从“莱维森调查”看英国协商民主的特点

常健　刘一

摘 要：英国社会各界围绕“莱维森调查”，就如何有效规制新闻业的行为问题开展了激烈的争论。经过公开讨论、跨党协商、议会辩论、枢密院司法委员会仲裁、女王御批等一系列程序，最终达成妥协方案，以“皇家特许状”的形式建立了对新闻业新的规制体系。这一案例充分展现了英国式协商民主的特点，其中不乏有益的启示和值得吸取的教训。

关键词： 莱维森调查；协商民主；英国；规制；新闻业

中图分类号：D756.1 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）01-0064-10

如何以民主协商的方式来有效化解政治和社会分歧，是各国政府都会面临的普遍问题，也是考验执政党政治智慧的重要关口。自2011年以来，英国社会各界围绕“莱维森调查”，就如何有效规制新闻业的行为问题出现了明显的分歧和激烈的争论，引起全世界的关注。经过一系列的政治协商，各方终于达成共识。得到法律保障的《皇家特许状》经女王御批于2013年10月31日正式公布，它标志着英国对新闻业的更严格规制正式开始实施。尽管中英两国的政治协商体制有很大差异，但通过对这一案例的分析，不仅可以看到英国式协商民主的独特方式，还可以从中借鉴一些有益的经验和值得吸取的教训。

本文根据英国下院图书馆发表的由菲利普·沃德（Philip Ward）所写的《莱维森调查：实施》（The Leveson Report： Implementation）①所描述的过程，以及作者在英国所参加的各种研讨会和读到、听到和看到的各种反应，对这一事件作出分析。

一、莱维森调查的起因、过程和结论

1.莱维森调查的缘起和目标

英国一直没有专门的新闻监管法，涉及媒体行业道德的只有关于诽谤、诲淫、煽动种族主义等的法律条款。英国媒体一直以来都以自发成立的带有自愿性质的规制机制来保证行业自律。1953年，英国成立“新闻理事会”（Press Council），旨在推动新闻自由的同时，确保英国新闻业能够保持高标准的行业道德。20世纪80年代开始，由于部分媒体出现道德滑坡，媒体形象受损，社会各界对于英国媒体是否能够把持基本行业道德的担忧越来越多，许多议员也质疑报业新闻理事会的执行能力和办事效率。于是，独立于行业和政府之外的新闻调查机构“新闻投诉委员会”（Press Complaints Commission）于1991年正式成立，代替了先前的新闻理事会。新闻投诉委员会在全国范围内以《编辑行为准则》（the Editors Code of Practice）为规制标准，新闻媒体为其提供资金支持，并共同接受其监督。这是全英媒体首次共同接受同一机构的监管。

但二十多年的实践表明，新闻投诉委员会并未能有效地发挥监管作用，特别是戴安娜王妃车祸等事件的新闻报道，使新闻投诉委员会的监管能力备受民众诟病，英国媒体的公信力也随之不断下降。2011年7月，《世界新闻报》电话窃听丑闻曝光后，在卡梅伦首相的提议下，英国议会决定对该丑闻和新闻业的文化、实践和伦理问题开展调查。由于调查由法官莱维森勋爵（Lord Justice Leveson）来主持，所以被称为“莱维森调查”（Leveson Inquiry）。

莱维森调查由两部分组成：第一部分调查新闻业的文化、实践和伦理。它分成以下4个“模块”（modules）：（1）新闻业与公众之间的关系，并考察电话窃听和其他潜在的违法行为；（2）新闻业与警察的关系，以及这种关系在公共利益中发挥作用的程度；（3）新闻业与政治家之间的关系；（4）就更有效的政策和规制提出建议，以支持新闻业的诚实和自由，同时鼓励更高的道德标准。第二部分主要涉及新闻国际公司（News International）电话窃听案本身，包括新闻国际公司和其他媒体的不法行为，相关警察在调查时所采取的方式和收受贿赂的情况，以及在调查“新闻国际集团”的不法行为过程中失职的政治家、公务员和其他人员所扮演的角色。第二部分调查将在有关电话窃听和贿赂的刑事诉讼结束之后进行②。

2.莱维森报告及其建议

2012年11月29日，莱维森法官公布了其调查报告：《莱维森报告：新闻业的文化、实践与伦理的调查》（Leveson Report： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press）③。该报告作出了四个方面的关键性结论：

第一，在规制方面，应该建立独立的新闻业规制机构。该机构在提升更高标准方面应该发挥积极作用，包括有权调查严重的违规行为（breaches）并对报业进行制裁。新机构应该得到立法支持，该立法要被用来评估其是否恰当地履行了其职责，并首次明确（enshrine）政府保护新闻自由的法律义务。应当建立仲裁机制，那些声称遭到新闻业损害的人们可以通过该机制寻求救济，而不必通过法律诉讼。拒绝加入新机构的报业会将会受到媒体监督机构Ofcom的直接规制。新规制机构应当独立于现在的记者、政府和商业机构，不应当包括任何在职编辑（serving editors）、政府成员或议员。该机构应当考虑鼓励新闻业在涉及公共领域的报道信息来源方面尽可能透明。应当为那些受到要求做不道德事情压力的记者建立举报热线。

