高等教育治理的探新与图治

左崇良

高等教育治理的探新与图治

左崇良

由于历史、文化和制度方面的原因，当前我国高等教育的发展深陷多重困境。高等教育治理的探新，需要借鉴国内外的治理理论，在全面细致的剖析之后对其进行取舍，并将之应用于高等教育的宏观治理和微观治理。高等教育的革新图治，需要重建高校与政府之间的权责边界，通过学术规范的制度建设和学术道德的文化建设等举措来保障和维护学术权力。

高等教育治理；学术权力；学术道德；学术规范

高等教育治理是21世纪的一个关键政策问题，是各国高等教育的共同追求。高等教育的重要性，使得政府总在想方设法推动各种法律政策及其影响，不断加强高校的外部质量保证。与此同时，高校在力争自主权和维护法人地位方面也在努力作出新的尝试。

一、高等教育发展过程中的矛盾冲突

在现代社会中，高等教育呈现出很大的复杂性，内部出现分化，外部联系增加，高等教育内部不同利益集团的冲突，以及这些集团和外部集团的斗争，都在持续加强。在高等教育的外部关系中，政府、市场、社会与高校四者之间存在明显的权力博弈；在高等教育的内部关系中，学校与学校、学校与院系、学术与行政、师生与大学管理者之间也有矛盾冲突。

（一）政府对高校的过度干预

20世纪90年代以来，各国政府开始加强对高校的干预。在新管理主义的影响下，政府制定出许多评估政策，按照绩效来分配公共经费，监控高校经费的使用，等等。长此以往，政府的管理模式与程序逐渐渗透进入高校管理之中，使高校的管理与政府的管理趋同。哈罗德·珀金 （Harold J·Perkin）有言：“当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。”[1]（P24）这句话辩证地说明了大学与政府之间的矛盾困境。在我国，高等教育原本就有很强的官本位文化，当下政府干预的加强使得高校难以真正做到自主发展。

我国高校不同于西方大学，权力结构的演化属于一种强制性制度变迁，政府在高等教育治理体系中处于核心地位。政府对高等教育的过度干预，不可避免地会造成高等教育的官僚化和高校管理的行政化，从而扼杀学术的活力。国家确定的“副部级”大学及其待遇，以及其他各种按照行政级别所进行的资源分配，都在一定程度上造成对高校的行政约束。我国高校办学自主权之所以反复落入“一放就乱，一收就死”的怪圈中，原因在于“放”和“收”的都是行政权力。我国高等教育的学术体制被纳入了一个非学术的权力体制之中，而这个权力体制的强大程度远超过学术体制本身，其内在的解构力量极为有限。因此，不只是学术，就连职称评定制度、学术奖惩制度、科研基金发放制度等，都存在严重的非学术化倾向。

我国高校长期在一种高度集权的行政体制中运行，必然形成以行政约束为主导的运作机制，使高校隶属于行政机构或演变为行政组织，由此引发一个严重后果：层次过多，机构臃肿，严重地影响到高校的办事效率与工作质量。

（二）高校行政权力对学术权力的约束

在复杂的外部环境中，高校内部管理正在经历从传统的学院精神向经济理性转化，管理超越了学术而成为高校应对激烈竞争的动力源泉。十几年来，我国高校规模的快速扩张，使得高校变得更加扩散、不透明、无凝聚力。在高校内部权力结构中，行政权力的强大与学术权力的虚弱形成了鲜明对照。

我国高校的行政权力还在继续膨胀，而学术权力不断受到侵蚀，这样就出现了主体倒错。高校是人才培养的场所，高校的主体本应是教师和学生，行政人员是为教学科研服务的。现在的情况是行政人员成了学校的第一主体，教学科研人员则处于弱势和附属地位。高等教育的资源通常是按照权力位格分配，因此，许多高校领导的最大目标就是升格，想方设法提高学校排名。为了满足高校排名所需的各项指标，学校调整发展方向，进行各项测评。这需要大量增加行政人员，行政人员为了应对评审，分配给教师各种任务，要求教师参加大量会议和填写表格。在这种安排中，行政人员数量增加并扩权，从而进一步助长了衙门作风。我国高校职能部门占有过多的学校资源，拥有过大的权力，它们更多的是在为领导工作，对领导负责，而将基层学术组织视作下属机构，将教师视作被领导者。

