治理行动体系：生态治理现代化的困境及应对

杨美勤，唐 鸣

治理行动体系：生态治理现代化的困境及应对

杨美勤，唐 鸣

生态治理现代化是实现国家治理现代化的内在要求。生态治理多元分离的现状和“治理失灵”所反映的治理能力不足要求我们重视以行动体系为中心的生态治理现代化建设。生态治理现代的关键在于实现生态治理的共治共享，从完善生态立法、明确主体权责、构建多元参与机制、打造开放评价机制四个方面入手，构建完善的生态治理行动体系，推进生态治理现代化。

生态治理现代化；生态治理体系；生态治理能力；治理行动体系

生态治理是国家治理现代化进程中一个不可或缺的重要方面。从“五位一体”总体布局到“五大发展”理念的提出，生态治理在国家治理现代化中的重要性和紧迫性日益凸显。如何实现生态环境的有效治理，解决当前日趋严重的生态治理危机，是时代摆在我们面前的一个重要课题。在国家治理现代化总目标的指引下，通过对当前生态治理体系与治理能力的困境分析，探讨政府、市场与社会共同参与的多元生态治理行动体系，是我国实现生态治理现代化、解决生态治理危机的必由之路。

一、多元分离：生态治理体系现状及不足

生态治理体系是整个生态治理实践的基本架构，主要包括治理主体、治理对象和行动体系三个部分。近年来，国家逐步加大了对生态文明建设的投入力度，但现有生态治理体系在制度建设和行动体系塑造方面仍然存在诸多不足，呈现出多元分离态势。

（一）治理法律与治理现实的分离

法律规范的相对滞后性和治理中面临的各种利益因素，造成生态治理立法工作与治理现实之间出现了一定程度的分离。第一，法律规范对象的单一性与生态治理对象的复杂性之间的分离。当前，生态治理立法多针对单一领域进行规范，如水污染、大气污染、固体废弃物污染等都分别进行了立法，但面对诸如农村垃圾治理、工业废弃物排放等复杂的环境问题则难以用某一部法律进行规范。即使是同一规范对象，也会随着时空关系的发展与转换而呈现出复杂的治理态势，这都是当前单一领域立法无法覆及的。第二，全国性法律法规与地方实施条例之间的分离。以环保法为例，由于相关防污治污法条例多为原则性规定，需要地方立法机关进一步制定实施性法规细则。但地方立法机关的立法实践多受地方权力和利益的掣肘，导致相关地方环保立法无法落实到位，从而为地方政府通过牺牲环境为代价换取当地经济增长的行为提供可乘之机。第三，地方创制性立法与地方治理现实的分离。地方生态保护方面的创制性立法供给不足，导致大量的地方环境治理只能依据政府部门规章来进行，给相关治理工作带来一定难度。

（二）治理主体权责的分离

在当前的生态治理体系中，政府、市场和社会等治理主体所承担的权责并不一致。对于同一主体，其权力和责任也出现相对分离的不对等状态。

第一，政府权责均相对较大，规范权力大于治理责任。政府机关在治理主体中居于主导地位是生态治理体系的内在要求，但相对于其他主体而言，政府机关在生态治理过程中往往行政执法和管制型的规范性权力运用较多，而生态修复、危机善后等治理性责任履行的相对较少。第二，企业生态治理责任大于其权力。企业在生产过程中往往存在为经济利益牺牲生态环境的倾向。政府在加大生态治理力度时，往往单方面强调企业排污减污责任，而较少顾及企业在生态环境改善中的切实收益权问题，使得企业往往存在排污投机心理而缺乏主动治理动力。第三，社会主体权责相对漠视。当前，由于生态问题长期被忽视和政府治理权责的高度集中，使社会民众与社会组织缺乏参与渠道和参与动力，而造成这一主体的生态治理权力与责任在客观上处于被漠视的境地。