第二，在涉及警察的问题上，没有证据表明警察存在着普遍的腐败。前都市警察署长助理（Met Police Assistant Commissioner）约翰·雅茨（John Yates）与媒体出版商新闻国际公司的关系受到了批评。

第三，在涉及政治家的问题上，所有政党的政治家们都建立了“与新闻业太过紧密的关系，其方式无益于公共利益”。在过去的30年中，政治家与新闻业的关系损害了对公共事务的感知。但前文化大臣杰西米·亨特（Jeremy Hunt）和首相戴维·卡梅伦（David Cameron）与默多克媒体帝国过于紧密的关系被澄清。

第四，在涉及公众的问题上，记者造成了“无辜人们生活的实际困扰，有时还是肆虐（wreaked havoc）”。它既发生在名人身上，也发生在普通公众身上。新闻业的行为有时“可以被描述为无法无天（outrageous）”。在世界新闻集团，除了电话窃听之外，还存在管理和约束体制的失效。报业普遍缺乏对个人隐私和尊严的尊重。

同时，莱维森建议：（1）通过议会立法建立一个新的自律性的新闻业监管机构，对那些不参加该自律机构的报业组织，一旦其出现不端行为，可以处以最高额100万英镑的惩罚性损害赔偿；（2）修改民事诉讼法律，设立对于媒体侵权诉讼的免费仲裁程序；（3）议会立法仅仅涉及如何设立机构，并不涉及对媒体报道内容的规制；（4）坚持新闻自由原则，政府和政治人物不得干预媒体报道。

3.围绕实施莱维森建议展开的争论和结局

围绕如何实施莱维森建议，民众、新闻业和各政治党派之间存在着明显的分歧并展开了激烈的争论。三大主要政党最终于2013年3月18日达成一致，同意以皇家特许状来规制新闻业。即由《皇家特许状》建立一个“认可小组”（recognition panel），认可小组批准和监督新的独立新闻规制机构（independent press regulator），以取代原来的新闻投诉委员会。新闻业将撰写自己的行为准则，但规制机构将决定该准则是否被违反。新的规制机构可以对它怀疑违反准则的情况开展调查。在出现违反准则的情况时，它可以指示报业公司去纠正和道歉。建立新的仲裁机制，使索赔可以不经法院而得到解决。投诉者应当可以免费使用该仲裁机制。规制机构应当有权对严重或系统违反行为准则或政府要求的会员处以出版营业额1%（最高100万英镑）的罚金。认可小组前三年的经费来自国库，此后将通过对规制机构的收费来支付其运作经费。规制机构本身的开支将通过新闻业与规制机构理事会协议解决。

2013年10月30日，三党的皇家特许状提案被送交枢密院会议。女王为新的皇家特许状加盖了皇室印玺④。这宣告莱维森建议开始被付诸实施。

二、该案涉及的社会分歧协商和解决机制

莱维森调查涉及如何规制英国新闻业，而在这一问题上英国各政党和社会各界存在着比较严重的分歧。在协商解决分歧的过程中，可以看到六个重要的机制在发挥作用。

1.议题形成过程和确定机制

莱维森调查的议题形成，是一个由社会议题转入政治议题的渐进过程。一方面，英国媒体对商业利益的过度追逐，不断遭到公众指责，使其公众形象一步步跌落谷底。另一方面，在《世界新闻报》窃听丑闻曝光之前，大量侵犯个人隐私的不道德新闻行为未被新闻投诉委员会受理，引发了公众的广泛不满。特别是戴安娜王妃车祸等事件的新闻报道，使新闻投诉委员会受到广泛的批评。2011年7月4日记者尼克·戴维斯（Nick Davies）在英国《卫报》头条披露了《世界新闻报》丑闻，引起了民众的大规模不满和抗议，使这一问题成为公众集中议论的社会热点。2011年7月10日，《世界新闻报》出版最后一期，宣告其168年生命的终结。7月16日，英国新闻业巨头默多克在英国各大主流媒体上就《世界新闻报》的电话窃听丑闻公开道歉。

2011年7月6日，英国议会就此事项举行了紧急辩论，标志着这一社会议题被纳入政府议事议程。在这次辩论中，首相卡梅伦提议展开独立调查。7月20日，议会再次进行紧急辩论，三大主要政党一致同意进行调查。首先是首相卡梅伦2011年7月13日提议展开独立调查，接着是议会7月20日经过辩论一致同意开展此项调查。

2.事实澄清过程和认定机制

对新闻业存在的问题，社会各界和各大政党有着不同的认知。在确定改善措施之前，必须对事实进行澄清和认定。由谁来认定，以及通过怎样的方式来认定，决定着公众和各政党对认定结果的接受和认可程度。