从制度的层面来看，我国高校从未真正建立起学术权力，学术权力严重依赖于行政权力。同时，这种状况也普遍地存在于高校内部的委员会和评议组织中。例如，职称评定机构、课题评审委员会等，这些都反映了我国高校行政权力对学术权力的制约。在行政化的环境中，国内高校难以产生真正推动社会发展的学术思想，难以培养出具有创新思想和批判精神的人才，自然难以跻身于世界一流大学之列。

（三）高等教育的学术失范

高等教育的学术失范分为两个层面：一为技术层面，即作假、抄袭、贿赂、功利炒作等表层现象；另一为精神层面，即深层次的道德失范。在外部已被格式化的社会中，我国高校学术的自主性与自律性程度低下，学术共同体内部缺少规范甚至难以建立自身规范。

通过国际比较我们发现，国内大学教授的商业行为与国外的最大不同就是，国内教授多是脚踏两只船，既是教授又当“老板”，而且多是依赖学校的资源，研究生则成为教授的打工者。无疑，教授兼“老板”的双重身份会导致学术商品化，这不仅使得昔日圣洁庄重的学府，演变成各种以营利为目的的“学店”，导致大学校园弥漫浮躁的学术氛围，从而引发学术失范，而且使一些教授渐渐失去了专业研究的兴趣和能力，同时也失去其早年建立起来的社会道德感和批判精神。专业研究能力的缺失，将会诱发高校教师萌生学术权威地位是否合法的情绪体验，产生“学术动机不良”和“伪学术”，高尚的学术研究发生了蜕变。

学术活动的过度商业化和学术失范，不利于高等教育的持续发展，不利于学术生态圈的建设，这一点我们必须警觉。如果大学失去了守望社会的职能，不能给人类以终极关怀，甚至异化为追求利益最大化的另类机构，也就失去其独立存在的价值。高等教育的学术失范，引起了我国教育决策者的关注。出于对“学术失范”的一种无奈的补救，近年来学术界开始强调“学术规范”，可收效甚微。这是因为，这种“学术规范”只是注重外在的形式化规范，如标点符号、引文注释、摘要的“细则要求”，而内在的实质性规范难以建立。

（四）高等教育的学术腐败

学术腐败是我国高等教育最受社会关注的问题之一。由于官学一体的制度安排，我国高校学术生态圈中还出现了价值倒错。一些校长到任后秉持上行下效的教育行政惯性力量，只对上级行政部门负责，这表明校长蜕化为官僚。一些教师放弃自己的学术追求，将其主要行为转为官场的逢迎。一些颇具学术潜力的教师，为摆脱清贫和受冷落的状况，为了以后能享受某级待遇，开始调整思路而跻身官场，他们把大量精力耗费在官场的吹拍中，这是当今大学的悲哀。学者官员化，非其所愿地寄生在一种既无压力又无动力的异质环境中；官员学术化，一些毫无学术根基的高校管理人员利用自己的职权谋取学术地位，控制着学术资源，学术科研变味走调，高等教育的本质出现异化。

学术腐败现象在我国泛滥成灾，有体制和文化方面的原因，其中有一个重要的原因是学术界官本位盛行，学术评价被当权者控制，很难有正常的学术批评。权与钱在高等教育领域的联姻是产生学术腐败的根源。由于历史和文化的原因，我国高等教

育长期运行于一种受“政治化”与“经济化”框范的秩序之中，在价值取向上摇摆不定，时而追求“教育政治化”，时而追求“经济效益最大化”，高等教育的发展缺乏相对独立的学术运行逻辑和学术价值追求。高等教育领域，“为学术”的非学术活动猖獗，学术被钱权污染，“学术泡沫”越吹越大。

二、高等教育治理的理论探新

高等教育治理是一个复杂而模糊的对象，要想使该领域的研究更加全面而系统，就得对高等教育的发展困境作出认真而严肃的反思，对国内外的治理理论进行深入探析。

（一）黑格尔的国家干预理论

古典学术自由观认为，学术自由作为一项绝对权利，排斥任何形式的社会干预。这种观点旨在强调学术自由权的正当性，但其本身是有缺陷的。黑格尔的国家干预理论认为，学术自由是一项绝对权利，这是启蒙时代的观念，在近现代社会，要求公权力退出大学既无必要也不可能。

黑格尔的国家干预理论，对中国问题有它的适切性，他的学术自由和法治宪政的思想切中了中国问题的要害。高校自主办学是保护学术自由的重要机制，在此机制下，大学可在与学术自由相关的范围内行使相应的学术权力和行政权力。宏观上高等教育的法治对高校自主权的落实也有保障和规范作用。