（三）治理对象归属的分离

治理对象归属的分离主要表现在治理对象归属与使用、治理的分离；治理对象治理权的重复、错位、缺失；终端治理与预防治理、源头治理分离。第一，治理对象归属与使用、治理的分离。由于生态治理对象的公有物属性和当前生态治理部门的条块分割，使得治理对象在其产权、使用权和治理权的归属上呈现出一种相对模糊和相对分离的状态。第二，治理对象治理权的重复、错位、缺失问题。这主要是指政府环保相关部门对于治理对象的管辖权问题。由于部门利益驱使和条块分割限制，使得政府部门往往十分重视生态治理的收益而忽视了需要承担的相关责任。尤其是在环境行政执法中，对于污染企业往往由多个部门分头执法，出现执法重复和错位。第三，终端治理与预防治理、源头治理的分离。生态问题的爆发往往具有时间的滞后性和空间的扩散性，很多生态问题都是在危机完全暴露后才引起人们的重视。对于以政府为主导的生态治理主体，终端治理往往更能凸显其政绩，而预防治理和源头治理却不具有相应的政绩效应。治理主体对终端治理的重视，导致对预防治理和源头治理的投入相对较少，人为割裂了生态问题的生成过程。

（四）治理行动体系碎片化

目前，市场和社会力量不同主体参与生态治理的状况已有所改善，但生态治理过于依靠政府的现状并未改变，且不同参与主体之间的协同性无论在参与层次还是参与领域均相对不足，各方治理主体在不同治理领域的各自为政，造成了治理行动体系的碎片化。第一，政府主导的生态治理往往集中于城市治理、国有重点区域和大型危机应对，对治理参与主体的技术、资金、能力等要求也相应较高，使得其进入门槛普遍较高，客观上限制了市场和社会力量的参与。第二，市场力量的生态治理参与主要集中在企业污染防治、偏远地区生态改造等方面，这些方面大多与企业自身生产和利益直接或间接相关，政府力量主要以监管形式介入，其他力量缺乏参与动力。第三，社会力量的参与主要集中在个体的社区生态治理参与和民间组织的生态公益参与。参与动力主要来源于个体人居环境的利益关系和志愿组织的公益价值取向，缺乏长远的动力支撑。政府和市场、社会之间尚未形成基于生态治理的利益关联性：政府部门偏于集中计划式动员的治理取向市场主体投资—收益导向的治理取向及民间组织多元协商参与的治理取向，三者之间呈现出相互分离态势。

二、治理失灵：生态治理能力现状及困境

生态治理能力是生态治理体系的绩效呈现，属于生态治理现代化的执行层面。目前，在常态治理和危机治理方面，治理绩效不容乐观，均不同程度地出现了“治理失灵”现象，生态治理能力和水平仍有待提高。

（一）常态治理方面

在常态治理中，相关主体治理能力不够突出。一方面，由于过于依赖政府单一主体治理的现状，而难以克服权力寻租和“搭便车”行为；另一方面，随着社会经济的发展，人们的民主意识提高，“使建立新的政治联系的基础问题，以及创造新的既具合法性又具高效能的政治体制问题，都大大复杂化了”[1]（P5），加大了治理难度，使得部分生态问题长期得不到有效治理。

治理主体的参与性、治理对象的完整性、治理工具的有效性、治理方式的多样性、治理过程的互动性、治理评价的反馈性等方面均存在不足，反映了系统治理、整体治理、协同治理、依法治理、综合治理及源头治理等常态治理能力的相对匮乏。第一，系统治理能力匮乏。在生态治理实践中，党政权力关系是一个非常重要的因素。当前由于党政权力关系尚未得到合理限定，导致政府主导作用难以真正发挥，政策性治理行为由政治性权力干预，而形成生态治理中的寻租空间，对生态治理的实际绩效造成一定影响。第二，整体治理能力不足。政府生态治理的领域偏好和行动方式决定其只能从全局性的生态问题入手进行治理。“面”上推广的生态治理

方式往往造成“点”上覆盖的相对不足和治理深入不够。如美丽乡村建设中，很多偏远地区因配套资金不足而无法展开，成为政策上的遗漏点。第三，协同治理能力不足。由于民间环保组织发育不够、企业参与生态治理动力不足，导致政府以外的治理主体参与层次偏低、参与能力偏弱，无法有效弥补政府治理的不足。政府在主导生态治理中，过于强调自身权力，对其他参与主体的引导、培育意识不足，造成一些特殊生态领域治理能力偏弱，不能形成有效的协同参与机制。第四，依法治理能力不足。环保法及其他相关法律法规是生态治理的法治保障，相关治理行为也需要纳入法治轨道进行合理规范。当前，部分地方政府生态环保意识淡漠、法治意识不足，同时受利益驱使，而长期通过政治权力干预法治，给地方生态治理实践造成极大阻碍。第五，综合治理能力不足。当前，生态治理还存在“重治理、轻宣传”倾向。政府往往重视以大型工程的方式推进生态治理，企业以短期投入换取实际收益，社会组织或个体通过社区参与达到志愿精神满足和人居环境改善。治理主体往往只是将生态治理理解成简单的生态环境改善，对于生态意识培育缺乏足够重视。第六，源头治理能力不足。生态治理贯穿于生态过程的各个环节，不仅要有终端治理，更需注重源头治理。从当前的实际治理情况来看，许多如垃圾治理、盐碱地治理等源头相对分散和难以发掘的领域源头治理和预防治理依然不容乐观。