在事实认定主体的选择上，这次调查的任务交给了具有中立地位的法官莱维森勋爵。2011年7月13日，首相卡梅伦向议会提议成立以勋爵莱维森法官为主席并包括6位专业评估者的调查组，负责此次调查⑤。7月28日，英国内政部国务大臣勃罗宁和文化、奥林匹克、媒体运动大臣亨特联合签署信件，正式任命法官莱维森勋爵担任调查组主席。这一任命是根据英国《2005年调查法》（Inquiry Act 2005）的相关规定，该法律对如何进行这样的调查作出了非常详细的规定，从而使这一任命和后来的调查程序具有合法的依据。

根据《2005年调查法》，这次调查采取了公开听证的形式。该法律规定，调查组主席可以要求证人前往调查组进行作证，并最终作出调查报告。第一部分调查于2011年11月14日开始听证，并于2012年7月24日结束听证。调查共听取了337位证人到场口头提供的证据和将近300位证人提供的录音证据，还收到了大量的意见书。此外，通过网站与公众互动，也为调查获得了大量的材料和证据，对于质证也起到了积极的作用。

2012年11月29日，莱维森法官公布了其调查报告：《莱维森报告：新闻业的文化、实践与伦理的调查》（Leveson Report： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press）⑥，作为第一部分调查的总结。

3.不同意见的发表和公开辩论机制

《莱维森报告》对事实的认定获得了广泛的认同。但对《莱维森报告》所提出的建议及其实施方式，社会各界和各主要政党存在不同观点。虽然各方都赞同加强对新闻业的规制，但在以何种方式来保障规制的合法性的问题上却出现了严重的分歧。各界通过各种媒体表达了这些不同观点，并开展了激烈的辩论。

在主要政党方面，首相卡梅伦表达了对莱维森建议的支持，但他并不认为有必要以立法形式来确立新的新闻监管机构（statutory underpinning）⑦。反对党领袖米利班德（Ed Miliband）呼吁政府支持莱维森建议，支持以立法形式确认新闻监管机构及其职责⑧。自由民主党领袖、副首相克雷格（Nick Clegg）支持莱维森提出的通过修改法律来建立自律体制的建议⑨。

在社会方面，新闻业无德行为的受害者们对莱维森建议表示支持，认为未来的自律机构应该得到立法支持，没有立法支持，莱维森建议就无法实施。他们对卡梅伦首相反对以立法来确认自律机构表示震惊和失望。他们认为，媒体更关心盈利而不是新闻报道。它们是商业公司，它们销售人们的故事是为了赚钱。大多数报纸认为有必要建立新的更严格的自律机制，但反对通过立法来确认，也不同意莱维森报告中其他一些建议，特别是对媒体监督机构Ofcom的角色的建议⑩。

上议院图书馆将政党领袖、媒体评论员和利益相关各方的即时反应加以总结并及时进行了公布11。

4.不同议案的提出与竞争机制

争论各方的不同意见并不停留于直接的争论，而是通过提出议案的形式来精炼和表达。

支持通过立法来保障规制合法性的各方起草了法律提案。2012年12月10日，工党发表了为实施莱维森建议而建立有法律保障的独立的新闻业自律机构的法律草案《新闻自由与信任法案》（Press Freedom and Trust Bill）12。代表新闻业违法行为受害者的压力团体“电话遭窃听者伸张正义运动”（Hacked Off）发表了自己的法律草案《媒体自由与规制标准法案》（Media Freedom and Regulatory Standards Bill）13，并邀请公众予以评论。该法案的目的是“保护媒体的独立和自由，并规定确认自愿性媒体规制机构的过程和效果”。莱斯特勋爵（Lord Lester of Herne Hill）发表了另一个法律草案《独立新闻理事会法案》（Independent Press Council Bill）14，其目的是“提供新闻理事会的任命和职责框架，使其独立行动，并代表公共利益来促进和保护表达自由，包括新闻自由，与公众交流信息和意见，鼓励和保持专业标准和实践，为职业不良行为的受害者提供救济，以及其他与此相联系的目的”15。

与此同时，反对通过立法来保障规制合法性的一方也提出了自己的方案。报业讨论了建立一种无需立法确认的新规制框架。原新闻投诉委员会主席亨特勋爵（Lord Hunt of Wirral）表示，各主要报刊的代表签署了一项合约草案，并在商讨最后细节。根据该合约，他们将同意加入一个新的规制机构，该机构有权调查不良行为并处以最高100万英镑的罚款。但新机构并不提供莱维森建议的解决诽谤和隐私索赔的仲裁服务16。