（二）利益相关者理论

利益相关者理论是20世纪80年代兴起的一种治理理论，是西方经济学家在研究公司治理时提出的一种理论主张。之后，利益相关者理论被广泛应用于研究社会组织的权力与责任等。利益相关者理论认为：利益主体的多元化意味着利益的分化，利益主体的诉求不同，各种利益易产生冲突，决策时需要注重多元参与，加强协调和妥协。

高等教育治理改革可以借鉴利益相关者理论，重视利益相关者的共同治理，加强外部利益相关者对高校的监督，强化内部利益相关者的权力制约和平衡。治理意义上的“利益”，包含了物质层面和精神层面的内容。对组织而言，利益是组织运行必不可少的各种物质、精神条件和环境的总称，是组织赖以存续和发展的根本；对于个人而言，它是个体政治、经济、文化生活上的各种需求。利益主体的行为目标和组织的运行动力就是对自身利益的不懈追求。

（三）法人治理理论

大学治理的前提是大学法人实体的存在，法人治理理论为高等教育的微观治理及其研究提供了一个新的思路。法人是法律中的概念，是指与自然人相对应的民事主体，是法律关系中的主体。法人是法律所赋予的人格，其本质特征有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性。用最精炼、最概括的语言给法人下一个定义：法人，即团体人格。

法人制度是近现代民法史上一项极为重要的法律制度。“法人制度的出现纯粹是经济发展的需求导致法律技术进步的结果，是一种经济生活的客观现实与法律技术运用相结合的产物”[2]。法人概念的出现，体现了立法者的价值取向。在现代法治国家，除了作为“自然人”的人外,法律还认可某些社会组织的法律人格。同样，高校法人地位的确立，可在制度上保障高校自主权的获得。

（四）“合作网络”治理理论

网络治理理论是一种崭新的治理理论，是社会法学的最新成果，其科学的区分和网络的建构适合对高等教育的复杂系统进行精细的研究。“合作网络”治理理论不仅推出了高等教育“合作治理”的观点，而且提出了高等教育“良好治理”制度框架。

网络治理理论的核心观点是：“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式而组成的网络管理系统。”[3]（P232）公共治理是一个多主体组成的合作网络，存在着政府部门、私营部门、第三部门、公民个人等参与者，治理的目标是共治和共赢。高等教育领域各主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系。高等教育治理实质上是一种合作管理，一种以公共利益为目标的社会合作过程。

三、高等教育的革新图治

我国高等教育已初步具备治理的社会基础，多元权力主体并存的社会关系网络基本形成，民主、协商和合作价值日益凸显。因此，可在高等教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

（一）高校与政府之间的权责边界

高校自主与教育行政是一对相互关联的范畴。教育行政为高校自主办学提供法律、资金等全方位的保障，通过政策法规这一制度中介作用于高校。政府对高校具有管理的职能，但政府不能因此而任意干涉高校的行政和学术事务，高校也不必为迎合政府而对之言听计从，而应依法行政。高校与政府

的这种关系，是人类文明的共同成果，东西方概莫能外。当前，国内高校要争创双一流大学，就必须要有更高的学术追求，追求卓越的学术理想与竞争态势，并通过章程建构相对独立的自治机制，国家和政府为其创设宏观上的制度环境，提供法律制度上的保证，克服行政权力的约束与直接干预。

高校与政府的边界重建，基于以下两个基本原则：其一，学术自由不能没有限制，政府以公权力来限定学术自由的范围；其二，公权力对学术自由的干预不能无边界扩展，应为学术活动保有一块不受侵犯的自由领地。我国《高等教育法》赋予高校以办学自主权，可公办高校依旧面临着过多的行政干预。因此，如何划分政府与高校之间的权责关系，以促成两者之间的合作，就成为高等教育宏观治理结构层面所要解决的问题。为确保学术组织的纯正性，必须参照我国的相关法律架构，由立法机构制定“大学法”或“高校组织法”，规定高校的目标，解决好高校办学与发展的权利与责任问题，规定高校作为法人机构的各种权利、管理机构的设置及行政职位的构成等。在此基础上，各高校进一步制定具体化的细则。