（二）危机治理方面

除各种常态治理外，生态治理也需要面对很多生态危机事件。生态危机是“生态系统的失衡和人与自然关系的不协调而导致的严重威胁人类社会生存与发展，并在极其不确定的环境中，要求迅速做出应对的事件或状态”。“生态危机治理是现代社会危机治理体系中的重要组成部分。”[2]生态危机应对不仅是政府应急管理体系的重要方面，也是生态治理能力的主要体现。

根据生态危机治理的不同环节，可以将生态危机治理能力分为应急预警能力、应急反应能力、应急动员能力、应急执行能力四个方面。从这四个方面看，当前的生态危机治理能力均存在较大的提升空间。第一，应急预警能力不足。生态危机事件中的预警机制对于人们提前进行危机应对、减小危机损失有很大帮助。如河流水位线预警，泥石流、尾矿溃坝评估预警及气象灾害等生态危机，可以提早预报和应对，以在适当程度上化解甚至消除危机。但当前我国尚未建立完善的生态危机预警机制，尤其是生态环境容量的动态评估预警方面亟待建立和完善。第二，应急反应能力不足。生态危机爆发后，从发现到采取行动的间隔期，称为应急反应期。由于各种权力、技术因素，我国生态危机的应急反应能力表现相对滞后。第三，应急动员能力不足。在危机事件中，政府动员的主要力量多为武警和相关特种力量，缺乏民众和社会力量参与，动员力量单一。尤其是在各种官办的与生态环保有关的慈善机构遭遇信任危机后，社会力量捐助大幅减少，政府对于民众的危机动员能力也进一步削弱。第四，应急执行能力不足。危机应对执行过程中，由于参与主体单一，缺乏对政府治理的有效监管，导致部分贪污腐败和寻租行为的出现。如灾后重建中出现的部分“豆腐渣”工程和救灾专款被挪用等，都反映出单一主体的应急执行能力不足。

三、共治共享：生态治理现代化的提升路径及应对

推进生态治理现代化是国家治理现代化的内在要求，必须从生态治理体系和生态治理能力两个不同层次入手，进行相关治理行动体系中的体制机制创新。生态治理现代化的关键在于实现生态治理的共治共享，打破政府单一主体的治理体制和治理机制，构建完善的治理行动体系。为此，可以从完善生态立法、明确主体权责、构建多元参与机制、打造开放评价机制四个方面入手，探寻生态治理现代化的提升路径。

（一）完善生态立法体制，奠定生态治理现代化的法制基础

生态法律制度是生态治理体系的重要组成部分，是生态治理能力实践的重要前提和依据。完善生态立法体制，对于推进生态治理立法工作具有十分重要的意义。第一，强化立法工作中的生态立法思维。强调用“五个发展”理念指导地方立法工作，从“五位一体”的角度强化生态立法与其他领域立法的关联性，突出地方生态立法的重要性。第二，加强地方生态立法调研和立法规划工作。通过地方立法调研活动，发掘地方生态治理立法需求。立足地方生态治理需求现状，及时将相关政府生态治理部门规章或相关生态治理法规草案纳入地方立法规划，形成地方法规条例，以作为常态性生态治理的重要法律依据。第三，提升生态治理在地方立法评估与执法监督中的比重。严格按照“五位一体”总体布局与“五大发展”理念要求，根据地方生态治理需求，提升生态治理在地方立法评估和执法监督中的地位，尤其要加强对影响地方经济社会发展和关系