执政的保守党政府提出第三种方案，即以皇家特许状代替立法。2012年12月，内阁办公室主任莱特文（Oliver Letwin）建议用《皇家特许状》（Royal Charter）来正式建立新的独立新闻规制机构17。《皇家特许状》是主权者根据枢密院的建议授予的，其最初目的是创立公共或私人机构（包括城镇），确定其特权和目的18。 2013年2月12日，保守党正式发表了关于皇家特许状的建议。该条款草案的目的，是经女王的授权创建新的“认可小组”（Recognition Panel），它负责认可一个或多个新闻规制机构。该小组由皇家特许状授权，其组成人员将由一个委员会根据皇家特许状确立的标准来任命。认可小组的职能是：（1）决定由规制机构提交的关于认可的申请；（2）审议曾经被认可的规制机构是否应当继续被认可；（3）当认可小组认为规制机构不再应当被认可时撤销对该规制机构的认可。这份皇家特许状草案提出了认可小组要确保新的新闻投诉机构应遵守的最低标准。它包括对报纸罚款的权力，对报纸的行为进行调查的权力，要求纠正或其他补救行为的权力，建立具有法律约束力的仲裁服务而不需诉诸诽谤诉讼的权力。它提出要建立的仲裁机制与莱维森法官建议的无需诉诸法院的投诉解决机制相似，但不同的是，该机制对投诉人并不是免费的，只是价格不贵。同时，该皇家特许状的修改需三党领袖的书面同意，并获得两院2/3议员的通过。

随这份皇家特许状草案还发表了一个皇家特许状获得批准的须经程序：（1）政府必须批准通过其民政事务委员会呈交皇家特许状；（2）枢密院必须觐见女王并建议她批准皇家特许状；（3）女王办公室加盖印玺，并在皇家特许状本身确定的日期生效；（4）建议在女王批准这一由国家支持的皇家特许状之前，政府最好咨询公众的意见19。与此同时，保守党还公布了另一项建议：如果任何报刊拒绝加入新的规制机构，就会面临被处以最高100万英镑的惩罚性损害赔偿的风险。而如果被告的报刊是被批准的规制机构的成员，则会免除惩罚性损害赔偿的责任20。

保守党支持皇家特许状的建议，认为它是比立法更好的选择。因为一旦立法，议员们就有可能通过补充或修改立法来损害言论自由和新闻自由21。自由民主党认为该建议是一个“值得欢迎的开端”22。工党则认为该建议草案未能达到实施莱维森建议的标准23。“电话遭窃听者伸张正义运动”组织拒绝该建议，认为它是“向新闻压力投降”24。报业本身对该皇家特许状草案持谨慎欢迎的态度25。

2013年2月13日，文化大臣米勒（Maria Miller）回答了下院有关皇家特许状建议的紧急质询26。3月15日，保守党公布了修改后的皇家特许状草案。同日，工党和自由民主党也发表了另一个版本的皇家特许状。

5.跨党会谈、施加压力与妥协机制

在不同议案的竞争中，一个重要的协商形式就是各主要政党之间举行的跨党会谈，它是以闭门的形式进行的，具体过程不为外界所知。自从《莱维森报告》公布后，三大主要政党就如何实施莱维森建议开展了跨党会谈。

但跨党会谈起初并不顺利，各方存在着明显的意见分歧：工党主张通过立法来建立一个组织，用来监管新闻规制机构；保守党政府则偏好用皇家特许状来支持规制机构。各方为了达到自己的目的，以各种方式向对方施加压力：工党利用政府审议法案的机会，要求在法案中增加规制新闻业的法律条款。首相卡梅伦面对这种对政府立法计划的持续威胁，宣布要退出跨党会谈，并表示将于3月18日将有关皇家特许状的计划提交下院投票表决。对此，工党和自由民主党回应说，任何形式的皇家特许状要想被接受，就必须有立法的支持27。这两方对决的强硬态度使议会投票的结果吉凶未卜。

在投票前的周末，三党恢复了跨党会谈，展开了紧急磋商。2013年3月18日清晨，经过修改的皇家特许状草案28终于获得三党的一致同意。该妥协方案允许建立一个或多个独立的新闻业自律机构；这样的机构被认可小组规制和监督，该认可小组根据《皇家特许状》建立，而该《皇家特许状》又获得来自法律修正案的法律保护。首相卡梅伦认为，获得法律保护的皇家特许状是以“相对小的立法变动”来保障规制合法性的方案。但他坚持认为，新的法律条款涉及的都是新的皇家特许状，并未具体提到新闻规制，因此它不是一部新闻法29。该立法只是保护皇家特许状，而不是认可皇家特许状。新的条款以法规的形式强化了皇家特许状中所包括的条款，即皇家特许状未经两院2/3多数支持不得被改变。

6.法律的确认过程与裁定机制

三党的妥协方案必须经过议会审议通过并最终以立法的形式予以确认；而《皇家特许状》则必须经枢密院讨论并经女王御准才能生效。

2013年3月18日，首相卡梅伦提议举行议会紧急辩论。紧急辩论之后，关于以法律来确保皇家特许状的修正案在上议院被写入《企业与规制改革法案》。30下议院也恢复了对《犯罪与法院法案》的审议，有关惩罚性损害赔偿的新条款被政府加进该法案，即如果任何报刊拒绝新规制机构的监管，就会面临惩罚性损害赔偿的风险31。4月16日下议院同意上议院的修正案，将未来的皇家特许状置于法规的保护之中。4月23日，在对《诽谤法案》的审议中，上议院未经投票同意了下议院关于取消普特南修正案的动议。4月25日，以上三个法案获得了女王的御准32。