基于高校学术组织特性的准确认识，对高等教育系统的权力要素进行精细分解和准确定位。教育行政机关依法享有规划和指导高等教育的权力，履行监控和协调高等教育的职责；高校依法享有办学自主权，自主权以学术自主为核心，并以服务于学术发展为目标导向，高校负有建设学术组织的使命与责任。高校拥有管理其内部事务的自主权，但同时必须有明确和透明的责任制，向政府、教师、学生和整个社会负责。因此，以共同利益、相互尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系应成为改革高等教育的主要方式，高校与政府结成伙伴关系与联盟。

（二）学术权力的保障与维护

现代大学制度建设的要旨，是通过一整套完备的制度来保障学术权力，建立良性互动的大学治理结构。学术权力和行政权力不可避免会出现冲突，学术权力的维护须有一种边界意识，因为两者的冲突不仅以边界存在为前提条件，而且冲突本身有助于建立和维护冲突群体的身份边界。学术权力并非外部赋予的，而是学术自身的内在要求。学术权力作为一种判断真理的权力，在中世纪大学就已产生。相对而言，大学的行政权力是后生的，是依附于学术权力而产生的。但在中国，现代大学是从西方引进的，权力的演化途径与西方大学相反：先有行政权力，后有学术权力，而且行政权力一直占据主导地位，学术权力来自于行政赋权是我国高等教育权力结构的显性特征。在大学组织中，学术权力的取向是自由，行政权力的取向是秩序，正是自由与秩序的冲突导致了学术与行政两者关系的紧张。

学术权力的维护，不仅依赖于法律保障，还依赖于大学的制度革新。从法理上讲，学术权力是以宪法保护的学术自由为法律依据的，故学术权力的行使必须坚持学术独立和学术自由的原则。学术权力的合理性和合法性源于学科专业能力，而不是源于官位和组织。在剑桥，有一种书籍被称为“永恒之书”——数百年来剑桥积累下来的繁琐的校规，清晰地界定着剑桥人的一举一动，不可改变。校长治校、教授治学，是现代大学的共同特征。可在我国公办高校，校长很难改变董事会成员的选择程序。学术委员会和教授会，是高校的学术组织，具有决策权力，通过良好的制度设计，可发挥学术权力在治校中的作用。在中国高等教育，如能建立起有影响力的校际学术组织，能更好地维护学术权力。

以制度化的方式来维护学术权力，构建符合学术组织特性的高校管理制度。合作、共治、平衡构成现代大学治理的价值选择。人们对高校领导与管理有一个基本预期，那就是权力分享。高校的学术领导是许多人的责任，校长与其他成员之间如何进行沟通和互动，如何评价自己和他人的效率，如何确立目标，这是权力分享的关键所在。教师和学生是高等院校的主力军，高校的决策者应把教师和学生及其需要作为关心的重点，将他们视为高校改革的主要参加者。教师与学生作为学术自由的主体，在享有自由权利的同时，必须履行一定的社会责任。高校及其师生应当：（1）享有作为自己的权利和义务的学术自由和自主权，同时对社会尽职尽责。（2）在各项工作中坚持严格的伦理准则和严谨的科学态度，保持和发挥自己的重要作用。

（三）学术规范的制度建设

高等教育的学术出现严重失范之时，就有必要把那些不明文的规则进行阐明，使之制度化，并辅以一定的惩罚措施来维护其权威性。通常情况下，在学术活动中，大量的学术规范是不明文的，用哈耶克的话来说是“未阐明的规则”。国人对大学寄予了极大的期望，但大学的现状与人们的期望之间存在着深深的鸿沟，学术的失范和腐败令人痛恨。学者不是圣人，他们并没有天然的道德优势，如果缺乏制度约束，他们一样可能戏说学术，如果有程序公正且严密的评审制度监督，或许可以建立行之有效的学术规范。

学术失范的治理需要基于学者的专业能力来重建学术规范。学术规范源于学者的专业能力，是教授身份获得同行认可和社会认可的坐标。马克斯·韦伯指出，一个学者要想赢得社会的认同感，“无论就其表面和本质而言，个人只有通过最彻底的专业化，才有可能具备信心在知识领域取得一些完美的成就”[4]（P23）。在专业能力之外，知名教授还具有超强的公共能力，从某种意义来讲，教授社会权威的支撑点，不仅要看他们是否是专业规范的立法者，还要看他们能否跨越其专业领域，在专业与公共之间找到一个融合的关联点，直接或间接地成为公共规范的立法者和护法者，解释生活、申诉正义、弘扬民主，从而履行教授的社会责任。

