定、均衡和健康发展。

（2）完善住房保障制度，促进社会协调发展

针对中低收入“夹心层”和新市民的住房需求，既可以探索“共有产权保障房”的方式，又可以通过公共租赁住房来解决。在具体的补贴方式上，对于公共租赁住房供给相对充裕的城市，应以实物补贴为主，反之以货币补贴为主。货币补贴可以考虑发放 “租赁券”，允许其通过租赁市场选择适合自己的住房。针对保障性住房的聚集区域管理问题，第一，市政规划应充分考虑不同收入阶层的社区的混居，对中低收入群体的社区硬件建设予以一定政策倾斜；第二，棚户区或者旧里弄改造过程中迁出的人群，在就业方面予以一定的帮助和指导，使其尽快融入迁出区的社区环境和社会生活；第三，“镇管”模式与“第三方”住房机构管理相结合。镇管模式只是行政管理到物业管理的过渡模式，在具体社区管理上灵活性较差，可以考虑建立非营利的第三方住房管理机构，专司社区融合与发展问题。学习香港的经验，这种非营利性机构可以通过参与周边市政规划，在商场、停车场设置上向混居社区倾斜，并从这些商业设施的盈利上转移一部分给非营利性机构。

（3）转变政府职能，提高住房事务服务水平。政策建议如下：第一，在房地产业实施“负面清单”管理模式，减少事前审批，加强事中事后监督；主要运用经济和法律手段，调节住房供求关系，促进供需平衡。第二，随着大规模住房建设接近尾声，对旧房修缮和改造可能是下一步住房发展的重点。旧房修缮和改造的技术性指标和规范性文本目前尚在起步阶段，应抓紧制定；物业管理方式多样化转变，可以考虑美国的外包式专业化物业管理模式，也可以借鉴新加坡物业管理法制化程度较高的先进经验，财务核算上还可以借鉴香港的“酬金制”，全面提高物业管理的水平和服务能力。第三，加大政府购买公共服务力度，抓紧制定政府购买保障性住房公共服务办法和指导性目录，明确相关职能和分工；引导社会力量参与住房公共服务，重点培育和发展非营利组织参与保障性住房运营与管理。

五、结论与研究展望

许多国家（地区）住房发展与规划过程中有三个方面的考虑：第一，也是最核心的内容，住房发展的主导力是政府还是市场，这直接决定了住房供应的内容、公共住房补贴模式和相关政策；第二是住房政策的任务和使命，在住房发展的不同阶段，任务和使命不尽相同，体现出来的住房发展特点也有所差异；第三，对住房宜居环境、社区融合与和谐发展，越来越受到这些国家（地区）的重视，体现了住房发展“硬件”与“软件”结合与平衡式协调的必要性。

考虑到我国目前住房发展所处的阶段，住房发展模式、住房政策和倾向性都必须借鉴先进国家和地区的经验和教训，循序渐进，平稳为主。针对我国住房发展过程中的特点与经验，下一步相关政策的制定应仍旧遵循上述三个方面的考量，以“双轨制”为核心，继续深化市场在住房资源调节中的作用，并将住房宜居环境、社区融合与和谐发展纳入公共住房政策的主要方面，走出符合中国社会主义特色要求，又保证地方特点的住房发展道路。

1.李文魁：《中国住房政策研究：文献综述》，《云南财经大学学报（社会科学版）》2009年第3期。

2.David.V.Donnison.The Government of Housing［M］. Harmond-sworth：Pengium，1967：100.

3.冯俊著：《住房与住房政策（第二版）》，中国建筑工业出版社2014年第二版。

4.Blakemore，K.，Social Plolicy：An Introduction［M］.Open University Press，1998.

5.Mullins，David；Murie，Alan；Leather，Philip；Lee，Peter；Ri seborough，Moyra；Walker，Bruce，.HousingPolicyintheUK ［M］.Palgrave Macmillan，2006.

6.James Barlow，Raymond Cocks，Michael Parker；Delivering affordable housing：Law，economics and planning policy［J］，Habitat International，Volume 13，Issue 4，1989，Pages 168-169.

7.Eddie Chi-man Hui，Vivian Sze-mun Ho，Does the planning system affect housing prices？Theory and with evidence from HongKong［J］，HabitatInternational，Volume27，Issue3，September 2003，Pages 339-359.

8.Harloe M.，Social Housing：Past Present and Future［J］. Housing Studies，1994（9）.

9.Lund B.，Understanding Housing Policy［M］.Bristol：Policy Press，2006.

10.郭玉坤：《住房市场的社会排斥问题研究——一个文献述评》，《四川行政学院学报》2013年第10期。

11.赵维树、卢光松：《新自由主义化时期的发达国家住房政策演变》，《华东经济管理》2014年第6期。

［责任编辑：沈卫平］

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1009-2382（2016）05-0035-05

※本文是上海房地产科学研究院科研发展基金项目“大型居住社区社会影响评价研究”（项目编号：2015-34y）的中间研究成果之一。

颜莉，上海房地产科学研究院经济研究所助理研究员、博士（上海200031）。