法治环境下规制政策的影响因素研究

阮健伦

规制政策 政策效果 影响因素

规制效果依赖于规制政策制定

若要想取得一个好的规制效果，第一要务便是制定出一个良好的规制政策。且这个规制政策暗含以下要求：（1）要有明确的规制政策目标，能改善市场效率保证公共利益，实现社会福利最大化和社会资源的优化配置；（2）在规制政策制定过程中能少受或最好不受外界因素的干扰，保证政策能独立公正的制定出来；（3）规制政策制定者具有完全信息；（4）规制政策制定者在对政策的选择和决策中具有完全理性。然而，在现实中，政策制定者在政策制定过程中会受到各种因素的干扰。

规制政策制定的影响因素

（1）现有法律法规

从规制政策的制定上讲，规制机构提出的每一项规制提案都要有相应的法律依据，都应在一定的法律授权范围内。然而目前我国的情形却并非如此，如虽然我国已经出台《反垄断法》，但受“先改革后立法”传统思想的影响，还有很多行业缺乏规制专门性立法，规制制定找不到法律依据，且针对自然垄断行业中的不同行业所制定的专门性法律亦为数不多，此外，我国当前在社会性规制领域的法律大多源于计划经济时期的立法，带有浓厚的计划经济色彩，已不适应社会经济发展的要求。

（2）规制机构的职权

我国法律对规制机构的职权范围尚未有明确的界定，存在多个规制机构有权对同一市场行为进行规制的情况。这种部门之间职权不明现象产生的直接后果就是政策冲突。而在我国目前的规制制度体系中，政府作为主要的规制机构实际上掌握着规制法律法规和政策的制定。在规制立法不足、行政程序缺乏法律规范的情况下，政府制定的规制政策很容易与最初的政策目标相背离。规制机构既是规制政策的制定者，又是规制政策的执行者，规制机构的这种双重角色使得规制政策在制定阶段很容易被被规制企业所俘获。

（3）公众参与程度

虽然公众是规制政策制定的主体之一，但是公众却难以参与到规制政策的制定当中。究其原因有三：一是信息传递的不畅致使公众很难注意到社会中存在的所有问题，也难以提出自己的利益诉求。二是公众存在机会主义行为和搭便车行为，且我国政策的制定程序透明度有待提高，这也给公众的监督带来了困难。三是虽然我国分别建立了行政处罚听证会、价格决策听证会和立法听证会制度，但是这些听证制度尚未有效地发挥其应有的作用。

优化我国规制政策制定的建议

（1）完善規制法律体系

市场经济是我国建设中国特色社会主义的重要途径。在完善产业规制政策的制定过程中，势必要把握政府對市场规制的度的问题，既需要一定程度的干预和调节，又不能对市场进行过度地控制。这种控制就需要法律作为依据，完善规制立法便也成为题中之义。

首当其冲的便是要尽快出台自成体系的行政程序法。行政程序法的出台能够较好地规范规制政策制定的程序和过程，一方面它可以用法律形式规定规制机构的规制手段、方式、步骤、过程和时限，调节规制机构对被规制企业的规制管理过程。另一方面，产业规制政策便是一种行政管理方式，它也必须要遵循行政程序法的规定，因而行政程序法对于控制公共权力的滥用、保护公众的利益、规范行政行为、提高行政效率起到决定性作用。其次要完善规制性基本立法，伴随着进一步的改革和急剧变化的国内外形势，规制立法必须具有前瞻性，在制定过程中充分重视法律的时效性，使之能适应我国不断变化的市场形势，更好地为我国市场经济和法治经济的深入发展提供支持和保障。

（2）构建独立性规制机构

独立规制机构作为政府职能部门之一，想要真正实现独立，首先政府本身就需要独立，其中最重要就是深化政企分离。“政企不分”一直是国有企业，而且是相当部分集体企业市场化改革的障碍。除了政府和企业的职能交叉，政企不分还有更深一层的含义，即大部分公有企业委托人具有“政府化”的特征。且政企不分造成了国家在政策、资金上偏向国企，导致经营效率低下，滋生了腐败和垄断，打击了私有制企业的活力与创新能力，出现了严重的自然垄断产业领域的行政垄断行为。同时，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离山去，还要求政府职能的进一步分离，因为规制机构的最终独立需要适当划分规制机构的职能范围。与此同时，政府还应履行社会管理的职能，填补市场机制的空缺，但不能过度干预企业的经营管理；另还需树立服务型的管理理念，去除官本位的管理意识；且其活动不应以自身的能力和资源为导向，而应以社会和公众的需要为导向。

（3）提高公众参与度

公众在参与政策制定的过程中能增强对政府、政策的认同感，还能起到监督政府的作用。提高公众参与度的途径首先可以通过听证会的形式来实现，不但要完善事后的行政程序当中的听证制度，更加需要健全事前立法当中的听证制度。表现在产业规制政策的制定过程中，则可以公开规制政策提案以供公众讨论，并广开言路，向社会公众征求相关意见。通过提高公众的参与度，在另外一个层面上便增强了规制政策制定的透明度。这一方面能够使规制政策的制定更合民意，另一方面也使得公众能够更多地参与进来，起到对规制政策的制定进行监督的作用。有监督便能够减少权力的滥用，便能够保证产业规制政策目标的顺利实现。