然而，尽管三大主要政党的妥协方案获得了议会的批准，但在社会上仍然存在支持和反对两种声音。围绕着将提交给女王御准的皇家特许状的具体内容，社会各界继续展开激烈的辩论。

一些新闻机构对三党方案持激烈的批评态度。《卫报》发表评论，认为新的规制机构就是复仇，非常不公平，很难想象这样的严肃调查会带来怎样的寒蝉效应。并认为这种方案与成文立法无异，那些认为这不是成文立法的说法是在撒谎33。地方报刊则担心它们会由于那些专职索赔律师的高额赔偿诉讼而破产34。一些国家的新闻业对英国的新举措表示了震惊。世界报纸与新闻出版商协会（World Association of Newspapers and News Publishers）与世界编辑论坛（World Editors Forum）联合要求卡梅伦政府撤销所公布的关于根据皇家特许状建立规制机构的决议。35欧洲安全与合作组织将这一妥协方案描述为“对新闻自由的潜在威胁”36，律师们则警告说这有可能挑战《欧洲人权公约》第10条对新闻自由的保障37。

大多数新闻出版商要求向枢密院提交自己的《皇家特许状》。2013年4月25日，报业协会（Newspaper Society）宣布拒绝跨党特许状提案，要求向枢密院提交自己的皇家特许状建议案38。其建议案与跨党建议案不同之处在于：（1）取消议会阻挡或批准未来改变规制的权力，规制机构、商业机构和新创立的“认可小组”必须同意改变才行；（2）认可小组的主席和成员要由任命委员会选择，该委员会与退休的最高法院法官任主席，成员包括一位业界利益团体的代表，一位公众利益代表和一位由英格兰和威尔士公共任命专员提名的公共任命评估员；（3）取消对前编辑担任认可小组成员的限制；（4）给予报纸杂志读者为新闻业提建议的机会；（5）使团体投诉更为困难；（6）将规制机构“指示”（direct）纠正和道歉的性质、程度和地方的权力的提法改为“要求”（require）；（7）投诉者使用仲裁不一定是免费的，而应是“价格不贵的”39。2013年4月30日，金融新闻标准理事会有限公司（Press Standards Board of Finance Ltd）向枢密院提交了它的关于皇家特许状申请40。

2013年7月8日，报刊业公布了建立新的“独立新闻标准组织”（Independent Press Standards Organisation）的结构和规则的宪章草案，其中包括新的规定、自律合约、新闻规制机构条款和经济制裁指南41。该机构的建立并不依赖皇家特许状的认可。如果新闻业无法接受最终通过的皇家特许状的条款，它将不寻求皇家特许状的认可。该组织获得了《泰晤士报》、《太阳报》、《每日邮报》、《每日电讯报》、《每日镜报》和《每日快报》的支持，但《卫报》、《金融时报》和《独立报》等几家大报还没有签署。一些分析师认为，该组织的计划未能满足莱维森建议的要求。

另一方面，新闻业无德行为的受害者对三党妥协方案表示了谨慎的欢迎，认为它体现了妥协的精神，并不会威胁言论自由，也没有允许政治家干预新闻采集42。“电话遭窃听者伸张正义运动”执行主任凯斯卡特（Brian Cathcart）教授指出，对改革来说，皇家特许状永远是“次优选择”，但它仍然是值得赞扬的跨党共识，它既保护了新闻自由，同时又保护了公众不受新闻业不法行为的侵害43。诸多民调显示，大部分民众对加强媒体规制持坚决支持的态度。他们认为，部分英国媒体的职业道德滑坡现象太过严重，需要建立新的规制机构和规制体系治理英国媒体行业的乱象。“电话遭窃听者伸张正义运动”将新闻业对协议的反应描述为“至少证明新闻业大多数人并未从莱维森调查中吸取任何教训”44。一些最著名的新闻业违法行为的受害者联名致信文化大臣，要求她拒绝新闻业的提案，认为它缺乏民主的合法性，是不可接受的45。7月，他们又以同样的态度再次致信46。

针对支持和反对两种声音，枢密院承担了仲裁角色。枢密院要求，所有的特许状申请应当由相关的政府部门即文化、媒体和体育部审议，汇总其他政府部门的意见47。此前，新闻业的提案已公开征求公众评论，在此期间收到约2万条回应，根据枢密院法律委员会2013年10月8日的信，其中主要的回应是由报业协会和“电话遭窃听者伸张正义运动” 两个组织发动的。大约有1.9万个回应主要是由“电话遭窃听者伸张正义运动” 鼓动的，它们不支持新闻业自己的特许状草案；报业协会鼓动的回应有136个，其中74个是地方或地区报刊的编辑48。