公平正义的学术制度有助于建构大学的学术秩序，并促进教育质量的提高。教育家夸美纽斯说：“学校的长处全在于制度，它包括学校发生的一切事。因为制度才是一切的灵魂。通过它，一切产生、生长和发展，并达到完美的程度。”[5]（P18）夸美纽斯高度评价了现代学校制度，同样，大学制度也具有无与伦比的优越性。大学制度的发展经历了三部曲：大学自治被奉为理想的大学制度；政府等外部权力的相继介入；重建大学与政府、社会的边界。1998年我国《高等教育法》已将大学章程定位为高校成立的法律依据之一，为高校治理变革奠定了基础条件。大学章程本身就是一种学术组织的规范，规范着高校及内部组织的权责、教师和管理人员的义务和权利，其中学术组织的建设是其重要内容，学术规范的制度建设必不可少。在我国当前，现代大学制度的核心内容，既要完善以大学法人化为标志的外在制度，又要培育以学术自由精神为核心的内在制度。

（四）学术道德的文化建设

高等教育的学术失范和学术腐败，不能完全依靠制度建设，还有赖于学者的自律，或者说诉诸于道德。学术道德有三个层次，即学术的自主、诚实与献身精神。学术的自主反映的是学术的自由和民主的环境，民主的精神与学术自由的精神是共生的。冯友兰认为，民主有两个原则：一为少数服从多数，一为多数容忍少数[6]（P243）。多数容忍少数是民主的较高境界，也是民主的精髓之所在。学者所追求的学术创新，往往是一些与常识不相称的“异端邪说”。新的真理会使人感到不舒服，尤其对当局者来说更是如此。在民主社会，学术自由是大学的永恒追求。正如潘光旦在《自由之路》中所言，“从教育的立场看，唯有一个真正的民主的政治环境，始能孕育真正自由或通达的教育”[7]（P160）。

大学校长的人格魅力有助于学术道德的文化建设。“魅力”一词，最早源于古希腊，意思是神圣天赋的力量。马克斯·韦伯把这个词运用到管理学和社会学等领域，将其理解为领导者个人影响力的一种非凡状态，是一种超凡的权力。按照韦伯的解释，社会生活存在三种合法权力，即法定权力、传统权力、超凡权力。前两种权力属于法律和传统授予的硬权力，超凡权力属于非权力因素的软权力，却集中表现了领导者是否具备激发部属动机的能力。大学校长的为官之道，在于其与师生的情感沟通。校长集行政、学术及经济权力于一身，其是否愿意放弃自己的既得利益，是否具备学理同情心，这是高校学术文化建设的关键所在。我国高等教育史上，民国大学校长在开创大学之时，就准确地把握住了高等教育的主旨。他们具有教育家的品质，责任大于权力，敢于与世俗作斗争，为维护大学的宗旨、个性和学术荣誉能挺身而出。

大学教授的精神气质，是学术道德文化的重要组成。今日教授的精神气质和专业水准较之过去的教授，在社会权威、信任度等方面的正面得分明显偏低，这是导致教授身份危机的内在原因。一些教师把主要精力放在校外活动中，忽略了教学，不关注学生的需要，忘记了自己的职责。因此，学术道德的文化建设，必须重塑教授的精神气质。教授的精神气质，表现为教授的行为特征：视学问为自己安身立命的唯一支撑；教授的自由思想和独立人格；教授身上极强的人文精神，等等。

[1]伯顿·克拉克，等.高等教育新论——多学科研究[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，1987.

[2]马俊驹.法人制度的基本理论和立法问题之探讨（上）[J].法学评论，2004（4）.

[3]Donald F.Kettl.Sharing Power:Public Governance and Private Markets[M].W ashington D.C:The Brookings Institution，1993.

[4]马克斯·韦伯.学术与政治[M].冯克利，译.北京：三联书店，1998.

[5]夸美纽斯.夸美纽斯教育论著选[M].任宝祥，等，译.北京：人民教育出版社，2005.

[6]冯友兰.三松堂小品[M].北京：北京大学出版社，1997.

[7]杨东平.大学精神[M].沈阳：辽海出版社，1999.

[责任编辑：陈梅云]

左崇良，江西师范大学教育研究院副教授，硕士生导师，厦门大学教育研究院博士后研究人员，江西 南昌 330022

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1004-4434(2016)10-0176-05

江西省教育科学“十三五”规划2016年度重点课题“基于校企合作双主体办学的省域高等教育治理体系构建研究”(16ZD010)