地方民生的生态法规条例的执行力度。

（二）明确权责关系，实现生态治理主体权责的有机统一

当前，生态治理中的治理主体越位、缺位和错位以及治理对象的不完整，都根源于治理主体权责关系的混乱。只有明确权责关系才能运用法律有效规范地方政府的生态治理行为，并明确其他相关主体的参与治理行为。第一，理顺生态治理中的党政权力关系、强化党政权力职责分工，是明确政府生态治理权责的根本。明确党政权力关系，一方面可以规范政府的生态治理行为，斩断生态治理中的利益链条，避免政府部门依靠生态治理权力寻租牟利；另一方面也可以帮助政府部门从巨大的生态治理责任中摆脱出来，专注于做好生态治理的相关管理与服务。第二，在明确政府生态治理权责范围的基础上，进一步理清政府内部不同部门间的生态治理权责划分。严格按照目标责任制的要求，做好政府内部不同层级和不同部门间的生态治理权责分工。同时，根据当地生态治理需求，逐步加大政府工作中生态治理责任和考核的比重，并严格规范环境执法部门行政处罚权限，防止出现“重环境执法、轻环境建设”的局面，做好部门利益的协调。第三，明确企业和社会组织参与生态治理的职责权限范围，做好向企业、社会组织等不同参与主体的治理赋权工作。周庆智认为，创新地方政府，关键在实行“政社互动”的治理模式，其前提就是要“促进政社分开和民间组织的自主发展”，“向社会组织转移职能”[3]。生态治理作为公有物品，具有全社会共治共享的性质。根据生态治理需求和企业与社会组织的治理能力，适当向市场与社会主体让渡放权，是生态治理现代化的重要途径。

（三）构建多元参与机制，实现生态问题的多中心治理

公共物品的“治理失灵”在其本质上即是“政府失灵”，是政府在其职责权限范围内所提供的公共服务无法满足社会治理现实需求的表现。因此，减小政府权限范围，转变政府服务职能，走“小政府、大社会”的新型治理之路，是当今世界公共服务的发展趋势。从治理的现实需求与供给来看，单一的以政府为中心的供给模式很难满足全社会的公共服务需求，而且供给效能也不尽如人意。俞可平指出，“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者”[4]（P19）。为实现生态问题的多中心治理，必须从参与、行动、保障三方面入手。第一，建立多元主体参与治理机制，畅通多元化参与渠道。企业和社会组织是政府生态治理的有益合作伙伴，充分联合发挥不同主体优势，将有助扩大生态治理覆盖，实现从常态治理逐步扩展到危机治理，从而大幅提高政府生态治理效率。第二，运用市场手段和生态治理补贴机制，建立企业、社会组织的生态治理利益连带关系。在生态治理中适当地引入市场化手段等外部治理机制，将生态问题的“外部利益内部化”，既能进一步明确不同主体的生态治理权责，也可以形成针对利益相关主体的激励机制，以确保生态治理过程的可持续性。第三，建立企业和社会组织的生态治理培育孵化机制。限于企业和社会组织参与生态治理的能力与水平，政府部门要适度放权，不断强化对企业和社会组织生态治理机构的孵化与培育工作，以逐步提升其生态治理能力。

（四）建立开放评价机制，实现生态治理过程的良性循环

目前，生态治理评价工作主要采取政府验收形式予以考核，评价主体单一、评价过程相对封闭，不利于生态治理的反馈和提高。因此，要实现生态治理过程的良性循环，必须建立开放的生态治理评价机制。第一，建立生态治理信息实时发布与反馈制度。政府部门和其他参与主体均要参与生态治理信息的实时发布与反馈，既要主动接受相关民众和组织的监督，又要积极向社会传导相关生态治理信息。信息的发布与反馈既可以通过网络平台，也可以依赖其他相关媒体或渠道。通过这种信息反馈机制，既可以确保生态治理评价的及时接收掌握，又可以促进生态治理宣传教育。第二，建立生态治理专项财务公开制度。在政府和相关主体的生态治理实践中，强化相关财务公开制度，确保生态治理资金使用的公开性、透明性，防止在生态治理中可能出现的腐败行为。第三，建立生态治理绩效的第三方评估机制。对于专业性较强的生态治理项目，采取第三方评估的方式进行验收，确保评估主体的独立性、客观性和公正性。同时，将第三方评估与信息披露相结合，保证评估过程与结果公开、公正。

[1]亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2]向良云.生态危机及其治理:现代社会发展的新挑战[J].理论与改革，2008（1）.

[3]周庆智.从地方政府创新看国家与社会关系的变化[J].政治学研究，2014（2）.

[4]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[责任编辑：索 原]

杨美勤，华中师范大学政治学研究院2015级科学社会主义与国际共产主义运动专业博士研究生；唐鸣，华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师，湖北 武汉 430079

D0-05

A

1004-4434(2016)10-0031-04

华中师范大学中央高校基本科研项目“中国地方治理现代化及国际比较研究”（CCNU 14Z02008）