2013年10月8日，文化大臣宣布，新闻业自己的特许状提案未能被提交给枢密院会议。枢密院司法委员会认为它不应当被批准，因为它不符合《莱维森报告》所提出的一些重要原则和政府政策49。同时，政府发表了文化大臣和财务大臣的联名信，详细解释了拒绝的理由。其疑虑主要在独立性和仲裁两个方面50。同时，跨党提案也需要进一步精化。2013年10月11日，三党的特许状提案经过再次修改后被公布51。

在枢密院举行会议之前，报业高级代表前往高等法院试图申请禁令阻止枢密院听证，理由是拒绝报业提案未经正当程序。高等法院拒绝了该禁令申请。报业高级代表又前往上诉法院，上诉法院法官再次拒绝了禁令申请52。

2013年10月30日，枢密院会议如期举行。三党的皇家特许状提案被送交枢密院会议。女王为新的皇家特许状加盖了皇室印玺53。自10月31日公布以来，该特许状又加入了一些经同意的改动，其中最重要的是：未经认可小组的一致同意，政治家不得修改特许状54。

三、莱维森案协商过程的启示

从英国这次新的新闻规制产生的过程来看，它并不是通过直接的行政颁布，也不是简单地依赖议会投票，而是包含了民主协商的各种过程，包括广泛听证、各方提出方案、议会两院辩论、跨党会谈等环节。这种协商的过程、机制和结果提供了一些重要的启示。

1.协商过程和机制的启示

与选举民主程序相比，协商民主必须解决两个最易出现的问题。一是可能出现的暗箱操作，二是耗时过长，三是议而不决。而英国莱维森调查所涉及的协商过程在解决这三个问题方面可以给我们提供一些有益的启示。

在解决暗箱操作的问题上，此次协商过程尽管也采用了一些闭门协商的议程，如各主要政党之间的跨党会谈，但在会谈前后，各政党都会公开表达自己的不同主张，社会各界也会公开发表各种不同意见，议会的辩论也是公开的，这在很大程度上限制了暗箱操作的可能性。

在解决耗时过长的问题上，与政府直接决策相比，尽管通过协商方式达成共识需要花费更多的时间和精力，但此次协商预先确定了比较具体和明确的议题、程序和时间表。尽管实际进度比预定的时间表有所拖延，但由于议题、程序和时间表都比较明确，所用的时间还是得到了比较有效的控制。

在解决议而不决的问题上，此次协商采用了三种决定机制。一是在事实认定方面，依法由中立的法官来主持调查并提出建议；二是在解决方案方面，通过议会表决来通过相关立法；三是在《皇家特许状》的内容方面，通过枢密院司法委员会来进行裁定。这三个决定机制使得对规制新闻业这一争议极大的议题能够议而有终。

2.协商结果的启示

英国对此议题的协商结果具有四个突出的特点：

第一，达成的方案具有迂回性和复杂性。这次协商聚焦在究竟是否应当由法律来保障新闻规制的效力：用法律来确定规制的内容，按照英国人的理解会对新闻自由构筑过强的限制；没有法律的支持，规制又缺乏合法性保障。因此，设计一个平衡的保障方案需要发挥创造性的政治智慧。从英国最终通过的新规制的设计方案来看，它通过一环套一环的间接方式构筑规制链条，来平衡保障各方权利：由法律保护皇家特许状，根据特许状来建立许可小组，由许可小组认可和监督独立的规制机构，由独立的规制机构制定规则来监督、调查和制裁违规的新闻机构。尽管这种妥协方案有些复杂，但它使争论各方更易于接受。

第二，达成的方案具有较高的认同度。虽然在新闻规制的问题上社会各界和各主要政党曾存在很大的分歧，但最终的协商结果却得到了比较广泛的支持。

第三，实现了求同存异。尽管协商结果仍然有许多质疑甚至反对意见，但由于协商的程序和方式是依法确定的，而且协商的主要过程是公开的，并且实施的过程没有明显的程序瑕疵，因此，那些不赞成协商达成方案的具体内容的人们也会基于对程序公正性的认定而接受协商的结果。

第四，对各方利益的保护并不是完全平衡的。由于社会各种群体在现行政治格局中的代表性并不是平衡的，因此在协商过程中那些处于弱势地位的群体的要求往往得不到充分的表达，从而使协商结果更有利于处于强势地位的群体，而不能充分顾及弱势群体的利益诉求。例如，英国的小型报纸和地方报纸对这次确定的新的新闻规制持激烈的反对态度，因为这一规制所规定的高额惩罚，会使处于弱势地位的小型的和地方性的报刊面临相对更大的生存威胁，从而强化大报的垄断地位。这在客观上会破坏报刊之间相互制约的平衡格局，不利于新闻的全面性和多元化。

中国共产党第十八届代表大会第三次全体会议通过的全面深化改革的决定，确定了将协商民主作为政治体制改革的主要方向。如何充分发挥协商民主的优势，克服协商民主可能产生的各种问题，是制定具体的改革方案必须面对和解决的问题。英国与中国的政治体制不同，英国的政治协商方式也与中国正在和将要实行的协商方式存在很大差异，但由于协商本身会面临一些共性的问题，因此英国此次政治协商的某些机制、过程、方式和结果可能会在某些方面为中国建立合理的协商民主制度提供一些有益的启发和经验教训。

注释：

① Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

② http：//www.levesoninquiry.org.uk/about/.

③ Lord Justice Leveson： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012-13， http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf， 29 November 2012.

④Queen Sets Seal on Cross-Party Politicians Charter for Press Regulation， Independent， 30 October 2013， http：//www.independent.co.uk/news/media/press/queen-sets-seal-on-crossparty-politicians-charter-for-press-regulation-8914007.html.

⑤HC Deb 13 July 2011 c311， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110713/debtext/110713-0001.htm， 13 July 2011.

⑥Lord Justice Leveson： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012 13， http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf， 29 November 2012.

⑦HC Deb 29 November 2012 o449， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑧HC Deb 29 November 2012 o451， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑨HC Deb 29 November 2012 o471， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑩Newspaper Editors Sign up to Leveson Recommendations， Guardian， 5 December 2012， http：//www.theguardian.com/media/2012/dec/05/newspaper-editors-sign-up-leveson.

11Leveson Report： Reaction， HL Library Note LLN 2012/041， 30 November 2012， http：//www.parliament.uk/briefing-papers/LLN-2012-041/leveson-report-reaction.

12Press Freedom and Trust Bill， 10 December 2012， http：//www.theguardian.com/media/interactive/2012/dec/10/press-freedom-and-trust-bill-draft.

13Hacked Off， Media Freedom and Regulatory Standards Bill， http：//hackinginquiry.org/wp-content/uploads/2013/01/The-draft-Leveson-Bill-with-notes.pdf.

14Lord Lester， Independent Press Council Bill， http：//hackinginquiry.org/wp-content/uploads/2013/01/APPENDIX-4-%E2%80%93-Lord-Lester%E2%80%99s-Bill1.pdf.

15Anthony Lester， My Vision of A Leveson Law， Guardian， 10 December 2012， http：//www.theguardian.com/commentisfree/2012/dec/10/anthony-lester-vision-leveson-law/print.

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18Privy Council Office， Royal Charter， http：//privycouncil.independent.gov.uk/royal-charters/.

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20DCMS， Draft clauses on exemplary damages and costs： draft Bill and Explanatory Note， https：//www.gov.uk/government/publications/lord-justice-leveson-report-regulatory-system-for-the-press.

21Oliver Wright and Nigel Morris， MPs Hopeful of a “Halfway” Deal on Press Regulation， Independent， 12 February 2013， http：//www.independent.co.uk/news/uk/politics/mps-hopeful-of-a-halfway-deal-on-press-regulation-8492117.html.

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23Labour Party， Serious Concerns on Draft Royal Charter Harman， 12 February 2013， http：//www.labour.org.uk/draft-royal-charter-media-harman，2013-02-12.

24Tories Reveal “Toughest Ever” Plan to Regulate the Press”， Times， 13 February 2013.

25The Fine Print [leader]， Times， 13 February 2013.

26HC Deb 13 February 2013 cc859-70， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130213/debtext/130213-0001.htm#13021368000004.

27D-Day Looms on Press Regulation， Financial Times， 13 March 2013.

28Department for Culture， Media and Sport， Draft Royal Charter on Self-Regulation of the Press， 18 March 2013， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/142808/18_March_2013_v6_Draft_Royal_Charter.pdf.

29HC Deb 18 March 2013 c633， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0001.htm#13031811000003.

30HL Deb 18 March 2013 cc438-57 （Report stage）； HL Deb 20 March 2013 cc632-4， 662 （third reading）， http：//www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/130320-0002.htm#13032062000577.

31HC Deb 18 March 2013 cc697-736， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0003.htm.

32HL Deb 25 April 2013 c1546， http：//www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/130425-0001.htm#13042554000435.

33Lisa OCarroll， Newspaper Groups Threaten to Boycott New Press Regulator， Guardian， 18 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/17/newspaper-threaten-boycott-press-regulator.

34Lisa OCarroll， Press Regulation： Local Newspapers Fear Rush of Compensation Claims， Guardian， 19 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/19/press-regulation-local-newspapers-rush-compensation.

35World Media Condemns Attack on Press Freedom， Times， 22 March 2013； Richard Alleyne， British Press Laws Are “Just Crazy”， Say Shocked Americans， Daily Telegraph， 19 March 2013， http：//www.telegraph.co.uk/news/uknews/9939666/British-press-laws-are-just-crazy-say-shocked-Americans.html.

36David Camerons Leveson Deal Is “Threat to Press Freedom”， Says Human Rights Watchdog， Daily Telegraph， 19 March 2013. Rowena Mason， Leveson Deal Marks A “Sad Day for Press Freedom”， Says Index on Censorship， Daily Telegraph， 19 March 2013， http：//www.telegraph.co.uk/news/politics/9937099/Leveson-deal-marks-a-sad-day-for-press-freedom-says-Index-on-Censorship.html.

37Press “Law” Unravels Amid Legal Warnings， Times， 20 March 2013； David Pannick QC， An Ill-Thought Out， Late-Night Provision on the Cost of Free Speech”， Times， 11 April 2013.

38Draft Royal Charter for the Independent Self-Regulation of the Press， http：//www.newspapersoc.org.uk/sites/default/files/pdf/Draft-Independent-Royal-Charter-25-4-13.pdf， 25 April 2013.

39Leveson Report： Newspapers Reject Press Regulation Plans， BBC News， 25 April 2013， http：//www.bbc.co.uk/news/uk-22294722； Lisa OCarroll， Newspapers Alternative Regulation Plans： the Key Differences， Guardian， 25 April 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/apr/25/newspapers-regulation-plans-key-differences？.

40The Humble Petition of The Press Standards Board of Finance Limited， http：//privycouncil.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2013/05/Press-Standards-Board-of-Finance-Ltd-Petition-and-Draft-Charter.pdf.

41Independent Press Standards Organisation， 8 July 2013， http：//www.newspapersoc.org.uk/08/jul/13/independent-press-standards-organisation.

42Josh Halliday， Phone Hacking Victims Give Press Regulation Deal Cautious Welcome， Guardian， 18 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/18/hacking-victims-press-regulation-cautious-welcome.

43Greg Truscott， Victims of Press Intrusion and Hacked Off Welcome Royal Charter Underpinned by Legislation to Regulate the Press， Press Gazette， 18 March 2013， http：//www.pressgazette.co.uk/victims-press-intrusion-and-hacked-welcome-royal-charter-underpinned-legislation-regulate-press.

44Newspapers Offer Rival Version of Charter for Press Regulation， Times， 26 April 2013， p. 4.

45Patrick Wintour， Phone-Hacking Victims Reject Newspapers Charter Proposal， Guardian， 24 May 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/may/24/phone-hacking-reject-charter-proposal.

46Hacked Off， Victims of Press Abuse Urge Maria Miller to Resist Press Pressure and Send Parliaments Charter to Privy Council for Approval， 3 July 2013， http：//hackinginquiry.org/news/victims-of-press-abuse-urge-maria-miller-to-resist-press-pressure-and-send-parliaments-charter-to-privy-council-for-approval/.

47http：//privycouncil.independent.gov.uk/royal-charters/petitions-for-royal-charters/.

48Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

49Politicians “Reject” Press Plan for Regulation， BBC News， 8 October 2013， http：//www.bbc.co.uk/news/uk-24439588.

50Letter to the Privy Council from the Committee Considering the Petition for a Royal Charter from PressBoF， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/248887/Privy_Council_Committee_Letter_of_Recommendation.pdf.

51DEP2013-1628 （Commons）， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/249783/Final_Draft_Royal_Charter_11_Oct_2013.pdf.

52Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

53Queen Sets Seal on Cross-Party Politicians Charter for Press Regulation， Independent， 30 October 2013， http：//www.independent.co.uk/news/media/press/queen-sets-seal-on-crossparty-politicians-charter-for-press-regulation-8914007.html.

54Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

参考文献：

[1] Philip Ward.The Leveson Report： Implementation[J].Library of House of Common，2013（1）.

[2] Lord Justice Leveson.An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012-13[EB/OL].[2012-11-29].http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf.

[3] Draft Royal Charter on Self-Regulation of the Press[EB/OL].[2013-03-18].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/142808/18_March_2013_v6_Draft_Royal_Charter.pdf.

[4] Draft Royal Charter for the Independent Self-Regulation of the Press[EB/OL].[2013-04-25].http：//www.newspapersoc.org.uk/sites/default/files/pdf/Draft-Independent-Royal-Charter-25-4-13.pdf.

[5]李丹林.“谁来监守守护者”？——论英国“窃听丑闻”发生后报刊业监管改革[J].新闻记者，2013（5）.

Abstract： In the "Leveson Inquiry"， the British community carried out intense debate on how to effectively regulate the behaviors of journalism. Through a series of procedures including open discussions， inter-party negotiations， parliamentary debates， the arbitration made by the Privy Council Judicial Committee， and approve by the Queen， a compromise has been reached and a new regulation system on the news industry in the form of "Royal Charter" was established. This case has fully demonstrated the characteristics of the British style deliberative democracy， which has useful inspiration and lessons can be learned.

Keywords： the "Leveson Inquiry"； deliberative democracy； Britain； regulation； journalism.

责任编辑：王之刚